公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)再思考

□邢曼媛，李朝亮

(1．山西警官高等?？茖W(xué)校，山西 太原030021;2．山西大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原030006)

黨的“十八大”以來，黨和政府將“民生”提到了新的高度，胡錦濤同志在“十八大”報告中提出，必須堅持人民主體地位，更好地保障人民權(quán)益;加緊建設(shè)對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利;要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會創(chuàng)造活力，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。民生成為今后社會建設(shè)的主題，公安機(jī)關(guān)肩負(fù)著維護(hù)社會穩(wěn)定的神圣職責(zé)，在民生建設(shè)中承擔(dān)著保障民安、尊重民權(quán)、維護(hù)民利的重任。在新的歷史條件下，作為維護(hù)穩(wěn)定、保障民生、促進(jìn)和諧的國家行政和刑事司法力量，積極推進(jìn)以民生為核心的警務(wù)建設(shè)，是各級公安機(jī)關(guān)的現(xiàn)實任務(wù)和嶄新使命。

為此，山西省公安廳黨委在全省公安機(jī)關(guān)實施“民生警務(wù)”，開展“雙聯(lián)雙建”活動。所謂“民生警務(wù)”，就是一種以民意為導(dǎo)向的新型警務(wù)機(jī)制;所謂“雙聯(lián)雙建”，就是“內(nèi)聯(lián)警心，建設(shè)和諧警營，外聯(lián)民心，建設(shè)和諧社會?！彪m然“民生警務(wù)”、“雙聯(lián)雙建”從字面上看，在于“服務(wù)”，但筆者以為，公安機(jī)關(guān)是國家重要的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，執(zhí)法規(guī)范是最基本的工作要求，所以執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)仍然是“民生警務(wù)”、“雙聯(lián)雙建”的應(yīng)有之意。2008年9月公安部黨委提出執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，隨后制定了《關(guān)于大力加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《全國公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)總體安排》，自此執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)成為公安機(jī)關(guān)的一項重點工作。當(dāng)前，一方面隨著刑事訴訟法的修訂、刑法修正案等法律法規(guī)的公布施行，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的工作任務(wù)愈加繁重，另一方面山西公安機(jī)關(guān)在實施“民生警務(wù)”和開展“雙聯(lián)雙建”活動中，對執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)也需進(jìn)行新的思考。

一、執(zhí)法規(guī)范是民生警務(wù)的基本要求

公安機(jī)關(guān)是國家行政和刑事司法力量，依法行政、依法辦案是公安工作的核心。“堅持嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法，是公安工作的生命線，也是公安機(jī)關(guān)和公安民警最基本的履職要求和價值所在。要嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法，必須首先做到規(guī)范執(zhí)法?！保?］民生警務(wù)不僅僅體現(xiàn)在便民、利民的服務(wù)上，更應(yīng)追求執(zhí)法辦案的公平正義，或者可以這樣解讀民生警務(wù):在執(zhí)法辦案中民生警務(wù)要求民警嚴(yán)格執(zhí)法，依法辦案。在此，規(guī)范執(zhí)法是為民、愛民、便民、利民的真正內(nèi)涵，所以民生警務(wù)應(yīng)當(dāng)從執(zhí)法規(guī)范做起，執(zhí)法規(guī)范是民生警務(wù)的基本要求。對于公安機(jī)關(guān)，民生警務(wù)包括服務(wù)民眾和嚴(yán)格執(zhí)法兩個方面的內(nèi)容，并且二者相輔相成。嚴(yán)格執(zhí)法，依法行使權(quán)力、依法履行職責(zé)，同樣是民眾對公安工作和人民警察的期望和要求，離開執(zhí)法活動談公安工作是不全面的。

保障民安是民生警務(wù)的根本。我們通過打擊違法犯罪活動保障民安，在此過程中，新頒布的刑事訴訟法明確規(guī)定要“正確應(yīng)用法律，懲罰犯罪分子，保障無罪的人不受刑事追究，……尊重和保障人權(quán)”，“禁止強(qiáng)迫任何人自證其罪”，“非法證據(jù)一律排除”。所以必須嚴(yán)格依法辦理刑事案件，既要保護(hù)被害人的權(quán)益，又要維護(hù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)利。

尊重民權(quán)是民生警務(wù)的核心。尊重民權(quán)，必須堅持以人為本，在執(zhí)法中努力滿足人民群眾要公平、求正義的訴求，盡最大努力維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，最大限度地減少人民群眾的人身傷害和財產(chǎn)損失，尊重和維護(hù)公民的人身自由權(quán)利和人格尊嚴(yán)不受非法侵犯。［2］

這些都是人民警察在辦理案件中必須做到的，需要公安機(jī)關(guān)研究和制訂實施細(xì)則，保證民警正確執(zhí)法。因此，公安機(jī)關(guān)在實施民生警務(wù)的過程中，必須進(jìn)一步完善執(zhí)法規(guī)范，為廣大民警的執(zhí)法行為提供更具有實際意義的、可操作性的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。

二、執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是“雙聯(lián)雙建”的重心

為民、愛民、便民、利民是公安工作中的民生理念，如何實現(xiàn)為民、愛民、便民、利民，筆者認(rèn)為需具備兩方面的要素:其一是主觀要素，民警要有為民、愛民、便民、利民的工作態(tài)度和情感;其二是客觀要素，民警要有為民、愛民、便民、利民的行為。沒有積極的工作態(tài)度，為民、愛民、便民、利民的行為必然大打折扣，所以激發(fā)民警的工作熱情是做好民生警務(wù)的前提和基礎(chǔ)?！半p聯(lián)雙建”，即“內(nèi)聯(lián)警心，建設(shè)和諧警營;外聯(lián)民心，建設(shè)和諧社會。”通過溫情化管理模式和制度化管理模式的有機(jī)結(jié)合，在工作中一方面更多地調(diào)動人性的內(nèi)在作用，另一方面按照已經(jīng)確定的規(guī)則來推動工作。在此更強(qiáng)調(diào)溫情，即帶著對民警的愛護(hù)與尊重之情管理隊伍，帶著對民眾的愛護(hù)和尊重之情去服務(wù)民眾?！皟?nèi)聯(lián)警心，建設(shè)和諧警營”，其內(nèi)涵是從優(yōu)待警、從嚴(yán)治警?！巴饴?lián)民心，建設(shè)和諧社會”，其內(nèi)涵是實施民生警務(wù)，打造親民公安?！半p聯(lián)雙建”為民生警務(wù)的實施奠定了良好的思想基礎(chǔ)，提供了有效的措施。

執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是“雙聯(lián)雙建”當(dāng)然之內(nèi)容，而且是其重心，并且“雙聯(lián)雙建”對執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提出了更高的要求。根據(jù)公安部《關(guān)于大力加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見》，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)包括:執(zhí)法思想建設(shè)、執(zhí)法主體建設(shè)、執(zhí)法制度建設(shè)、執(zhí)法行為建設(shè)、執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)。公安機(jī)關(guān)、人民警察是國家的執(zhí)法機(jī)關(guān)、執(zhí)法隊伍，無論其工作方法、措施如何變化，規(guī)范執(zhí)法是永恒的主題，特別是對民警隊伍的管理更是體現(xiàn)在是否是一支能夠規(guī)范執(zhí)法的隊伍上，此前我們的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，是按照公安部以及上級的工作部署和安排完成任務(wù)?！半p聯(lián)雙建”要求各級公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，懷著對每位民警的情感、對公安事業(yè)的感情、對人民的感情、對黨的感情打造一支政府放心、人民滿意的警察隊伍。所以“雙聯(lián)雙建”要求把執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)推向一個新的高度，帶著感情進(jìn)行執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，就是基于對每一位民警的愛護(hù)和尊重，完善、健全執(zhí)法規(guī)范制度，使每一位民警能夠完成其工作，甚至完美其職業(yè)生涯;基于對廣大人民群眾的責(zé)任和尊重，改善執(zhí)法理念，提高執(zhí)法水平，規(guī)范執(zhí)法行為，使廣大人民群眾感受到人民警察良好的執(zhí)法素養(yǎng)和執(zhí)法能力。

(一)“內(nèi)聯(lián)警心，建設(shè)和諧警營”與執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

對于建設(shè)和諧警營的理解應(yīng)包含兩個方面:其一是關(guān)心愛護(hù)民警，關(guān)心他們的身心健康，關(guān)心他們的生活，幫助他們解決生活工作中的困難;其二是嚴(yán)格民警的職務(wù)行為。筆者認(rèn)為建設(shè)和諧警營語境下的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的應(yīng)有之義是:

1．心系警心，基于對民警的愛護(hù)，設(shè)身處地地制定實用性強(qiáng)的執(zhí)法細(xì)則，使每一位民警的每一次執(zhí)法行為都有據(jù)可查，有規(guī)可循。為此必須做深入細(xì)致的調(diào)研工作，將執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作做細(xì)作實。

民警的執(zhí)法行為，無論是治安行政管理;還是刑事偵查，都是由法律、法規(guī)建立的系統(tǒng)工程，包涵了執(zhí)法行為的科學(xué)要求、法律要求、群眾要求等，因此民警的執(zhí)法不僅要有良好的法律效果，而且要有良好的社會效果。其中“度”的把握要有相當(dāng)?shù)膱?zhí)法能力和水平。但是民警的執(zhí)法活動關(guān)系到法律的尊嚴(yán)、廣大人民群眾的利益，關(guān)系到公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力，關(guān)系到政府的形象，關(guān)系到國家安危，是不允許交學(xué)費的。所以規(guī)范民警的執(zhí)法行為，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是公安機(jī)關(guān)的重點工作，為了防止民警的隨意執(zhí)法行為，基于為每一位民警負(fù)責(zé)的態(tài)度，制定出實用的執(zhí)法實施細(xì)則。

2．心系警心，健全執(zhí)法監(jiān)督制度，使民警的職務(wù)違法行為防患于未然。

法律賦予人民警察巨大的公權(quán)力，趨利避害是人的本性，權(quán)力滋生腐敗，有效的監(jiān)督制度是防止貪腐的利器，我們除了期待民警自覺地遵守法律外，更應(yīng)從制度上嚴(yán)防死守，正如孟建柱同志所言，緊緊圍繞具有執(zhí)法權(quán)、管理權(quán)和審批權(quán)的重點崗位，按照簡明管用、切實可行的要求，進(jìn)一步健全相關(guān)制度規(guī)范，完善廉政風(fēng)險防控機(jī)制，著力提高制度建設(shè)的針對性、實效性，使制度行得通、管得住、用得好;強(qiáng)化“事前防范”、“事中監(jiān)督”，切實把監(jiān)督制約機(jī)制貫穿到權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)，確保權(quán)力運行到哪里，監(jiān)督就延伸到哪里，最大限度地防止權(quán)力“出軌”，減少個人“尋租”的機(jī)會。

(二)“外聯(lián)民心，建設(shè)和諧社會”與執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

人民警察的工作核心是依法行使權(quán)力，依法履行職責(zé)，所以能夠嚴(yán)格、規(guī)范地按照法律法規(guī)的授權(quán)履職，是“民生警務(wù)”和“親民公安”的基本要求，沒有規(guī)范的執(zhí)法行為，單純的所謂服務(wù)好群眾，可能導(dǎo)致執(zhí)法亂作為或者不作為。民警規(guī)范執(zhí)法是人民警察作為一支武裝性質(zhì)的執(zhí)法隊伍根植于民心的靈魂，因此對于公安機(jī)關(guān)人民警察來講，建設(shè)和諧警民關(guān)系、和諧社會，其根本還是完善、健全執(zhí)法規(guī)范，用嚴(yán)格規(guī)范的執(zhí)法行為樹立人民警察的形象，用嚴(yán)格規(guī)范的執(zhí)法行為提高公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力，以此獲取人民群眾的支持和信任，建立起正常的警民關(guān)系。筆者認(rèn)為建設(shè)和諧警民關(guān)系語境下的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的應(yīng)有之義是:

1．心系民心，健全警務(wù)公開制度，提高公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。

孟建柱同志指出，公安機(jī)關(guān)要堅持以公開為原則，最大限度地公開執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法進(jìn)度、執(zhí)法結(jié)果，讓公安執(zhí)法活動在陽光下運行，努力以群眾看得見、摸得著的方式實現(xiàn)社會公平正義。這是對警務(wù)公開最精辟的闡述。如何能夠聯(lián)系到民心，獲得民眾的信任，警務(wù)公開是必經(jīng)之路的。所以建設(shè)和諧警民關(guān)系必須使民警的執(zhí)法行為公開，建立起警務(wù)公開的制度和機(jī)制，細(xì)化執(zhí)法辦案程序，使公開成為執(zhí)法辦案的必經(jīng)程序，采用網(wǎng)絡(luò)等多種方式、方法讓當(dāng)事人、群眾及時了解辦案進(jìn)展情況和處理處罰結(jié)果。

2．心系民心，完善民意評價機(jī)制，把人民群眾的評判作為考核公安工作的重要標(biāo)準(zhǔn)。

執(zhí)法監(jiān)督體系的建設(shè)是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重要內(nèi)容，其中人民群眾對公安執(zhí)法活動的監(jiān)督是最為重要的外部監(jiān)督，所以應(yīng)當(dāng)健全民意評價機(jī)制，將開門評警制度化、常規(guī)化。正如劉杰廳長所言:“要完善民意評價機(jī)制，建立民意研判和響應(yīng)制度，推行由第三方進(jìn)行的滿意度調(diào)查，加大民意在考核中的權(quán)重，切實將公安工作的評價權(quán)交給群眾，把民意訴求轉(zhuǎn)化為公安決策的依據(jù)，把人民群眾的評判作為考核公安工作的重要標(biāo)準(zhǔn)?！笨梢娫凇巴饴?lián)民心，建設(shè)和諧社會”的要求下，需建立起民意收集、民意研判、民意響應(yīng)、民意評判的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。

［1］公安部人事訓(xùn)練局．公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)基礎(chǔ)教程［M］．北京:群眾出版社，2009:2．

［2］李春光．構(gòu)建以民生為導(dǎo)向的現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制［J］．公安研究，2009(1):15．