土地整治中農(nóng)民集中居住問題探討

范德種

（安徽省蕪湖縣國土資源局，蕪湖 241114）

土地整治中農(nóng)民集中居住問題探討

范德種

（安徽省蕪湖縣國土資源局，蕪湖 241114）

推進農(nóng)村土地整治并做好農(nóng)民安置新居建設(shè)，有利于土地集約節(jié)約利用，并有助于切實改善農(nóng)民生活環(huán)境。以江南圩區(qū)為例，分析了土地整治過程中引導(dǎo)農(nóng)民集中居住的現(xiàn)實問題，對可選擇的路徑進行了探討。

農(nóng)村土地整治；農(nóng)民集中居住；宅基地；土地管理

建設(shè)與用地需求的矛盾在我國普遍存在。不少地方通過創(chuàng)新土地政策，開展土地整治，提高土地集約節(jié)約利用水平；實施農(nóng)村與城鎮(zhèn)的建設(shè)用地“增減掛鉤”，以實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，緩解用地矛盾。推進農(nóng)村土地整治工作，并做好農(nóng)民安置新居的建設(shè)，既有利于土地集約節(jié)約利用，也有助于改善農(nóng)民生活環(huán)境。本文以江南圩區(qū)為考察對象，分析了農(nóng)民建房的現(xiàn)狀問題，結(jié)合土地整治中農(nóng)民集中居住的發(fā)展趨勢，對實施路徑進行初步探討。

1 江南圩區(qū)農(nóng)民建房概況

農(nóng)民居住條件不斷改善，但其背后存在著長期以來建設(shè)行為放任自流和村莊建設(shè)用地粗放管理，這樣既浪費土地，又影響農(nóng)村村莊建設(shè)用地的可持續(xù)發(fā)展。筆者所在的江南圩區(qū)農(nóng)民建房歷史可分為三個階段：

1.1 圩堤上建房

江南圩區(qū)水網(wǎng)密布，溝渠縱橫，過去的對外交通大多是以船代步，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)以水路而繁榮。農(nóng)民也因此在圩埂上建房，方便出行及貨物運輸，逐步形成農(nóng)戶房屋在圩堤上“攤大餅”式發(fā)展。

1.2 在居民點與承包地建房

農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，分田到戶?！熬用顸c+承包地”的模式建房，形成“滿天星”式分布格局。但一家一戶零散分布，公共設(shè)施差，普遍存在行路難、吃水難、通訊難。

1.3 以路帶房及隨意建房

外出打工回來的農(nóng)民受外面世界影響，建房講究、風(fēng)格各異。村莊里房屋朝向不一，犬牙交錯。導(dǎo)致整個村莊“滿眼新屋卻見不到新村”，時尚的小洋樓與“外光內(nèi)糠”的“空心村”形成鮮明對比，正如農(nóng)民口頭禪所云“新房子、大院子、破莊子、舊樣子”。

2 現(xiàn)存問題的原因分析

2.1 觀念制約

農(nóng)民習(xí)慣過去生活，老傳統(tǒng)舊習(xí)俗根深蒂固，對集中居住新區(qū)建設(shè)認(rèn)識不足。引導(dǎo)農(nóng)民集中居住建設(shè)，農(nóng)民一時不適應(yīng)，也感到不便于生產(chǎn)生活。

2.2 資金制約

農(nóng)民經(jīng)濟收入不平衡，對開展土地整治整村推進工作并做好農(nóng)民安置新居建設(shè)的態(tài)度也因人而異，致使農(nóng)民征拆不同步。農(nóng)民對征拆態(tài)度是“新房子不肯拆，舊房子不愿拆，破房子不敢拆”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配套資金不足也是影響農(nóng)民集中居住的瓶頸問題。

2.3 服務(wù)制約

農(nóng)民小區(qū)功能未充分發(fā)揮，在內(nèi)容上忽視發(fā)展生產(chǎn)、忽視庭院經(jīng)濟和民族風(fēng)俗特點，以城市住宅小區(qū)規(guī)劃代替農(nóng)家群落規(guī)劃，農(nóng)民看不到集中居住的優(yōu)越性。一些地方只管建設(shè)，忽視小區(qū)管理，小區(qū)物業(yè)尚是空白；在為農(nóng)民服務(wù)中缺乏社區(qū)組織，或還沿襲村委會管理，管理與服務(wù)未跟上。

2.4 土地制約

農(nóng)民集中居住需要占用一定土地。農(nóng)民惜土如金，涉及村組調(diào)整土地難度大。國家對耕地保護實行嚴(yán)格管理，因不能逾越基本農(nóng)田保護區(qū)而無法實施農(nóng)民集中建設(shè)規(guī)劃。

2.5 機制制約

法律規(guī)定，農(nóng)民只能擁有一處宅基地，建新須拆舊，宅基地退回村集體組織。退還宅基地于法有據(jù)，但在實踐中，因農(nóng)民得不到補償，寧愿閑置也不肯退出宅基地。農(nóng)村宅基地未建立流轉(zhuǎn)機制，客觀上造成一戶數(shù)宅，閑置的宅基地?zé)o法盤活。農(nóng)民自建房貪大求洋，前庭后院，超占土地，而對于超占如何處理，又缺乏相應(yīng)的處置措施。

3 對策措施與建議

3.1 宣傳發(fā)動

土地整治整村推進是項“政府得土地、農(nóng)民得實惠、企業(yè)得效益”的多方共贏的好事，但需要做好政策宣傳，消除思想障礙；同時賦予群眾知情權(quán)，讓群眾主動參與；還須加強溝通聯(lián)系，提高政府服務(wù)農(nóng)民的意識和水準(zhǔn)。

3.2 政策推動

農(nóng)村集體土地隱性交易普遍存在，出臺集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，以規(guī)范集體土地管理。建立集體土地流轉(zhuǎn)制度，將收回的宅基地重新分配，用經(jīng)濟杠桿激活集體土地，使閑置的集體土地“上崗”。

開展土地登記，為農(nóng)村宅基地建立檔案，對符合規(guī)定的給予登記發(fā)證確權(quán)。整治出來的土地，交給村委會發(fā)包管理，以使連片集中土地供種養(yǎng)大戶或企業(yè)承包，也能讓農(nóng)民長期分享土地增值收益。

鼓勵在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定收入和固定住所的農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)置換城鎮(zhèn)社會保障、以農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其房屋產(chǎn)權(quán)置換城鎮(zhèn)社區(qū)住房（簡稱“雙置換”），有關(guān)部門要結(jié)合實際，制定具體政策。自愿實行“雙置換”的農(nóng)民所獲得的經(jīng)濟補償，優(yōu)先用于辦理養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險，在政策上享受與遷入地城鎮(zhèn)居民同等的社會保障和公共服務(wù)。

在推進農(nóng)民集中居住建設(shè)過程中，最主要的困難表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施配套、土地流轉(zhuǎn)置換、公益事業(yè)發(fā)展等問題上，應(yīng)有相應(yīng)的資金扶持政策。在土地整治中引入市場機制，按照“誰投資、誰受益”的原則，制定優(yōu)惠政策，鼓勵單位、個人投資農(nóng)村土地開發(fā)整理，合理分配調(diào)劑，多余的公開出讓，所得出讓金用于拆舊補償或基礎(chǔ)配套建設(shè)。對農(nóng)村土地開發(fā)整理后按比例獲得的用地指標(biāo)，如新增耕地指標(biāo)分配機制，激勵、調(diào)動基層人民政府參與農(nóng)村土地開發(fā)整理的積極性。

3.3 典型帶動

基層政府通過出臺政策、制定實施計劃，逐步改變農(nóng)村居民點居住分散、布局零亂現(xiàn)狀。在規(guī)劃編制中，突出“適度集中、節(jié)約用地、方便生產(chǎn)生活”，以合理的耕作半徑為依據(jù)，同時提高規(guī)劃的操作性。

推動農(nóng)民集中居住是一個系統(tǒng)工程，必須由政府牽頭，基層政府成立統(tǒng)一的辦事機構(gòu)，抽調(diào)各職能部門的中堅力量，切實做好農(nóng)民集中居住工作。

3.4 建管互動

農(nóng)民小區(qū)倡導(dǎo)“政府主導(dǎo)，群眾主體”的管理模式，農(nóng)民群眾在村黨支部帶領(lǐng)下自發(fā)成立新農(nóng)村理事會，推選村里德高望重的村民為理事，如何管理、怎么建設(shè)由農(nóng)民自己作主。對經(jīng)濟發(fā)達(dá)、靠近集鎮(zhèn)的村莊，納入集鎮(zhèn)規(guī)劃，鼓勵建多層新型農(nóng)民公寓；對零星村落控制發(fā)展，村民建房統(tǒng)一納入新區(qū)規(guī)劃；對大村落，可歸并附近零星小村落。

江南圩區(qū)新農(nóng)村建設(shè)，應(yīng)立足于布局合理、節(jié)約集約土地；老村莊整治，積極推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤工作。對村莊改造中騰出的土地，經(jīng)國土部門驗收后復(fù)耕。

新農(nóng)村建設(shè)要依據(jù)“方便生產(chǎn)，改善環(huán)境、節(jié)約用地”的要求，編制新農(nóng)村規(guī)劃；按照“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合開發(fā)、配套建設(shè)”的要求，力求做到建一片成一片，建一處成一景。

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The problem of centralized housing for farmers as part of rural land consolidation and rehabilitation

FAN De-Zhong
(Anhui Province Wuhu County Bureau of Land Resources, Wuhu 241114, China)

Promoting rural land consolidation and constructing new homes for farmers are conducive to intensive and economical land utilization, as well as improving the working and living environment for the farmers themselves. This paper analyzes the problems associated with guiding farmers towards a centralized residence scheme as part of rural land consolidation and rehabilitation, and discusses the different approaches available, using the polder areas at the southern end of the Yangtze River as an example.

rural land consolidation; farmers' concentration living; residence land; land management

F301.2

B

2095-1329(2013)04-0081-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2013.04.018

2013-08-15

2013-10-29

范德種(1972-),男,學(xué)士,經(jīng)濟師,主要從事國土資源管理工作.

電子郵箱：1552036116@qq.com

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