城市擴張：土地利用、耕地保護與規(guī)制路徑

鮑海君，徐貞鋒，徐保根

（1. 浙江財經(jīng)大學工商管理學院，杭州 310018；2. 浙江財經(jīng)大學不動產(chǎn)研究所，杭州 310018；3. 浙江財經(jīng)大學經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院，杭州 310018）

城市擴張：土地利用、耕地保護與規(guī)制路徑

鮑海君1,2，徐貞鋒1,2，徐保根2,3

（1. 浙江財經(jīng)大學工商管理學院，杭州 310018；2. 浙江財經(jīng)大學不動產(chǎn)研究所，杭州 310018；3. 浙江財經(jīng)大學經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院，杭州 310018）

由于經(jīng)濟體制、土地產(chǎn)權的特殊性，在我國的城市擴張中，城市政府扮演了一個極為重要的角色。本文分析了政府在城市擴張中的行動邏輯與空間決策機制，并提出了相應的規(guī)制路徑。

城市擴張；土地利用；耕地保護

自1998年以來，我國城市化水平不斷推進，平均每年以1.5個百分點增長，截至2010年底，全國城市化率已達47.5%。在大規(guī)模城市化過程中，我國走的是政府主導型的高速度、低成本、粗放式的城市擴張模式。這種模式，使得社會經(jīng)濟發(fā)展與資源、生態(tài)、環(huán)境之間的矛盾和沖突愈來愈嚴重。

我國是世界上人口眾多且土地資源相對稀缺的國家，人均耕地約1.4畝，僅及世界平均水平的三分之一。但在城市化過程中，寶貴的耕地資源大量被占用，僅2010年一年全國各類建設占用耕地就高達21.19萬hm2(317.85萬畝)[1]。在國務院三令五申控制開發(fā)區(qū)和城市土地占用的情況下，城市蔓延式擴張占用耕地的現(xiàn)象還在繼續(xù)，而且城市擴張越來越難以控制，城市土地利用面臨著嚴峻的形勢，對耕地保護和糧食安全構成了較大的影響，對我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展構成了危害。本文試圖分析政府在城市擴張中的行動邏輯及其對土地利用的影響，并提出相應的規(guī)制路徑。

1 縣市政府城市擴張的行動邏輯與空間決策

1.1 縣市政府城市擴張的行動邏輯

城市擴張一直是學術研究和政策制定者關注的熱點問題之一。我國學者（如談明洪、周國華等）多從驅動力角度研究城市擴張，認為城市擴張的驅動力主要是經(jīng)濟發(fā)展與人口增長[2,3]。本文認為，由于經(jīng)濟體制、土地產(chǎn)權的特殊性，在我國的城市擴張中，城市政府扮演了一個極為重要的角色，它們主要通過發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)和開發(fā)區(qū)建設來主導城市擴張。

（1）扶持房地產(chǎn)業(yè)，獲取巨額預算外土地出讓金

1998年以來，在住房消費信貸的推動下，房地產(chǎn)業(yè)成為城市發(fā)展的重要動力。由于我國土地產(chǎn)權的特殊性，城市政府成了房地產(chǎn)市場的重要參與者，通過土地出讓和相關優(yōu)惠政策刺激房地產(chǎn)市場的發(fā)展。通過發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，城市政府可以獲得大量的土地出讓收入（出讓的土地分為工業(yè)用地、住宅用地和商業(yè)用地。由于工業(yè)用地出讓價格低，因此出讓收入非常有限。這里所指的房地產(chǎn)業(yè)包括住宅和商業(yè)房地產(chǎn)）。根據(jù)國土資源部統(tǒng)計，1998年全國土地出讓金的收入為507億元，其后穩(wěn)步增長；到2001年，由于廣泛實施經(jīng)營性用地“招拍掛”，當年土地出讓金翻了一番，近1300億元，此后每年翻一番，2003年超過5400億元；中央政府加強宏觀調(diào)控后，2004年、2005年土地出讓金穩(wěn)定在6000億元左右，但2006年、2007年又快速增長，2006年達到8000多億元，2007年更是突破萬億元大關，達12216億元；受金融危機影響，2008年略有下降，但仍在萬億元以上，2009年、2010年受政策、市場雙雙利好，土地出讓金更是迅猛增長，2010年達到歷年最高峰值，為2.7萬億元（見表1）。

土地出讓金，從1993年開始便全部劃歸地方政府。然而，因為土地出讓金始終沒有納入財政預算的“盤子”，許多地方越來越將此收益作為預算外收入的主要來源，有的比例甚至高達60%以上（見表1）。不納入預算內(nèi)的巨額土地出讓金對地方政府來說具有極大的誘惑力，其使用情況具有較大的隨意性和隱蔽性，極有可能成為地方政府“小金庫”的主要來源。通過扶持房地產(chǎn)業(yè)從而獲得巨額預算外土地出讓金（這也是當前房價持續(xù)上漲的原因之一），是地方政府高速擴張城市的重要原因。

表 1 全國土地出讓金及出讓金與財政收入之比Table 1 National land-transferring fees status and land-transferring fees/inancial revenue ratio

（2）熱衷開發(fā)區(qū)建設，謀取政績與利益

開發(fā)區(qū)是我國對外開放的產(chǎn)物，我國開發(fā)區(qū)的種類很多，包括經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、科技工業(yè)園、出口加工區(qū)等各類特殊的經(jīng)濟區(qū)域。截至2003年底，全國共有各類開發(fā)區(qū)6015個，規(guī)劃面積3.54萬km2[4]，規(guī)劃面積高出城市建成區(qū)一倍以上。

城市政府熱衷開發(fā)區(qū)建設，主要受政績考核驅使和利益驅動。通過設立開發(fā)區(qū)，可以享受稅收和財政優(yōu)惠政策，增強地方財政實力；以土地、稅收等優(yōu)惠政策吸引企業(yè)投資落戶，促進當?shù)亟?jīng)濟增長和就業(yè)；推動開發(fā)區(qū)周邊地區(qū)的快速城市化，提升城市化水平[5]；增加新設政府機構，提拔或安置一批官員等；有些開發(fā)區(qū)甚至轉變土地用途，在區(qū)內(nèi)搞房地產(chǎn)開發(fā)，從而獲得巨額經(jīng)濟利益。

當前，我國對干部考核偏重以引資量、經(jīng)濟總量、城市化水平等指標，考核標準單一，激勵制度被扭曲。這造成了地方政府在開發(fā)區(qū)建設過程中只重數(shù)量、不重質(zhì)量，地方政府領導將開發(fā)區(qū)建設作為一項“政績工程”、“形象工程”，對政績的追求構成了一些地方政府大辦開發(fā)區(qū)的動機，從而導致開發(fā)區(qū)用地高速擴展。調(diào)查顯示，我國城市由于盲目外延發(fā)展，城市容積率僅為0.3，有近10%的土地處于閑置狀態(tài)[6]。

（3）小結

不管是扶持房地產(chǎn)業(yè)，還是興辦開發(fā)區(qū)，城市擴張過程中地方政府都是以低價從農(nóng)民手中征地，然后將其出讓。政府在房地產(chǎn)等經(jīng)營性土地出讓中獲得了大量預算外土地收益；在工業(yè)用地出讓中，大部分地方政府都以成本價，甚至零地價、負地價出讓，以換取GDP等政績考核指標。由于現(xiàn)行制度未能有效保障農(nóng)民權利，在城市化進程中，處于弱勢地位的農(nóng)民無法與強大的地方政府抗衡。為了獲取更大的利益與政績，地方政府傾向于通過大規(guī)模征地來擴張城市。這時的政府決策往往滲透著政府官員的主觀意志，個體理性超越了集體理性，使得不可持續(xù)的行為在城市擴張中比比皆是：房地產(chǎn)市場涌現(xiàn)泡沫，農(nóng)民利益受到侵害，耕地大量被占用，土地利用粗放等。

1.2 縣市政府城市擴張的空間決策

Brueckner和丁成日等從獲取土地最大收益角度研究了城市擴張的時機和邊界，指出在市場機制下，當城市地租等于農(nóng)業(yè)地租加上土地發(fā)展成本時，土地將從農(nóng)地轉為城市用地，城市地租、農(nóng)業(yè)地租、土地發(fā)展成本是影響城市擴展的三個主要因素[7,8]。

我國縣市政府擴張城市的空間決策基本上是在上述框架下展開的。與國外不同的是[9～11]，由于我國經(jīng)濟體制、土地產(chǎn)權的特殊性，城市政府對影響城市擴展的主要因素具有較大的控制權。圖1描述了政府控制下的我國城市擴張過程，圖中C1代表城市發(fā)展初期農(nóng)業(yè)地租和土地發(fā)展成本之和，R1代表初期城市地租，D1代表初期城市邊界；C2代表城市發(fā)展某一時期T農(nóng)業(yè)地租和土地發(fā)展成本之和，R2代表時期T城市地租，D2代表時期T城市邊界。在城市化中，城市政府憑借“公共利益”強制低價征收土地，使得征地補償偏低，從而導致城市擴張中的農(nóng)業(yè)地租降低，圖中由C1向下移到C2；與此同時，政府通過壟斷土地一級市場，在房地產(chǎn)等經(jīng)營性用地上采取不飽和供應措施，使得地價節(jié)節(jié)攀升，導致城市地租急劇上升，圖中由R1向上移到R2。這一升一降，加速了土地開發(fā)時機，導致城市邊界不斷外移，由D1移到D2。如政府不干預影響城市擴展的主要因素，在市場機制的推動下，城市邊界應在D0點。

城市基礎設施以及城市活動的空間存在相互依賴性，土地的開發(fā)成本也有很大的空間差異性。一般地，靠近建成區(qū)或靠近交通干線的土地開發(fā)成本相對比較低，因此城郊是政府擴張城市的首選空間。我國城市一般分布在自然條件較好的地區(qū)，城郊多為土壤肥沃的耕地，故城市空間擴張意味著這些耕地被占用而消失。據(jù)調(diào)查，20世紀90年代全國145個大中城市的建設用地擴張中有70.0%的新增加城市建設用地來自耕地，耕地占用比例很大。東部地區(qū)城市建設用地擴張占用耕地的比例最低為69.0%，中部地區(qū)為72.0%，西部地區(qū)最高為80.9%[12]。

圖1 政府控制下的城市擴張Fig.1 Urban spatial expansion under the government controlling

這些被城市擴張占用的農(nóng)田，山地和丘陵地區(qū)耕地比例很小，基本上都是生產(chǎn)力高的平原地區(qū)的耕地。長江三角洲、珠江三角洲、京津唐地區(qū)、山東半島和西部成都平原等地區(qū)是我國城市建設用地擴張快、占用耕地比例高的區(qū)域[13]。這些地區(qū)耕地生產(chǎn)力高，城市周圍喪失的耕地很難用開發(fā)荒地來彌補。城市空間擴張使得城郊優(yōu)質(zhì)耕地減少，而耕地保護則意味著限制城市發(fā)展所需的土地供給或限制城市空間發(fā)展的方向（區(qū)位），勢必影響經(jīng)濟的發(fā)展。如何理性和科學地解決城市擴張與耕地保護這一矛盾是我國未來巨大的挑戰(zhàn)之一。

2 城市擴張：省政府和中央政府的角色

與縣市地方政府不同的是，中央政府主要關注城市化進程中各區(qū)域利益的平衡和社會各階層的和諧。中央政府面對多個地方政府，要協(xié)調(diào)不同地方的利益要求，而各個地方在選擇對策時，要考慮中央政府采取的策略，因而構成了多人博弈的局面。同時，地方政府與中央政府利益不是完全沖突，而是部分矛盾，因而對策的不同組合選擇帶來的報酬不一致，最終導致博弈涉及合作與對抗、個人合理性和集體合理性的沖突。

如在開發(fā)區(qū)問題上，中央政府的目標是以有限的土地資源獲得較大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，比較注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地保護，而不是以土地資產(chǎn)換取GDP數(shù)量。因而，在地方政府熱衷開發(fā)區(qū)建設以謀取政績與利益的高峰時期，中央政府采取了一系列措施整頓治理開發(fā)區(qū)。2003年底以來，國家有關部門加大對全國各類開發(fā)區(qū)清理整頓力度，到2004年8月最終清理出有各類開發(fā)區(qū)6866個，規(guī)劃面積3.86萬km2。目前全國的開發(fā)區(qū)數(shù)量已經(jīng)減少到2053個，核減開發(fā)區(qū)近5000個，規(guī)劃面積壓縮到1.37萬km2，開發(fā)區(qū)核減數(shù)量占原有開發(fā)區(qū)總數(shù)的70.1%，壓縮的規(guī)劃面積占原有規(guī)劃面積的64.5%，已退出開發(fā)區(qū)土地2617km2，復耕1324km2，收回閑置土地116.5km2[14]，并且各地已停止審批新設立和擴大各類開發(fā)區(qū)。

在城市擴張過程中，省政府起著承上啟下的作用。一方面，省政府要執(zhí)行中央政策；另一方面，省政府又不得不考慮所在省域的自身利益。在實踐中，省政府更多地站在地方立場，靈活地執(zhí)行中央政策。如在耕地占補平衡問題上，中央政府的態(tài)度是總量不能減少、用途不能改變、質(zhì)量不能降低，明確耕地占補等級折算系數(shù)，確保省域耕地總量動態(tài)平衡；省政府為了落實中央政策，積極尋找各種應對措施，如加大土地整理力度獲取折抵指標、基本農(nóng)田異地代保實施土地空間置換、對占補兩種用地的等級劃定采取不同標準以減少耕地補充量等。有時，為了獲得中央政府的更大支持，省政府可能會在某些方面主動要求縣市地方政府集約節(jié)約利用土地，如開發(fā)低丘緩坡促進建設用地上山等政策。但實際上，由于缺乏積極性和效益導向，此類政策收效甚微。

3 城市理性擴張的規(guī)制路徑與征地制度改革

改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟體制的建立與完善，我國逐漸打破城鄉(xiāng)分割局面，人口、資本和技術等沖破了原先計劃制度的束縛，流動和重組大大加速，但農(nóng)村土地的流轉，還保留在國家征地的制度框架內(nèi)，而且征地補償標準與土地批租市場的價格相去甚遠[15]，農(nóng)用地轉為建設用地后的土地增值基本被各級政府占有了。這一模式，有利于低成本的城市化，使得土地等資源不斷向城市積聚和集中，導致了城市土地資源的粗放利用。

盡管中央政府出臺了多項措施要求各地嚴格保護耕地，但高速度、低成本、粗放式的城市擴張模式仍在持續(xù)。筆者認為，如果地方政府憑借征地權低價從農(nóng)民手中獲取土地再高價轉讓的制度沒有改變，那么地方政府仍然有足夠的沖動進行高速度、低成本、粗放式的城市化。因此，治理城市粗放式發(fā)展的關鍵之一在于改革現(xiàn)行征地制度，提高征地成本，遏制地方政府的利益沖動；同時建立激勵機制，鼓勵地方政府在現(xiàn)行城市框架內(nèi)挖掘潛力，開展城市土地整理，集約利用土地，走節(jié)地型城市化道路。

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Land use, cropland protection, and its governance during urban expansion

BAO Hai-Jun1,2, XU Zhen-Feng1,2, XU Bao-Gen2,3
(1.School of Business, Zhejiang University of Finance & Economics, Hangzhou 310018, China;
2. Institute of Real Estate, Zhejiang University of Finance & Economics, Hangzhou 310018, China;
3. Institute of Economic and Social Development, Zhejiang University of Finance & Economics, Hangzhou 310018, China)

In China, local government plays an important role in urban expansion due to the special nature of the economic system and land property rights. This paper analyzes the logic of expanding urban space, as well as the spatial decisionmaking mechanisms used by local government. A governance method is proposed that aims to protect cropland and restrict urban sprawl.

urban spatial expansion; land use; cropland protection

F293.2

A

2095-1329(2013)04-0044-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2013.04.010

2013-10-16

2013-10-28

鮑海君(1977-),男,博士,教授,浙江財經(jīng)大學工商管理學院副院長,主要從事土地管理研究.

電子郵箱：baohaijun@zufe.edu.cn

聯(lián)系電話：0571-86735803

國家自然科學基金項目(41371187);浙江省自然科學基金項目(LY13D010004);浙江省錢江人才計劃C類項目(QJC1202019);浙江財經(jīng)大學校級課題(2012047)