大社區(qū)管理：城市社區(qū)管理模式之重構(gòu)

王 艷

（廣東職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東 佛山 528041）

美國芝加哥城市社會學(xué)派的核心人物帕克認為：“社區(qū)發(fā)展過程的總趨勢，是從簡單到復(fù)雜，從綜合到專門化?！盵1]城市社區(qū)作為一種空間形式，是社會學(xué)研究的基本單位，是社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

當(dāng)代中國城市社區(qū)正處在社會結(jié)構(gòu)變遷急劇轉(zhuǎn)換的過程中，這個社會變遷表現(xiàn)為七種變遷轉(zhuǎn)型形式：一是傳統(tǒng)行政體制管理下的社區(qū)向社區(qū)自治型轉(zhuǎn)型；二是傳統(tǒng)農(nóng)村社會關(guān)系向城市社會關(guān)系轉(zhuǎn)型；三是單位單一居民型向社會居民混合型轉(zhuǎn)型；四是傳統(tǒng)街區(qū)里巷型向立體街區(qū)轉(zhuǎn)型；五是從傳統(tǒng)居住型社區(qū)向消費文化為主體的多功能社區(qū)轉(zhuǎn)型；六是單位型社區(qū)向完全型社區(qū)轉(zhuǎn)型；七是城市社區(qū)中多數(shù)人正在從單位人向社區(qū)人（市場經(jīng)濟的經(jīng)濟獨立人）轉(zhuǎn)型。這七種社區(qū)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型關(guān)系是當(dāng)代中國社區(qū)變遷的主體表現(xiàn)形式，其中社區(qū)中“單位人”向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)型，是當(dāng)代中國城市社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型本質(zhì)表現(xiàn)，而這一本質(zhì)表現(xiàn)的外在形式就是城市社區(qū)分化與變異。這種社會分化的發(fā)展中，建設(shè)符合中國特色的社區(qū)模式管理與營造愈發(fā)顯得重要，也就是說，和諧社區(qū)的建設(shè)是中國和諧社會建設(shè)的基礎(chǔ)。

一、當(dāng)前中國城市社區(qū)管理體制的主要特征及實踐模式

在社會學(xué)史上,“社區(qū)”這個概念最初是由德國社會學(xué)家滕尼斯提出。在滕尼斯那里,“社區(qū)”這個概念表示由具有共同價值取向的同質(zhì)人口組成的關(guān)系密切、守望相助、富于人情味的社會共同體。1991年民政部為了開拓民政工作又提出“社區(qū)建設(shè)”的概念。1998年國務(wù)院的政府體制改革方案確定民政部在原基層政權(quán)建設(shè)司的基礎(chǔ)上設(shè)立基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司,意在推動社區(qū)建設(shè)在全國的發(fā)展。2000年11月,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見,由此帶來了社區(qū)建設(shè)在全國城市中轟轟烈烈地開展起來。社區(qū)建設(shè)的本身包含管理體制的改革,就城市基層社會管理體制的變遷而言,從原來的單位制、街居制向社區(qū)制過渡,首先要在指導(dǎo)思想和理念上對“社區(qū)制”的本義有個清楚的認識。

（一）社區(qū)制的主要特征

社區(qū)制是對單位制、街居制的一種超越和重整,它的主要特征體現(xiàn)在以下三個方面。

1.從管理理念上來說,面向全體居民,以居民為主,以人為本,變管理為服務(wù)。社區(qū)制強調(diào)對人的關(guān)懷（不僅是物質(zhì)利益的關(guān)懷,還有精神文化、政治參與、生活交往等方面的關(guān)懷），關(guān)注與居民生活息息相關(guān)的日常事務(wù)。過去的單位制、街居制有很強的控制思想,如限制人口流動,固定職工與單位之間的關(guān)系。社區(qū)制則以服務(wù)為核心,合理配置社區(qū)資源,解決社區(qū)問題,努力為社區(qū)居民營造一個環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和睦的人文居住環(huán)境,最終促成人與自然、社會的和諧發(fā)展。

2.從管理形式上來說,從強調(diào)行政控制到強調(diào)居民參與。不管是單位制,還是街居制,行政功能都非常突出,命令式的上下級科層色彩濃厚。政府與單位之間、單位與職工之間都是指令與服從的行政命令關(guān)系。市區(qū)政府、街道辦事處和居委會之間的互動關(guān)系也都按照行政命令模式運行。而社區(qū)制則強調(diào)居民參與,要求社區(qū)發(fā)展的各項規(guī)劃、社區(qū)建設(shè)的實施以及社區(qū)事務(wù)的處理等都必須體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與,與居民的要求相適應(yīng)。居民是社區(qū)的主體,是社區(qū)發(fā)展的始終動力源。

3.從管理目標(biāo)來說,改變政府管理的唯一主體地位,加強政府與社區(qū)的合作,達至善治（即良好的治理）[2]。我國過去在對基層社會的管理中,管理主體單一化,只能是政府。而在社區(qū)制中,社區(qū)管理主體的多元化是必然要求,除了國家（政府）主體之外,還需有社區(qū)自治組織以及專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)與社會工作機構(gòu)等。也就是說,政府的能力是有限的,要彌補政府的缺陷,就應(yīng)實行共同治理,把政府“管不了也管不好”的社區(qū)事務(wù)交由社區(qū)自己管理。不僅如此,還要在政府與社區(qū)之間形成積極而有成效的合作關(guān)系,在社區(qū)管理的過程中,以善治為目標(biāo),達至公共利益的最大化。

（二）社區(qū)制的典型實踐模式：江漢模式

江漢模式是指武漢市江漢區(qū)社區(qū)制實踐的經(jīng)驗，它以主動轉(zhuǎn)變政府職能為核心特征。江漢區(qū)在學(xué)習(xí)借鑒沈陽模式的基礎(chǔ)上重新將社區(qū)定位為“小于街道、大于居委會”，通過民主協(xié)商和依法選舉，構(gòu)建了社區(qū)自治組織，即社區(qū)成員代表大會、社區(qū)居委會和社區(qū)協(xié)商議事會（與沈陽模式不同的是，江漢模式?jīng)]有把社區(qū)協(xié)商議事會作為社區(qū)成員代表大會的常設(shè)機構(gòu)），并明確提出社區(qū)自治的目標(biāo)，而實現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑選擇是轉(zhuǎn)變政府職能和培育社區(qū)自治。它的主要做法有：

1.理順社區(qū)居委會與街道、政府部門的關(guān)系，明確職責(zé)，保障社區(qū)居委會的自治性。明確居委會與街道辦事處的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，不是行政上下級的關(guān)系。重新界定街道各行政部門與社區(qū)組織的職責(zé)，街道負責(zé)行政管理，承擔(dān)行政任務(wù)；而居委會負責(zé)社區(qū)自治，不再與街道簽?zāi)繕?biāo)責(zé)任狀，并有權(quán)拒絕不合理的行政攤派工作。同時還建立社區(qū)評議考核街道各職能部門的制度，并以此作為獎懲的主要依據(jù)。

2.政府職能部門面向社區(qū)，實現(xiàn)工作重心下移。區(qū)街政府部門要做到“五個到社區(qū)”，即工作人員配置到社區(qū)，工作任務(wù)落實到社區(qū)，服務(wù)承諾到社區(qū)，考評監(jiān)督到社區(qū)，工作經(jīng)費劃撥到社區(qū)。

3.權(quán)隨責(zé)走，費隨事轉(zhuǎn)。包括兩種情況：一是區(qū)街政府部門需要社區(qū)居委會協(xié)助處理“與居民利益有關(guān)的”工作時，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，并征得社區(qū)組織同意后，區(qū)街政府部門必須同時為社區(qū)組織提供協(xié)助所需的權(quán)利和必要的經(jīng)費；二是區(qū)街政府部門做不好也做不了的社會服務(wù)性職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移時，必須同時轉(zhuǎn)移權(quán)利和工作經(jīng)費，做到“誰辦事、誰用錢，誰負責(zé)、誰有權(quán)”，從而保證社區(qū)在協(xié)助工作時或在承接社會性服務(wù)職能時，做到“有職、有權(quán)、有錢”。

4.責(zé)任到人、監(jiān)督到人。主要指為保證區(qū)街政府部門職能轉(zhuǎn)換到位，不走過場，根治過去那種“遇見好事?lián)屩?，遇見麻煩事無人做，遇見責(zé)任‘踢皮球’”的頑癥，建立“責(zé)任到人、承諾到人和監(jiān)督到人”的實施機制。

通過這些措施，江漢區(qū)力圖建立一種行政調(diào)控機制與社區(qū)自治機制結(jié)合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區(qū)治理模式[3]。

二、城市社區(qū)管理體制轉(zhuǎn)型的兩大分野及動力機制

（一）社區(qū)制理論的兩大分野:行政化傾向、自治化傾向如何研判?

隨著我國現(xiàn)代化的發(fā)展,原來管理城市基層社會的單位制和街居制已不能適應(yīng)形勢的需要,社區(qū)制應(yīng)映而出,從本土的經(jīng)驗和西方的研究兩個視野出發(fā),理論界對于社區(qū)制形成了兩種取向。

第一類研究者主要從強化基層社會管理的角度出發(fā),他們看到了在社會轉(zhuǎn)型后我國基層社會管理面臨著嚴峻的問題,把社區(qū)制看作加強政府對基層社會控制的一種替代的工具。他們認為在單位制解體后街道辦事處實際上已承擔(dān)起一級行政政府的職能,卻沒有相應(yīng)的行政權(quán)力授予,權(quán)責(zé)不一致限制了街道辦事處在地區(qū)整合的能力。因此,他們主張的社區(qū)制思路主要是:政府權(quán)力重心下移,將社區(qū)內(nèi)各種社會組織、企事業(yè)單位、居民群眾等資源整合起來,在街道辦事處的引導(dǎo)下,共同推動社區(qū)發(fā)展。這里的社區(qū)制建設(shè)實際上是基層政權(quán)的重建。

第二類研究者主要運用西方的理論,從國家與社會的關(guān)系來研判社區(qū)制的建設(shè)。他們認為在我國計劃經(jīng)濟體制下,“大政府、小社會”的局面長期維持,政府是全能主義的政府,社會的力量非常薄弱。而在市場經(jīng)濟體制下,社會得到了成長的機會,但是政府權(quán)力依然過大,包攬公共事務(wù)過多,導(dǎo)致行政效率低下、缺乏社會認同等問題,而社區(qū)也難以發(fā)育。為此,他們對于社區(qū)制的主要觀點是:建構(gòu)“小政府、大社會”模式,轉(zhuǎn)變政府職能,政府管理好本該自己管理的公共事務(wù),把不該管和管不好的交給社區(qū)自己管理。街道政府由對上負責(zé)轉(zhuǎn)為服務(wù)于社區(qū)居民,充分培育社區(qū)內(nèi)的社會中介組織,走向社區(qū)自治[4]。

這兩種在社區(qū)制研究上的理論分野,我們可以把它們概括為“行政化”傾向和“自治化”傾向,它們有各自的強調(diào)點,但實際上也都存在各自的缺陷?！靶姓眱A向采用的是“問題——應(yīng)對”思路,實用色彩濃厚,沒有考慮到社會發(fā)展的歷史和趨勢,因而難以解決好社區(qū)發(fā)展的長久動力問題；而“自治化”傾向雖然從長遠、宏觀的角度考慮,被大多數(shù)人所認同,但完全從西方的理論出發(fā),沒有認識到我國的實際情況,自治的理想目標(biāo)在目前依然缺乏推動的主體和資源。

（二）社區(qū)制發(fā)展的雙重動力

我國城市社區(qū)發(fā)展來源于兩種力量的推動：一是從上至下的政府推進，二是從下至上的社會推進。從政府推進來看，各級地方政府在城市社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。自20世紀(jì)90年代中后期開始，在地方政府的主導(dǎo)與推動下，北京、上海、天津、沈陽，武漢、青島等城市通過政府組織，設(shè)立了26個“全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”，形成了若干種代表性的城市社區(qū)治理模式。地方政府官員希望通過制度創(chuàng)新，建設(shè)社區(qū)治理的“示范區(qū)”，從而實現(xiàn)體制優(yōu)化與政績改善之雙重目標(biāo)。從社會推進來看，社區(qū)自治的興起源于國家——社會關(guān)系的轉(zhuǎn)型，我國改革開放的過程，正是政府還權(quán)于社會，還權(quán)于民的過程。政府從包攬一切經(jīng)濟與社會事務(wù)的全能政府，逐漸向有限政府轉(zhuǎn)型，通過推進行政審批制度改革，還權(quán)于社會，進行職能重配。在這一過程中，市場調(diào)節(jié)與社會自治的空間不斷擴大，基層民眾的參與意識、民主意識與法治意識逐步增強，社會與民間力量逐漸成為社區(qū)建設(shè)的重要推動力。從總體來看，目前，“社區(qū)建設(shè)的興起，一方面是我國社會經(jīng)濟、政治發(fā)展到一定階段的必然要求，另一方面又是政府出自管理的需要強力推動的結(jié)果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展開的。這種路徑選擇必然導(dǎo)致社區(qū)行政化傾向的產(chǎn)生。要改變這一狀況，就必須對政府的角色和社區(qū)的性質(zhì)進行合理的界定”[5]。社會自身與政府推進構(gòu)成當(dāng)前我國社區(qū)發(fā)展的兩股重要力量，這兩股力量若能形成“合力”，將使社區(qū)體制改革快速推進，實現(xiàn)政府和社會“共治”與“雙贏”。

三、大社區(qū)管理：城市社區(qū)管理模式之重構(gòu)

以城市社區(qū)為平臺，充分體現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同和公眾參與”的城市社區(qū)管理新模式，需要各種社會組織和個人參與其中，并協(xié)調(diào)好相互之間的利益關(guān)系。因而，這個模式本身并不是簡單的幾組關(guān)系間的調(diào)配和整合?？紤]到當(dāng)前城市社會發(fā)展現(xiàn)狀，要發(fā)揮新模式的作用，需重視以下四個方面：

（一）理念建設(shè)：以人為本，服務(wù)居民

創(chuàng)新社會管理方式，最根本的是要確立以人為本的社會管理理念，達到以人為本、服務(wù)為先理念與制度設(shè)計、方法創(chuàng)新和具體執(zhí)行的有機結(jié)合，使人民群眾真正享受到全面社會建設(shè)的成果。社會管理是社會服務(wù)的基礎(chǔ)，社會服務(wù)是社會管理的最高境界。社會管理的終極目標(biāo)是為人們的生活、學(xué)習(xí)和工作創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，滿足人們對高水平生活的需求，提高人們生活的幸福感。社區(qū)管理應(yīng)重塑行政價值理念，牢固樹立以人為本，方便居民的原則和導(dǎo)向，從居民的實際需求出發(fā)，按照居民的需要改造流程，調(diào)整管理模式和工作方式，簡化工作程序，壓縮辦事時間，提高服務(wù)質(zhì)量，社區(qū)公共管理才具有實質(zhì)性的意義，也才能真正實踐服務(wù)型政府的題中之義。

（二）體制建設(shè)：多中心化

現(xiàn)代社會管理倡導(dǎo)公共服務(wù)供給主體的“多中心化”。多中心治理體制，創(chuàng)建了公共部門、私人部門和第三部門相互合作的制度框架，實現(xiàn)了對社會事務(wù)的共同治理。我國一些大中城市推行的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府推動、社會組織主導(dǎo)、社區(qū)居民參與”的新型社區(qū)管理模式，就是對“多中心治理體制”的一種有益探索，也是對“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”社會管理格局的發(fā)展和創(chuàng)新。城市的發(fā)展，在促進社會政治、經(jīng)濟、文化進步的同時，也促進了一種特殊的人類文明的產(chǎn)生?；蚴驱R美爾在他的《大都市的精神》一書里所說的那種非人格化的冷漠、傲慢和玩世不恭等所謂的都市性格，或是那種“各掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的生活方式，或是隔離的街區(qū)和人群。城市中的利益分化嚴重，很難將社會階層各異、社會利益各求的人們聯(lián)系起來，完成和實現(xiàn)“社會協(xié)同和公眾參與”。而相比城市而言，在農(nóng)村社區(qū)能從廣大農(nóng)民的切身利益關(guān)注點下手來實現(xiàn)公眾的響應(yīng)和參與就容易多了，比如土地制度和農(nóng)村基本服務(wù)設(shè)施的建立。雖然在實現(xiàn)公眾參與中也存在一些問題和困難，但是相較于城市社區(qū)，難度相對降低了。因而，增強城市社會的凝聚力成為實現(xiàn)“社會協(xié)同和公眾參與”的關(guān)鍵?；诖?，我們?nèi)匀恍枰m當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，努力在城市社會中重塑鄉(xiāng)土社會的熟人氣息和社會認同。

（三）職責(zé)配置：行政與自治分開

社區(qū)管理體制的核心問題在于機構(gòu)職能的調(diào)整、重配、優(yōu)化，即如何才能實現(xiàn)職能的最優(yōu)配置。作為公共權(quán)力的政府主要職能在于提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，實現(xiàn)特定的經(jīng)濟管理與社會管理職能，以達到資源配置的帕累托最優(yōu)與最高制度績效。政府職能轉(zhuǎn)變的重點是強化社會管理和公共服務(wù)，完善公共服務(wù)體系需要加強公共服務(wù)部門建設(shè)[6]。

1.行政管理與自治管理分開?！爱?dāng)企業(yè)化的政府脫離行政性的官僚機構(gòu)時，它既需要市場也需要社區(qū)。”[7]在政府社會管理功能上，把社區(qū)公共管理中的行政管理與自治管理分開，解決政府包辦社會的體制性問題，創(chuàng)新社會管理體制。發(fā)揮民間組織參與社會管理的重要作用，逐步“實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”[8]。政府依托社區(qū)居委會，主要從事行政管理和執(zhí)法事務(wù)，不過度介入社區(qū)自治事務(wù)；社區(qū)居委會在政府的指導(dǎo)下組織居民開展民主自治。

2.政府“掌舵”與民間“劃槳”分開。公共產(chǎn)品與服務(wù)要更好地滿足顧客的需要、要更好地實現(xiàn)社會公平，需要政府與社區(qū)的共同努力[9]。在公共服務(wù)供給機制上，把政府“掌舵”與民間“劃槳”分開，解決政府包辦服務(wù)的體制性問題，完善公共服務(wù)體系的建設(shè)。支持公益類事業(yè)單位和社會組織參與公共服務(wù)的提供，推動公共服務(wù)的市場化和社會化，形成公共服務(wù)供給的社會和市場參與機制，逐步實現(xiàn)政府與民間合作的社區(qū)服務(wù)體制。政府是公共服務(wù)的安排者，負責(zé)公共服務(wù)產(chǎn)品供給的決策；民間組織是公共服務(wù)的生產(chǎn)者，負責(zé)公共服務(wù)產(chǎn)品供給的直接提供。

3.社會管理與公共服務(wù)有機結(jié)合。在政府職能轉(zhuǎn)變上，把社會管理與公共服務(wù)放在更加重要的位置，不僅要促進社會管理與公共服務(wù)的分開，也要實現(xiàn)兩者的有機結(jié)合，在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。

（四）加強和改善網(wǎng)絡(luò)社會管理

互聯(lián)網(wǎng)為人們的相互交流、意見表達提供了更為寬廣和便利的平臺，已成為思想文化的集散地和社會輿論的放大器。如何應(yīng)對一個以匿名性、自由性和虛擬性為特征的網(wǎng)絡(luò)社會的崛起，加強網(wǎng)絡(luò)社會管理成為了現(xiàn)代社會管理的應(yīng)有之義。

第一，要建立政府與公民之間良性互動的網(wǎng)絡(luò)社會關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)制度建設(shè)是建立政府與公民之間良性互動的網(wǎng)絡(luò)社會關(guān)系的基石，更是加強網(wǎng)絡(luò)虛擬社會管理、促進互聯(lián)網(wǎng)健康有序發(fā)展的首要因素，其核心內(nèi)容是正確處理互聯(lián)網(wǎng)、政府、公民之間的關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)制度建設(shè)應(yīng)使互聯(lián)網(wǎng)成為政府與公眾之間溝通的橋梁，應(yīng)對政府信息公開、公民訴求表達等做出規(guī)定，保障公民的知情權(quán)、表達權(quán)和參與權(quán)。

第二，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體優(yōu)勢，促進網(wǎng)民有序政治參與[10]。發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體信息傳播的優(yōu)勢和網(wǎng)絡(luò)互動平臺交流溝通的優(yōu)勢，及時了解民眾訴求；發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督作用，創(chuàng)造公民監(jiān)督政府的有利條件，積極推行網(wǎng)絡(luò)問政、網(wǎng)絡(luò)反腐等有效監(jiān)督手段。同時，要提高網(wǎng)民的媒介素養(yǎng)和政治參與的組合化程度，建立政府治理與網(wǎng)民政治參與的良性互動路徑，引導(dǎo)網(wǎng)民有序政治參與。

第三，構(gòu)建平臺，共享信息。暢通信息傳遞，綜合各相關(guān)職能部門的職能和要求，構(gòu)建社區(qū)人口信息及房屋信息平臺并聯(lián)網(wǎng)；共享信息資源，使各部門的工作人員能夠互相交流與溝通，打破信息“孤島”現(xiàn)象，提高工作效能；推廣電子政務(wù)，結(jié)合信息平臺，為政府決策提供所需的信息。

社區(qū)制理念應(yīng)當(dāng)擴充成為循環(huán)型社會發(fā)展模式，強調(diào)自組織、自協(xié)調(diào)、自循環(huán)的大社區(qū)管理模式。城市作為更高層面的地域社會生活共同體，能夠在更廣泛的地域內(nèi)整合調(diào)度資源，能夠包容更多元取向的利益訴求機制，能夠通達更連貫復(fù)雜的城市價值鏈運作。社區(qū)制變遷中政府與社會的雙向建構(gòu)不僅僅是一種制度機能的參考，更重要的，是一種新的社區(qū)模式的創(chuàng)新：以人為本，以社區(qū)照顧為要，以社區(qū)幸福為目標(biāo)！

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