對現(xiàn)行機(jī)動車駕駛?cè)私煌ㄟ`法行為累積記分制度的思考

陳航

（四川省公安廳 四川成都 610036）

對現(xiàn)行機(jī)動車駕駛?cè)私煌ㄟ`法行為累積記分制度的思考

陳航

（四川省公安廳 四川成都 610036）

本文對機(jī)動車駕駛?cè)私煌ㄟ`法累積記分制在我國交通安全管理實(shí)踐中的沿革、發(fā)展和現(xiàn)狀及其對交通安全管理的積極作用進(jìn)行了闡述。結(jié)合四川道路交通安全管理實(shí)際，對累積記分制在實(shí)施中暴露出的、值得關(guān)注和研究的主要問題進(jìn)行了剖析。對進(jìn)一步改進(jìn)累積記分制、充分發(fā)揮其對于道路交通安全管理的作用，提出了對策建議。

交通違法累積記分制；沿革發(fā)展；泛記分化；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和制度缺陷；灰色鏈條

自1996年公安部第28號令發(fā)布的《中華人民共和國機(jī)動車駕駛證管理辦法》首次提出對機(jī)動車駕駛證持證人發(fā)生交通事故或違章，實(shí)行記分管理以來，我國對機(jī)動車駕駛?cè)私煌ㄟ`法實(shí)行累積記分制度（下稱“累積記分制”）已有十七年。在此期間，“累積記分制”在增強(qiáng)機(jī)動車駕駛?cè)俗杂X遵守交通法律法規(guī)意識、減少機(jī)動車交通違法行為、預(yù)防道路交通事故方面起到的積極作用是有目共睹的，也得到了包括廣大機(jī)動車駕駛?cè)嗽趦?nèi)的社會各界廣泛認(rèn)可。隨著社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，影響道路交通安全管理的“四要素”發(fā)生著巨變，公安機(jī)關(guān)交警部門的管理手段和執(zhí)法環(huán)境也在發(fā)生著巨變?！袄鄯e記分制”在發(fā)揮其積極作用并不斷完善的同時，也存在和帶來了一些不容忽視的問題。本文對“累積記分制”的沿革、實(shí)施現(xiàn)狀和當(dāng)前存在的一些問題及解決思路做了以下探索和思考。

一、“累積記分制”的沿革發(fā)展

（一）探索試行階段。

1996年9月公安部第28號令發(fā)布《中華人民共和國機(jī)動車駕駛證管理辦法》至2000年3月公安部第45號令發(fā)布實(shí)施《機(jī)動車駕駛員交通違章記分辦法》?！吨腥A人民共和國機(jī)動車駕駛證管理辦法》第二十五條規(guī)定“對持證人發(fā)生交通事故或違章的，實(shí)行記分管理，并在駕駛證或駕駛證登記資料中記載。對超過違章、事故記錄分?jǐn)?shù)規(guī)定的，依法公別進(jìn)行交通法規(guī)教育、考試和處罰?！?是我國首次在行政規(guī)章中明確了對機(jī)動車駕駛員交通違章和事故實(shí)行記分管理。但是，公安部沒有對記分項(xiàng)目、記分分值和教育考試等制定具體辦法。之后，北京、上海、天津、重慶、南京等十多個?。ㄊ校╆懤m(xù)制定了適用于本地區(qū)的記分辦法，加之地方性行政規(guī)章的效力原因，當(dāng)時并沒有在全國范圍實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)記分管理辦法。上述各地的實(shí)踐，為之后公安部制定全國統(tǒng)一的記分管理辦法積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（二）統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)階段。

2000年3月公安部第45號令發(fā)布實(shí)施《機(jī)動車駕駛員交通違章記分辦法》至2004年5月公安部第71號令發(fā)布實(shí)施《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》。公安部書面征求了25個省、區(qū)、市公安交通管理部門的意見并經(jīng)反復(fù)討論修改后，正式發(fā)布了《機(jī)動車駕駛員交通違章記分辦法》，首次在全國范圍內(nèi)實(shí)施了統(tǒng)一的記分、獎勵標(biāo)準(zhǔn)和教育考試等相關(guān)程序的記分管理辦法。《機(jī)動車駕駛員交通違章記分辦法》是唯一要求對造成交通事故駕駛員追加記分的規(guī)章。

(三)法制完善階段。

2004年5月實(shí)施的《道路交通安全法》和《道路交通安全法實(shí)施條例》正式將“累積記分制”納入了國家法律法規(guī)層面，并授權(quán)公安部根據(jù)道路交通違法行為的危害程度規(guī)定應(yīng)予記分的道路交通違法行為和分值，為“累積記分制”的完善和發(fā)展提供了法律依據(jù)和保障。

2004年公安部第71號令發(fā)布實(shí)施的了《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》對應(yīng)當(dāng)給予記分的道路交通安全違法行為及其分值作了具體規(guī)定。同時取消了交通事故責(zé)任追加記分等規(guī)定。在此之后，根據(jù)道路交通安全形勢和道路交通安全管理工作需要，公安部分別于2006年（公安部第91號令）、2009年（公安部第111號令）和2012年（公安部第123號令）對《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》中交通違法記分相關(guān)規(guī)定及分值進(jìn)行調(diào)整。據(jù)現(xiàn)行《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》相關(guān)規(guī)定，予以記分的道路交通違法行為共52項(xiàng)，其中記12分11項(xiàng)、記6分14項(xiàng)、記3分12項(xiàng)、記2分11項(xiàng)、記1分4項(xiàng)。

二、現(xiàn)行“累積記分制”實(shí)施現(xiàn)狀

（一）突出了對重點(diǎn)車型、實(shí)習(xí)駕駛?cè)撕蛧?yán)重交通違法行為的管控。

公安部第123號令發(fā)布的《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》加強(qiáng)了對部分重點(diǎn)車型駕駛?cè)恕?shí)習(xí)駕駛?cè)撕徒煌ㄟ`法行為的管控，更加契合當(dāng)前道路交通安全形勢和交通安全管理工作的需要。一是通過對記分項(xiàng)和分值的調(diào)整，加大了對易發(fā)群死群傷、危害公共安全事故的重點(diǎn)車型、易引發(fā)道路交通事故的嚴(yán)重交通違法行為和主觀惡意較大的交通違法行為的記分力度。二是將累積記分情況與機(jī)動車駕駛?cè)藴?zhǔn)駕資格、駕駛實(shí)習(xí)期等進(jìn)行關(guān)聯(lián)管理。主要體現(xiàn)在《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》第六十八條、第六十九條相關(guān)規(guī)定中。首次提出了對持有大型客車、牽引車、城市公交車、中型客車、大型貨車駕駛證的駕駛?cè)撕蛯?shí)習(xí)駕駛?cè)擞洕M12分注銷相應(yīng)準(zhǔn)駕車型駕駛資格、延長實(shí)習(xí)期等詳細(xì)規(guī)定。

（二）機(jī)動車駕駛?cè)私煌ㄟ`法記分總量和“非現(xiàn)場執(zhí)法”記分量不斷上升。

根據(jù)公安機(jī)關(guān)交管部門交通違法相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)可以看出，近年來機(jī)動車駕駛?cè)私煌ㄟ`法記分總量和“非現(xiàn)場執(zhí)法”記分量不斷上升。廣大機(jī)動車駕駛?cè)撕蜕鐣Υ烁鼮橹庇^的感受就是“交通違法被記分的更多了”、“‘電子眼’抓拍記分更多了”。究其主要原因，一是因?yàn)闄C(jī)動車、機(jī)動車駕駛?cè)丝偭吭诓粩嗯噬?。機(jī)動車駕駛技能從職業(yè)技能儼然已轉(zhuǎn)變?yōu)樯罴寄埽瑱C(jī)動車駕駛?cè)说娜后w在不斷拓展，公眾對于機(jī)動車駕駛?cè)私煌ㄟ`法處理相關(guān)工作的關(guān)注度越來越高。二是公安交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的廣泛應(yīng)用。利用“非現(xiàn)場執(zhí)法”手段查獲的道路交通違法行為在不不斷增加，其比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了交通警察現(xiàn)場執(zhí)法查獲的交通違法行為量。僅以四川省為例，2013年上半年，全省公安交警部門通過交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備查獲的機(jī)動車交通違法約為608.28萬件，占到了全省同時期機(jī)動車交通違法查獲總量的68.41%。同時，在交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備查獲的交通違法行為中，僅有2種交通違法行為不予記分，其余絕大部分都屬處罰并記分的。三是機(jī)動車駕駛?cè)诉`法處理各項(xiàng)嚴(yán)管制度落到了實(shí)處，交通違法處罰和記分工作規(guī)范化水平不斷提升。講人情減免分、以罰代教、以罰款代記分等違規(guī)現(xiàn)象得到有效遏制。

（三）一定時期內(nèi)因記分參加教育學(xué)習(xí)和相應(yīng)考試的駕駛?cè)嗽黾印?/p>

一是因?yàn)楣膊康?23令的對記分分值的大幅提升和相關(guān)規(guī)定的調(diào)整，對部分高發(fā)的、危害性大的交通違法行為機(jī)具針對性。部分駕駛?cè)嗽谶^去形成的不良駕駛習(xí)慣，短期內(nèi)難以完全糾正和改觀，這在客觀上就縮短了違法機(jī)動車駕駛?cè)藦?qiáng)制參加交通安全學(xué)習(xí)教育和相應(yīng)考試的周期。二是公安部《加強(qiáng)機(jī)動車駕駛?cè)斯芾碇笇?dǎo)意見》對實(shí)行交通違法處罰前教育制度作出了明確要求。公安部第123令新增了對“持有大型客車、牽引車、城市公交車、中型客車、大型貨車駕駛證的駕駛?cè)诉`法被記分的，必須在駕駛證審驗(yàn)前按規(guī)定參加相關(guān)學(xué)習(xí)和警示教育”的相關(guān)規(guī)定。綜上原因，當(dāng)前機(jī)動車駕駛?cè)艘蚪煌ㄟ`法記分被強(qiáng)制參加學(xué)習(xí)教育和考試的人數(shù)在短期內(nèi)就出現(xiàn)高于過往水平的“峰值”。但可以預(yù)見的是，隨著現(xiàn)行新規(guī)教育警示作用逐步顯現(xiàn)、駕駛?cè)私煌ò踩庾R的不斷增強(qiáng)，這種“峰值”將會逐步“沖高回落”，最終回歸正常水平。

三、當(dāng)前“累積記分制”暴露的主要問題

（一）對機(jī)動車駕駛?cè)私煌ㄟ`法“泛記分化”。

與公安部第111號令相比，123號令的交通違法記分項(xiàng)由38項(xiàng)增加到52項(xiàng)，記6分以上違法行為由15項(xiàng)增加到25項(xiàng)。行政管理措施應(yīng)當(dāng)遵循合理合法、高效便民的原則，“累積記分制”也不例外。在交通違法行為不可能徹底杜絕的情況下，無分巨細(xì)、過于泛化和嚴(yán)苛的記分規(guī)定，有?！袄鄯e記分制”作為一種手段而非目的初衷。讓機(jī)動車駕駛?cè)水a(chǎn)生“防不勝防”的感覺、甚至是反感。從而過于關(guān)注防范記分，而忽視了自身文明交通習(xí)慣的養(yǎng)成和駕駛技能的提升，同時，也在一定程度上影響了通行效率。客觀而言，隨著公安交警執(zhí)法規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化程度越來越高，執(zhí)法隨意性和不規(guī)范等主觀因素造成“泛記分化”的情況越來越少。但是，一些客觀因素導(dǎo)致的“泛記分化”卻不容忽視。以違反機(jī)動車尾號限行規(guī)定為例，國內(nèi)因城市緩堵保暢需要而實(shí)施此項(xiàng)管理規(guī)定的城市不在少數(shù)，但是由于缺乏具體對應(yīng)的違法記分款項(xiàng)，部分地方對違反機(jī)動車尾號限行的行為直接套用“1344”即違反禁令標(biāo)志進(jìn)行處罰并記3分。這造成了實(shí)踐中不得不借用“大包圍”條款進(jìn)行記分的情況，對于“泛記分化”的影響不容忽視。

（二）管理辦法粗放有余、精細(xì)不足。

現(xiàn)行“累積記分制”中，對于記分更多的是“一刀切”模式，一是對交通違法次數(shù)多寡和主觀惡意程度不同的區(qū)分度不夠。同一行為初次違法和多次違法記分值相同。對少數(shù)無視交通安全法律法規(guī)，屢教不改，多次甚至惡意實(shí)施同一交通違法的“累犯”，沒有從記分分值上體現(xiàn)出不同。二是對交通違法危害交通安全的程度和結(jié)果區(qū)分度不夠。從危害程度來說，現(xiàn)行記分辦法對于超速、超載和疲勞駕駛等直接嚴(yán)重危害交通安全的違法行為和違反尾號限行規(guī)定、未隨車攜帶駕（行）駛證等更傾向于影響交通秩序和交通管理工作的違法行為，都予以記分。從危害結(jié)果來說，同樣的交通違法行為,無論是否造成危害后果（如：交通事故），其記分分值并未體現(xiàn)出差異。三是對職業(yè)駕駛?cè)撕头锹殬I(yè)駕駛?cè)藚^(qū)分度不夠。據(jù)公安部第123號令規(guī)定，持有大型客車、牽引車、城市公交車、中型客車、大型貨車駕駛證的駕駛?cè)耍谝粋€周期內(nèi)記滿12分將面臨降級、注銷駕駛資格。顯而易見，持有以上準(zhǔn)駕車型的駕駛?cè)硕酁槁殬I(yè)駕駛?cè)?。同樣的記分分值，對職業(yè)駕駛?cè)硕?，，影響的是其生產(chǎn)乃至生存的基礎(chǔ)，甚至足以讓其“丟掉飯碗”；而對非職業(yè)駕駛?cè)硕?，駕駛機(jī)動車更多的只是一種生活技能，交通違法記分及其衍生后果造成的影響，更多的僅僅局限于其生活層面。這無論從人性化管理或維護(hù)社會穩(wěn)定的角度來看，都是不合適的。而對于消分，目前更多的則是“一筆勾銷”模式，即駕駛?cè)嗽谕ㄟ^接受相應(yīng)的教育、考試并合格后則可以消掉周期內(nèi)全部違法記分。

這種粗放有余、精細(xì)不足的記分管理辦法，難以記錄和反映機(jī)動車駕駛?cè)碎L期的違法規(guī)律，也就難以從記分分值、教育形式和違法成本等方面對機(jī)動車駕駛?cè)藢?shí)施精細(xì)化管理。

（二）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)滯后給“非現(xiàn)取證”違法記分諸多問題。

現(xiàn)行交通技術(shù)監(jiān)控相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)相對老化、滯后，導(dǎo)致一些先進(jìn)的取證技術(shù)不能在執(zhí)法實(shí)踐中得到有效應(yīng)用?，F(xiàn)行的交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備對機(jī)動車交通違法的取證仍然以尾部照（攝）相取證為主，這必然導(dǎo)致在對機(jī)動車交通違法進(jìn)行取證時，難以準(zhǔn)確的對駕駛?cè)诉M(jìn)行鎖定和取證，給記分管理實(shí)踐帶來了諸多問題。一是面臨無法記分和違法記分的矛盾。根據(jù)《道路交通違法行為處理程序規(guī)定》，當(dāng)公安交警部門無法通過交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料確定機(jī)動車交通違法的當(dāng)事駕駛?cè)藭r，就只能對機(jī)動車的所有人或管理人進(jìn)行處罰。如果嚴(yán)格照此執(zhí)行，絕大多數(shù)“非現(xiàn)場執(zhí)法”查獲的交通違法將不能記分，“累積記分制”的作用將大打折扣。然而，如果公安交警部門要突出交通違法記分的警示教育作用，甚至片面的追求所謂“記分率”，從而在目前難以對非現(xiàn)取證的交通違法履行調(diào)查、核實(shí)違法駕駛?cè)肆x務(wù)的情況下，就按照交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料對相應(yīng)違法予以記分，那記分的合法性就必然存在問題。二是滋生了買分賣分的現(xiàn)象。公安交警部門難以對非現(xiàn)執(zhí)法取證的違法駕駛?cè)寺男信e證義務(wù)，相對應(yīng)的，就給冒名頂替、買分賣分留下了可趁之機(jī)，甚至由此滋生出了一條近乎于公開的買分賣分“利益鏈”。一方面，讓違法駕駛?cè)颂颖芰吮緫?yīng)接受記分及相應(yīng)警示教育，削弱了交通違法記分本應(yīng)有的積極作用。另一方面，給公安交警執(zhí)法形象和規(guī)范化管理到來了負(fù)面影響，嚴(yán)重影響了交通法規(guī)的嚴(yán)肅性和記分制度的威懾力。

（三）掛“管理”之名、行“處罰”之實(shí)。

根據(jù)《道路交通安全法》第二十四條規(guī)定，駕駛?cè)私煌ㄟ`法累積記分制度被確定為一種教育措施，不是行政處罰。但實(shí)際上，現(xiàn)行交通違法記分懲戒辦法卻與《道安法》等上位法存在抵觸，其實(shí)際效力較行政處罰有過之而無不及。一是公安部第123號令發(fā)布的《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》中 以記分達(dá)到一定分值為由“注銷機(jī)動車駕駛?cè)藴?zhǔn)駕資格”的規(guī)定與《道路交通安全法》及《道路交通安全法實(shí)施條例》中“重新考試;考試合格的，發(fā)還其機(jī)動車駕駛證”的規(guī)定大相徑庭，屬于行政規(guī)章不符合上位法。二是以累積記分值為由注銷或降級駕駛?cè)藴?zhǔn)駕資格，實(shí)際上被剝奪了其“駕駛”的實(shí)體權(quán)利。加之“注銷駕駛資格”不屬于法定的行政處罰范疇，而無法對其提起行政復(fù)議。導(dǎo)致“注銷駕駛資格”比法定的行政處罰更具強(qiáng)制性和懲戒性。

四、對改進(jìn)和完善“累積記分制”的一些建議

（一）積極推動記分管理由粗放向精細(xì)轉(zhuǎn)變。

一是公安部交管局和各省級公安交警部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)和交通管理實(shí)際，及時調(diào)整修訂交通違法記分項(xiàng)及分值。避免在交通違法處理實(shí)踐中出現(xiàn)因交通違法缺乏對應(yīng)記分款項(xiàng)（代碼），而套用、濫用記分標(biāo)準(zhǔn)甚至違規(guī)記分。二是促進(jìn)交通違法記分“兩極化”，對嚴(yán)重危害道路交通安全、主觀惡意大或已造成危害后果的從重記分；反之，對疏忽大意、偶發(fā)性或未造成危害后果的，則以教育為主，弱化、減輕或不予記分，充分體現(xiàn)“寬嚴(yán)相濟(jì)”的原則，凸顯違法記分對預(yù)防道路交通事故、保障道路交通安全的積極作用。

（二）適時修訂完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)科技應(yīng)用。

一是適時根據(jù)交通安全管理工作需要和相應(yīng)的科技水平，對滯后老化的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂完善，為更先進(jìn)的科技手段、技術(shù)設(shè)備得到有效運(yùn)用掃清制度性障礙。二是大力推動芯片駕（行）駛證和號牌、智能交通管理系統(tǒng)等先進(jìn)技術(shù)的推廣應(yīng)用，使交通違法取證方法更科學(xué)、精度更高，并于同步鎖定交通違法車輛和駕駛?cè)?，以從根本上解決當(dāng)前對非現(xiàn)取證的交通違法實(shí)行記分的諸多尷尬和障礙交通，最大限度的消除買分、賣分等灰色利益空間。

（三）加快推進(jìn)交通違法記分與個人信用評價體系掛鉤。

公安交警部門應(yīng)積極爭取黨委政府支持、部門配合和社會關(guān)注，大力推動機(jī)動車駕駛?cè)私煌ㄟ`法記分與其個人信用評價掛鉤，弱化以交通違法記分為名行“行政處罰”之實(shí)的做法。以個人信用為紐帶，促成相關(guān)行業(yè)、部門乃至全社會對交通違法行為共同“施壓”，尤其是增大交通違法“累犯”、“慣犯”的違法成本，促使機(jī)動車駕駛?cè)死喂虡淞⑹胤ㄒ庾R、培養(yǎng)文明交通行為。

（四）對職業(yè)駕駛?cè)藢?shí)行差異化記分管理辦法。

一是要對職業(yè)駕駛?cè)说纳矸葸M(jìn)行明確界定，僅以準(zhǔn)駕車型或相關(guān)從業(yè)資格證為據(jù)來界定是否職業(yè)駕駛?cè)孙@然不合理?？梢钥紤]以職業(yè)駕駛?cè)税踩?lián)組等形式，推進(jìn)職業(yè)駕駛?cè)私M織化、公司化管理，并以此作為職業(yè)駕駛?cè)说慕缍ㄒ罁?jù)。二是對組織化、公司化的職業(yè)駕駛?cè)私煌ㄟ`法，一方面，要依法處罰違法駕駛?cè)耍鄬θ趸瘜ζ溥`法記分。另一方面，對其管理方（如客、貨運(yùn)公司或安全聯(lián)組）給予相應(yīng)的處罰，促使職業(yè)駕駛?cè)说墓芾矸綄λ鶎俾殬I(yè)駕駛?cè)思訌?qiáng)管理。此舉，既可以突出了對職業(yè)駕駛?cè)说墓芾恚泊偈箍?、貨運(yùn)公司和安全聯(lián)組等認(rèn)真落實(shí)監(jiān)管主體責(zé)任。同時，也在記分管理上，體現(xiàn)出了對職業(yè)駕駛?cè)说膮^(qū)別化和人性化。

[1]晏 揚(yáng).交通違法記分制度需要改革[N].檢察日報，2013-05-08.

[2]蘇錚列.對“有多次交通違法記錄未處理的機(jī)動車予以扣留”的法律思考與實(shí)踐探索[Z].南寧市公安局交警支隊(duì).

Thinking on the Current Accumulative Score System for Traffic Offence of Motor Vehicle Driver

CHEN Hang

This paper expounds the evolution development,the current situation of traffic safety management and the positive role on traffic safety management for the accumulative score system of the motor vehicle drivers;combining with the reality of road traffic safety management in Sichuan,this paper also analyzes the main problems which are worthy of attention and research,exposed in implementation of the accumulative score system and put forward the countermeasures and suggestions for the further improvement and giving full pay to the road traffic safety management.

Accumulative Score System for Traffic Offence;Evolution Development;Extensive Scoring; Technical Standards and System Imperfection;Gray Chain

DF035.37

A

1674-5612（2013）06-0106-05

（責(zé)任編輯：吳良培）

2013-09-03

陳 航，（1981-），男，四川馬邊人，四川省公安廳交警總隊(duì)辦公室指揮中心副主任、四川省公安廳交警總隊(duì)高速公路交警支隊(duì)雅西三大隊(duì)副教導(dǎo)員，研究方向：智能交通安全管理、交通安全管理數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用等。