公共服務(wù)多元主體合作供給模式的缺陷與治理*

夏志強(qiáng) 付亞南

（四川大學(xué)，成都 610064）

基于對(duì)公共服務(wù)“市場失靈”、“政府失靈”、“志愿失靈”的認(rèn)知，加之公眾對(duì)于公共服務(wù)的多樣化和個(gè)性化需求的增長，政府、私人組織和第三部門之間緊密合作，建立多元主體共同參與的公共服務(wù)合作供給模式，是保障公共服務(wù)有效供給的必然選擇。自二十世紀(jì)七八十年代以來，公共服務(wù)多元主體合作供給模式表現(xiàn)出來的高質(zhì)高效，也使其受到了各國政府的廣泛追捧。

公共服務(wù)多元主體合作供給模式是指政府、私人組織和第三部門通過廣泛參與、緊密合作以優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)來滿足公共需求的公共服務(wù)供給方式。該模式有三個(gè)主要特征：一是服務(wù)主體的多元化。在公共服務(wù)供給過程中，供給主體不是非此即彼的單項(xiàng)選擇，而可以多項(xiàng)選擇。政府不再是唯一的公共服務(wù)主體，私人組織和第三部門在公共服務(wù)供給中發(fā)揮著日益重要的作用。二是服務(wù)目標(biāo)的一體化。目標(biāo)上的共識(shí)是多元主體達(dá)成有效合作的前提。主體的多元化，意味著目標(biāo)的多樣化。然而在公共服務(wù)中，有一個(gè)目標(biāo)是明確的，那就是公共利益最大化。公共服務(wù)多元主體合作供給模式要求各個(gè)參與主體必須在公共利益這一目標(biāo)的指導(dǎo)下調(diào)適個(gè)體目標(biāo)，形成服務(wù)目標(biāo)的一體化。三是服務(wù)過程的合作化。多元主體合作供給公共服務(wù)，整個(gè)供給過程都是在合作精神的指導(dǎo)下展開的。主體間的緊密合作是保障公共服務(wù)有效性的關(guān)鍵。同時(shí)，各主體通過合作也實(shí)現(xiàn)了“多贏”。然而，公共服務(wù)多元主體合作供給模式根本上是通過對(duì)國家、市場、公民社會(huì)三維關(guān)系的組合，尋求更為有效地實(shí)現(xiàn)公共利益的努力。這種模式作為一種價(jià)值追求與制度設(shè)計(jì)，有其必然的生成邏輯，也會(huì)伴隨一些缺陷。

一、公共服務(wù)多元主體合作供給模式的生成邏輯

公共服務(wù)多元主體合作供給模式是當(dāng)代社會(huì)深刻變革、公共需求多元化以及公共服務(wù)主體多元化發(fā)展的邏輯結(jié)果。

1.公共需求多元化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求多元主體合作供給公共服務(wù)

改革開放以來，我國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)生了深刻變革，其中，多元化是最顯著的特征之一。經(jīng)濟(jì)多元化、利益主體多元化、社會(huì)思想多元化已經(jīng)成為社會(huì)的一種常態(tài)。在公共需求領(lǐng)域，公共需求不斷膨脹，也出現(xiàn)多元化發(fā)展態(tài)勢。社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求數(shù)量越來越多，質(zhì)量要求越來越高，需求范疇越來越廣，且呈現(xiàn)出日趨多樣化和個(gè)性化的特點(diǎn)。在服務(wù)方式上也不斷改變，服務(wù)對(duì)象不僅是被動(dòng)的接受，而且還主動(dòng)索求，返過來影響著公共服務(wù)的供給。這些變化，對(duì)政府傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給方式提出了挑戰(zhàn)，使得政府越來越回應(yīng)不足。公共需求的這種變化倒逼公共服務(wù)主體多元化發(fā)展，促使政府加大與私人組織、非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）等各種社會(huì)力量的合作，共同實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。

事實(shí)上，自1980年代以來，私人組織廣泛參與公共服務(wù)，其高效率、高質(zhì)量以及對(duì)顧客需求高度敏感使得它們參與公共服務(wù)的優(yōu)勢不斷得到認(rèn)可。今天我們?cè)诮煌ā⑼ㄐ?、水電氣等方面享受到的“公共服?wù)”幾乎都是企業(yè)組織提供的。第三部門在當(dāng)今也得到了快速發(fā)展，由于其非政府、非營利和志愿性的特征，在滿足社會(huì)公共服務(wù)多元需求中發(fā)揮了重要作用。隨著市場技術(shù)的革新（如特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、服務(wù)承包合同、公共服務(wù)的分割量化技術(shù)等），也為私人組織和第三部門介入公共服務(wù)領(lǐng)域、合作供給公共服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，公共服務(wù)供給主體的多元化和多元主體的合作是必然選擇。

2.政府、市場和第三部門的相繼“失靈”呼喚多元主體合作供給公共服務(wù)

公共服務(wù)供給主體主要包括政府、私人組織和第三部門。首先，政府組織由于其代表利益的公共性且具有凌駕于社會(huì)之上的權(quán)威性，在提供公共服務(wù)的過程中具有先天的優(yōu)勢。政府供給公共服務(wù)的過程也的確顯示出了組織周密、執(zhí)行迅速、目標(biāo)明確以及具有連續(xù)性和統(tǒng)一性的特點(diǎn)。然而在實(shí)踐中，政府單一供給模式無法充分回應(yīng)社會(huì)公共需求的問題十分突出，公共服務(wù)由政府壟斷供給可能因供給數(shù)量過多而導(dǎo)致過高的預(yù)算支出，也可能因缺少約束導(dǎo)致供給成本超過實(shí)際所需而造成社會(huì)資源的浪費(fèi)等現(xiàn)象，是一種客觀存在的，即出現(xiàn)了“政府失靈”。因此在實(shí)踐中，政府主要承擔(dān)基本公共服務(wù)的職能。

與政府壟斷相比，利用市場機(jī)制，由私人組織提供公共服務(wù)不僅能夠通過產(chǎn)權(quán)私有化來解決搭便車問題，而且有利于打破行政壟斷，優(yōu)化資源配置。但是，私人組織是以營利為目的的，市場也天然具有趨利性、外部性、自然壟斷性和信息不對(duì)稱的特點(diǎn)。因此，由私人部門按照市場機(jī)制供給公共服務(wù)，就有可能出現(xiàn)拒絕提供服務(wù)或者服務(wù)壟斷，出現(xiàn)公共服務(wù)供給不足或服務(wù)過剩等問題，影響公共服務(wù)的公平、效率與責(zé)任等政治目標(biāo)，存在著無法估計(jì)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，這就是“市場失靈”。因此私人部門供給公共服務(wù)是有限的。實(shí)踐中，私人部門提供公共服務(wù)的范圍主要集中在部分準(zhǔn)公共物品和服務(wù)上。

第三部門是政府與私人部門之外的第三種力量。由于政府和私人部門在公共服務(wù)中的缺陷，第三部門的補(bǔ)充就不可缺少。由于第三部門的特殊性質(zhì)，這類組織的服務(wù)多帶有社會(huì)援助的特點(diǎn)，擅長于對(duì)社會(huì)弱勢群體提供公益性服務(wù)，因此，能夠促進(jìn)社會(huì)的公平正義。但目前我國第三部門發(fā)展還很不充分，自身組織建設(shè)和能力建設(shè)均不完善，存在著公益不足、操作不規(guī)范、獨(dú)立性欠缺等問題，即存在著“志愿失靈”，使得第三部門在公共服務(wù)供給中發(fā)揮的作用十分有限。

實(shí)踐證明，政府、私人部門和第三部門在公共服務(wù)供給中扮演著不同的角色，發(fā)揮著不同的作用。因此，要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，提升公共服務(wù)供給的效率、效益和質(zhì)量，就需要三者緊密合作，建立公共服務(wù)多元主體合作供給模式。

二、公共服務(wù)多元主體合作供給模式的缺陷

相對(duì)于政府壟斷的公共服務(wù)供給模式，多元主體合作供給模式具有更加經(jīng)濟(jì)、更加靈活、更能滿足復(fù)雜變化的需求等優(yōu)勢，也使得該模式在世界各國得到了發(fā)展。但從實(shí)踐來看，公共服務(wù)多元主體合作供給模式也存在許多弊端，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.多元主體合作產(chǎn)生的效率低下問題

公共服務(wù)多元主體合作的過程中，涉及到的參與主體除政府組織外，還包括大量的私人組織、第三部門組織。公共服務(wù)多元主體合作供給模式始終面臨著正確處理政府與其他合作者之間關(guān)系問題。合作主體越多，政府與其他主體的合作關(guān)系就越復(fù)雜，信息不對(duì)稱的幾率就會(huì)增大，合作效率必然受到影響。比如，在公共服務(wù)合同外包的合作方式中，政府部門就包含直接簽訂合同的甲方機(jī)構(gòu)及其上級(jí)機(jī)構(gòu)，還有公共服務(wù)業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及對(duì)其合作者具有監(jiān)管職能的政府機(jī)構(gòu)等等；作為乙方的組織，主要包括各類服務(wù)生產(chǎn)供給企業(yè)和第三部門。第三部門主要涉及一些非營利組織、社區(qū)組織、志愿者團(tuán)體等。當(dāng)然，還要涉及市場中介機(jī)構(gòu)、服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、服務(wù)接受者等利益相關(guān)者。雖然合作主體數(shù)量的增加有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)于各合作主體行為的立體調(diào)整，但是也帶來制約過多、優(yōu)先秩序混亂、行動(dòng)遲緩和有效性低的問題①。特別是在信息難以對(duì)稱的情況下，高成本與低效率幾乎不可避免。在實(shí)踐中“九龍治水”帶來效率低下的問題十分普遍。

從公共服務(wù)決策過程來看，多元主體合作也會(huì)產(chǎn)生效率低下問題。在決策階段，隨著參與主體數(shù)量的增加，信息溝通的難度增大，多元主體就同一問題達(dá)成一致意見的周期變長，還必然帶來決策成本的增加。在執(zhí)行階段，合作者本能的自利動(dòng)機(jī)難免誘使其行為偏離最初設(shè)定的目標(biāo)。加之主體的多元化，對(duì)其行為的糾偏需花費(fèi)大量的時(shí)間和精力。在評(píng)估階段，合作主體的多元化必然帶來評(píng)估對(duì)象的多元化。不同評(píng)估對(duì)象的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)必然存在差異，評(píng)估過程難度加大在所難免。因此，公共服務(wù)中多元主體合作產(chǎn)生的效率低下問題幾乎是邏輯的必然。

2.多元主體合作導(dǎo)致公共倫理缺失的問題

公共服務(wù)多元主體合作供給模式要求政府把許多原先由自己獨(dú)立承擔(dān)的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給私人部門和第三部門，這不僅是政府職能轉(zhuǎn)變的要求，也是政府對(duì)市場組織和第三部門的信任。然而，這種基于信任的合作也面臨著一些合作主體公共倫理缺失的困擾。首先，多元主體的合作過程可能滋生腐敗。合作的過程也是公共服務(wù)經(jīng)營權(quán)向私人部門和第三部門轉(zhuǎn)移的過程，這種權(quán)力自然會(huì)成為尋租的目標(biāo)。在公共服務(wù)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移過程中，以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等腐敗行為幾乎不可避免。2010年上?！?1.15”特大火災(zāi)，就是政府服務(wù)合同外包中關(guān)鍵環(huán)節(jié)出現(xiàn)腐敗，建設(shè)單位、投標(biāo)企業(yè)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)互相串通，虛假招標(biāo)，違法轉(zhuǎn)包分包導(dǎo)致的結(jié)果。其次，私人部門可能損害公共服務(wù)的公益性和公平性。一方面，由于私人部門追求利潤最大化的本質(zhì)，決定了它們的行為是以利潤為基本依據(jù)的，對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益不明顯的準(zhǔn)公共物品和服務(wù)，可能取巧規(guī)避，這會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，損害公共服務(wù)的公益性。另一方面，公共服務(wù)供給中的普遍服務(wù)可能意味著經(jīng)濟(jì)上的損失，這與私人部門的尋利動(dòng)機(jī)相沖突。如果這種損失得不到相應(yīng)的彌補(bǔ)，它們可能違反普遍服務(wù)的可承受性和非歧視性原則，產(chǎn)生“撇脂”效應(yīng)，從而損害社會(huì)弱勢群體的權(quán)益②。比如在具有準(zhǔn)公共服務(wù)性質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)、金融服務(wù)、郵政電信服務(wù)等領(lǐng)域，輕視甚至歧視弱勢群體和普通消費(fèi)者的現(xiàn)象十分普遍。最后，第三部門供給公共服務(wù)的公益性也難以保證。現(xiàn)階段，由于對(duì)第三部門缺乏有效的監(jiān)督和管理，我國的第三部門在公共服務(wù)領(lǐng)域的作用不容樂觀。一方面，一些社會(huì)組織建立的初衷只是為了“俱樂部成員”的利益，而非普遍公益，行為活動(dòng)的公共性不足。另一方面，有些組織借“公益”之名牟利，比如紅十字會(huì)，在組織資金的運(yùn)營上出現(xiàn)了亂籌資、揮霍浪費(fèi)和擠占、挪用甚至貪污公益捐款等行為，使第三部門的公益性和公信力受到質(zhì)疑。

3.多元主體合作帶來責(zé)任模糊和問責(zé)困境的問題

在公共服務(wù)中要實(shí)現(xiàn)多元主體的合作，就必須打破政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷，對(duì)國家、市場、公民社會(huì)三維關(guān)系的進(jìn)行重新組合，強(qiáng)化政府與私人部門、第三部門間的合作與相互依賴關(guān)系，這就使得國家與社會(huì)、公共部門與私人部門之間的權(quán)利和責(zé)任邊界變得模糊起來。權(quán)責(zé)邊界模糊可能帶來問責(zé)困境。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是公共責(zé)任將面臨流失的危險(xiǎn)。政府將公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給私人部門和第三部門來“劃槳”，可能導(dǎo)致責(zé)任不清。對(duì)具體提供公共服務(wù)的主體而言，在“問責(zé)”中究竟應(yīng)該具體承擔(dān)什么責(zé)任，也可能無法明確，從而導(dǎo)致責(zé)任流失。比如在學(xué)前教育服務(wù)領(lǐng)域，“劃槳”的主要是市場組織或非營利組織，由此帶來的學(xué)前教育供給不足、收費(fèi)過高、過度消費(fèi)、兒童身心健康得不到保障等問題，幾乎難以問責(zé)。二是主體的多元化為轉(zhuǎn)移和推卸責(zé)任提供了空間。在公共服務(wù)中多元主體的參與，弱化了政府的責(zé)任；市場主體趨利避害特性本身就使它們具有逃避和推卸責(zé)任的先天基因；第三部門組織中人員的自愿性和流動(dòng)性特征，也會(huì)導(dǎo)致這些組織很難以負(fù)責(zé)的態(tài)度來保證公共服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更別說責(zé)任追究了。三是“責(zé)任共擔(dān)”可能淪為“無人負(fù)責(zé)”。公共服務(wù)多元合作供給模式意味著多元主體責(zé)任共擔(dān)。然而，責(zé)任共擔(dān)更多的只是一種理想，“經(jīng)濟(jì)人”人格的責(zé)任回避動(dòng)機(jī)，可能使“共同負(fù)責(zé)”淪為“法不責(zé)眾”或“無人負(fù)責(zé)”。

4.合作關(guān)系可能造成政府和社會(huì)獨(dú)立性侵蝕的問題

在公共服務(wù)多元主體合作供給模式中，政府、私人部門和第三部門間形成了一種“共生”關(guān)系，通過彼此分享權(quán)力，來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的效率和效益。然而，不可忽視的一個(gè)事實(shí)是“共生”關(guān)系可能造成對(duì)政府和社會(huì)獨(dú)立性的侵蝕。主要有以下三種情況：第一，由于公共服務(wù)領(lǐng)域中其他主體的參與，政府可能過分依賴私人組織和第三部門，忽視自身提供公共服務(wù)的基本職責(zé)，造成政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的“缺位”而損害公共利益。當(dāng)前，公共交通、郵政與電信服務(wù)、水電氣供給等公共服務(wù)領(lǐng)域過度市場化，政府缺位十分明顯。第二，政府出于保證公共服務(wù)質(zhì)量的目的，對(duì)非營利組織進(jìn)行過度管理，甚至按照公共組織的原則對(duì)其進(jìn)行干涉和改造。“這種局面將逐漸削奪非營利組織的自治性，壓抑其社區(qū)精神與首創(chuàng)能力，同時(shí)政府也可能為此背上新的社會(huì)負(fù)擔(dān)，形成巨大的但是缺乏效率和靈活性的影子政府”③。第三，非營利組織、非政府組織在與政府的合作中越來越依賴政府，主要依靠政府資金生存，主要依靠政府授權(quán)活動(dòng)，甚至直接蛻變?yōu)檎霓k事機(jī)構(gòu)，失去了獨(dú)立性，遠(yuǎn)離了服務(wù)社會(huì)的使命感。當(dāng)前，由于我國公民社會(huì)基礎(chǔ)薄弱，第三部門發(fā)育不健全，社會(huì)組織力量弱小，與政府的合作關(guān)系幾乎演變成了依賴與寄生關(guān)系。許多社會(huì)組織更是樂于與政府組織“兩塊牌子，一套人馬”共同運(yùn)作。

三、公共服務(wù)多元主體合作供給模式的治理路徑

公共服務(wù)多元主體合作供給模式存在的問題，可能使公共服務(wù)偏離基本的公共價(jià)值，導(dǎo)致合作治理失敗，需要從提升公共服務(wù)主體能力、培育合作環(huán)境、完善合作規(guī)則、健全合作機(jī)制、培養(yǎng)合作文化等途徑入手，促進(jìn)公共服務(wù)多元主體合作供給模式不斷完善。

1.提高公共服務(wù)多元主體的供給能力，明確各自的服務(wù)職責(zé)

公共服務(wù)多元主體合作供給模式的成功必須以有效的政府、發(fā)達(dá)的市場和強(qiáng)大的第三部門為基礎(chǔ)，否則只能是空中樓閣。因此，必須著力提高公共服務(wù)主體的供給能力。首先，要提高政府的公共服務(wù)能力。提高政府的公共服務(wù)能力，是建立公共服務(wù)多元主體合作供給模式的關(guān)鍵。政府是公共服務(wù)的主導(dǎo)者，第一職責(zé)是保障公共服務(wù)供給。政府的公共服務(wù)能力主要體現(xiàn)在服務(wù)意識(shí)、服務(wù)職能、服務(wù)方式、服務(wù)手段、與社會(huì)私人部門和第三部門組織的服務(wù)協(xié)作機(jī)制等多個(gè)方面。當(dāng)前，應(yīng)重點(diǎn)從轉(zhuǎn)變和重塑政府與市場、社會(huì)的關(guān)系入手，深化服務(wù)型政府建設(shè)，全面提升政府的公共服務(wù)能力。其次，要培育規(guī)范發(fā)達(dá)的市場，壯大私人組織特別是民營經(jīng)濟(jì)實(shí)力。一個(gè)規(guī)范又發(fā)達(dá)的市場是實(shí)現(xiàn)多元主體合作供給公共服務(wù)的基礎(chǔ)，也是合作供給的基本環(huán)境。規(guī)范又發(fā)達(dá)的市場是一個(gè)法治、秩序、自由、產(chǎn)權(quán)清晰的市場。目前，我國市場體系還不完善，存在市場主體不強(qiáng)、制度體系不全、運(yùn)行秩序混亂的問題。如何嚴(yán)格市場法治，規(guī)范市場秩序，健全信用體系，激活市場主體，壯大民營經(jīng)濟(jì)實(shí)力，培育完善的市場體系，為私人組織有效參與公共服務(wù)供給創(chuàng)造條件還任重道遠(yuǎn)。其三，要培育強(qiáng)大的第三部門。強(qiáng)大的第三部門是實(shí)現(xiàn)多元主體合作供給公共服務(wù)的前提?！爱?dāng)前需要從建立健全第三部門發(fā)展的法律法規(guī)、明確政府與第三部門的關(guān)系、合理定位第三部門的職能、優(yōu)化第三部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、弘揚(yáng)社會(huì)志愿精神等方面進(jìn)行努力，為第三部門的發(fā)展?fàn)I造良好的社會(huì)環(huán)境，推動(dòng)其健康發(fā)展，為第三部門參與公共服務(wù)供給奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)”④。

加強(qiáng)公共服務(wù)多元主體合作，還須明確各個(gè)服務(wù)主體的職責(zé)，優(yōu)化服務(wù)職能。毫無疑問，政府是公共服務(wù)的主導(dǎo)者，政府應(yīng)該清晰地界定自己的公共服務(wù)職責(zé)，在合作供給公共服務(wù)過程中承擔(dān)公共服務(wù)安排者、生產(chǎn)者、發(fā)包者、監(jiān)督協(xié)調(diào)者等多重角色和職責(zé)，不能缺位。要積極支持和鼓勵(lì)私人和第三部門組織參與公共服務(wù)，并優(yōu)化服務(wù)職能，發(fā)揮它們?cè)诠卜?wù)中低成本、高效率、貼近需求、針對(duì)性強(qiáng)等職能優(yōu)勢。也要建立健全保證私人和第三部門組織參與公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的價(jià)值和目標(biāo)的自律與他律機(jī)制，確保私人和第三部門組織公共服務(wù)職責(zé)落到實(shí)處。

2.完善公共服務(wù)多元主體合作的法律法規(guī)

完善公共服務(wù)多元主體合作的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)多元主體合作的法治化，重點(diǎn)要強(qiáng)調(diào)合作過程與結(jié)果的規(guī)范化。私人部門和第三部門的各類社會(huì)組織在提供公共服務(wù)的過程中存在利益訴求，但是追求組織和個(gè)人利益的行為是否得當(dāng)，是否合理合法，特別是政府與私人和第三部門組織之間的合作過程和結(jié)果是否合理合法，需要置于法律與制度的監(jiān)督之下，使之規(guī)范運(yùn)作。

首先，要完善公共服務(wù)管理立法，確立私人部門和第三部門的各類社會(huì)組織參與公共服務(wù)的主體地位，明確其供給公共服務(wù)的權(quán)利與義務(wù)，清晰界定公共服務(wù)多元供給主體的權(quán)利邊界，促進(jìn)多元主體依法、高效、有序地參與公共服務(wù)供給。其次，依法規(guī)范公共服務(wù)合作供給的范圍，并賦予供給主體相應(yīng)的權(quán)力。哪些公共服務(wù)可以由私營部門或者第三部門承擔(dān)，哪些不能由私營部門或第三部門來承擔(dān)，應(yīng)當(dāng)由法律法規(guī)明確界定。具體地說，對(duì)可以由私人部門或第三部門承擔(dān)的公共服務(wù)須由國家的立法機(jī)關(guān)決定，至少也應(yīng)通過授權(quán)立法的形式予以規(guī)范，行政機(jī)關(guān)不能任意以法規(guī)和規(guī)章予以強(qiáng)制⑤。同時(shí)，社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中發(fā)揮著重要作用，要盡快修訂促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的法律、規(guī)章與各項(xiàng)制度，保證社會(huì)組織的有序發(fā)展和健康運(yùn)行。

3.建立健全公共服務(wù)多元主體的合作機(jī)制

保障公共服務(wù)多元主體合作供給的有效性，還須在把握公共性前提下，構(gòu)建起一系列旨在提高合作效率和效益的微觀運(yùn)作機(jī)制。公共服務(wù)供給是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)化過程，涉及到供給主體的選擇、供給過程的管理、供給效果的評(píng)估以及責(zé)任追究等多個(gè)環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)都需要有完善的運(yùn)作機(jī)制做保障。

在供給主體的選擇上，要保證多元主體參與，科學(xué)選擇服務(wù)主體。關(guān)鍵要建立健全多元主體參與機(jī)制和競爭機(jī)制。通過擴(kuò)大參與規(guī)模、疏通參與渠道、創(chuàng)新參與方式、增強(qiáng)參與效果、保障參與權(quán)利等措施不斷推動(dòng)政府之外的私人部門和社會(huì)組織積極參與公共服務(wù)的供給，建立起多元主體競爭機(jī)制，以提高效率和質(zhì)量。比如，對(duì)具有經(jīng)營性或競爭性的公共建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)該按照市場規(guī)則公開招投標(biāo)或合同外包；而在教育醫(yī)療領(lǐng)域，包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生等制度性公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，“不僅應(yīng)鼓勵(lì)民間力量參加投資建設(shè)和運(yùn)營，而且應(yīng)當(dāng)營造公平競爭環(huán)境，利用競爭機(jī)制產(chǎn)生的壓力，促使服務(wù)主體不斷改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量”⑥。

在供給過程的管理上，主要應(yīng)該建立完善公開透明的監(jiān)督機(jī)制、科學(xué)有效的激勵(lì)機(jī)制和協(xié)同聯(lián)動(dòng)的協(xié)作機(jī)制。要建立其政府、社會(huì)和公眾全員參與的公共服務(wù)立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，保障公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)高效、公平公正；建立多元主體區(qū)別對(duì)待、行之有效、兼顧公平與效率的科學(xué)靈活的激勵(lì)制度，保證各類主體在公共服務(wù)中充滿活力；建立各類服務(wù)主體各司其職、相互協(xié)同、功能耦合的協(xié)作機(jī)制，形成合力，避免“錯(cuò)位”、“越位”，也不“缺位”。

在供給效果的評(píng)估上，要建立科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)和測量方法，選擇多元、獨(dú)立的評(píng)估主體，注重績效導(dǎo)向，強(qiáng)化成本效益核算，使資源配置、權(quán)力賦予、獎(jiǎng)勵(lì)報(bào)酬與服務(wù)績效掛鉤，完善公共服務(wù)績效評(píng)估體系。

在責(zé)任追究上，要建立公共服務(wù)的責(zé)任追究機(jī)制和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。對(duì)不依法履行公共服務(wù)職責(zé)、在公共服務(wù)中違法違規(guī)的行為要依法追究其法律責(zé)任。對(duì)公共服務(wù)中的糾紛，可以通過協(xié)商、調(diào)解、聽證會(huì)、仲裁、復(fù)議，以及法律訴訟等方式來解決。當(dāng)然，還須完善相關(guān)權(quán)利救濟(jì)制度安排，各類公共服務(wù)主體可以通過依法詢問、質(zhì)疑、投訴、申訴、行政復(fù)議、行政訴訟等程序和方式維護(hù)自己的權(quán)利。

4.大力倡導(dǎo)公共精神，落實(shí)公共服務(wù)責(zé)任

公共服務(wù)要以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)。政府、私人部門和第三部門組織在合作供給公共服務(wù)中，必須要突破個(gè)體利益、局部利益超越公共利益的集體行動(dòng)困境。要做到這一點(diǎn)，除了進(jìn)行制度創(chuàng)新與運(yùn)作機(jī)制重塑外，還必須大力倡導(dǎo)公共精神，培育良好的公共服務(wù)文化。其中最重要的內(nèi)容是要培育公共服務(wù)參與主體的責(zé)任意識(shí)和奉獻(xiàn)精神。為社會(huì)提供公共服務(wù)，政府責(zé)無旁貸，私人部門和第三部門組織也要強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任，應(yīng)積極參與公共服務(wù)，增進(jìn)公共利益。當(dāng)然，公共服務(wù)主體也是“經(jīng)濟(jì)人”，有追求自我利益的權(quán)利。但是，公共服務(wù)主體所追求的自我利益，應(yīng)當(dāng)是與公共利益并行不悖的利益，是有助于促進(jìn)公共利益的自我利益，至少也是無損于公共利益的自我利益。在公共服務(wù)領(lǐng)域，只有超越一己之私而以普遍的公共精神提供公共服務(wù)才是合格的公共服務(wù)參與者。其次，要加強(qiáng)合作主體的社會(huì)倫理教育，強(qiáng)化職業(yè)操守和職業(yè)道德，樹立社會(huì)責(zé)任感。在實(shí)踐中，重點(diǎn)要分配好公共服務(wù)多元合作主體各方的責(zé)任，使其主觀責(zé)任（即信仰、感情及態(tài)度等）與客觀責(zé)任（即職責(zé)和義務(wù)）結(jié)合起來，強(qiáng)化各方主體對(duì)責(zé)任的回應(yīng)性。其三，還要強(qiáng)調(diào)多元供給主體間的信任、團(tuán)結(jié)和協(xié)作。公共服務(wù)多元主體合作的關(guān)鍵就是主體間的有效協(xié)作，這需要多元主體加強(qiáng)信任，通過互惠互利的集體行動(dòng)來增進(jìn)彼此的理解，才能最大限度地發(fā)揮多元主體合力的優(yōu)勢。

總之，只有具有高度的公共精神和公益心，具有團(tuán)結(jié)、合作、信任的合作精神，具有高度的責(zé)任意識(shí)，公共服務(wù)的多元主體才能更好地合作供給公共服務(wù)，維護(hù)公共利益。

注釋：

① 參見敬乂嘉：《合作治理:再造公共服務(wù)的邏輯》，天津人民出版社，2009年，第172頁。

② 石國亮：《公共服務(wù)合作供給的生成邏輯與辯證分析》，《江海學(xué)刊》2011年第4期。

③ 敬乂嘉：《合作治理:再造公共服務(wù)的邏輯》，天津人民出版社，2009年，第133-134頁。

④ 譚英?。骸豆彩聞?wù)合作治理模式:反思與探索》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2009年第3期。

⑤ 參見操小娟：《合作治理的法律困境和出路》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第2期。

⑥ 趙戰(zhàn)軍：《公共服務(wù)多元化供給機(jī)制設(shè)計(jì)》，《學(xué)理論》2009年第13期。

[1]敬乂嘉.合作治理:再造公共服務(wù)的邏輯[M].天津人民出版社，2009.

[2]俞可平.治理與善治[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000.

[3]石國亮.公共服務(wù)合作供給的生成邏輯與辯證分析[J].江海學(xué)刊,2011，(4).

[4]譚英俊.公共事務(wù)合作治理模式:反思與探索[J].貴州社會(huì)科學(xué),2009，(3).

[5]操小娟.合作治理的法律困境和出路[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2008，(2).

[6]淮建軍,劉新梅.公共服務(wù)研究:文獻(xiàn)綜述[J].中國行政管理，2007，（7）.

[7]趙戰(zhàn)軍.公共服務(wù)多元化供給機(jī)制設(shè)計(jì)[J].學(xué)理論,2009，(13).

[8]尹華,朱明仕.論我國公共服務(wù)供給主體多元化協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建[J].經(jīng)濟(jì)問題探索,2011，(7).

[9]譚英俊.走向一種社會(huì)合作型的公共服務(wù)供給模式——基于善治理論的啟示[J].重慶文理學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2009，(6).