法治視野下警察權(quán)的濫用與控制

□岳耀壘

(中國(guó)人民公安大學(xué)，北京100038)

警察在社會(huì)中的重要性是不言而喻的?！安还苁鞘裁大w制的警察，所有警察組織的共同功能就是維護(hù)國(guó)內(nèi)安全，實(shí)施法律，維持社會(huì)和政治秩序”［1］，因此各國(guó)法律均賦予了本國(guó)警察一定的權(quán)力。警察權(quán)是指國(guó)家通過(guò)法律賦予警察機(jī)關(guān)及其警察的一切權(quán)力的總和，是行政權(quán)力的重要組成部分，也是警察機(jī)關(guān)及其警察行為的法律依據(jù)。警察權(quán)的實(shí)踐運(yùn)作狀態(tài)，在一定程度上體現(xiàn)著一個(gè)國(guó)家法治文明的發(fā)展水平。警察在行使警察權(quán)的過(guò)程中不可避免地會(huì)與公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)甚至是生命權(quán)產(chǎn)生密切聯(lián)系。警察權(quán)和公民權(quán)像一對(duì)“天生的冤家”，正如有學(xué)者指出的，警察權(quán)和公民權(quán)“在一定條件下成反比例關(guān)系，即警察權(quán)的擴(kuò)大意味著公民權(quán)的縮小，警察權(quán)的濫用往往會(huì)使公民權(quán)化為烏有”［2］。耐人尋味的是，在人類(lèi)日益追求自由、平等、權(quán)利的過(guò)程中，警察權(quán)不但沒(méi)有削弱，反而有所增強(qiáng)。特別是“9·11”事件發(fā)生后，很多國(guó)家加強(qiáng)了立法，強(qiáng)化了警察權(quán)，主要體現(xiàn)在:其一，軟化司法令狀的限制;其二，延長(zhǎng)對(duì)犯罪嫌疑人的拘留時(shí)限;其三，增進(jìn)部門(mén)間的情報(bào)披露;其四，擴(kuò)大警方的搜查、逮捕、竊聽(tīng)權(quán);其五，設(shè)立未經(jīng)審判的無(wú)限拘留權(quán)。［3］

強(qiáng)化警察權(quán)有著深刻的社會(huì)背景。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的同時(shí)，人類(lèi)所面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，犯罪率居高不下，威脅公共安全的暴力犯罪和恐怖犯罪時(shí)有發(fā)生，民眾對(duì)安全的需求與日俱增，因此強(qiáng)化警察對(duì)社會(huì)秩序的干預(yù)程度，維護(hù)社會(huì)安全成為各國(guó)立法者和政府的理性選擇。警察權(quán)在得到強(qiáng)化的同時(shí)，濫用現(xiàn)象也十分嚴(yán)重，造成了嚴(yán)重的社會(huì)影響。孟德斯鳩曾說(shuō):一切有權(quán)的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方方可休止。［4］因此，為警察權(quán)找到“界限”才是避免和治理警察權(quán)濫用的良方。

一、我國(guó)警察權(quán)濫用的具體表現(xiàn)

按照《刑事訴訟法》、《人民警察法》、《行政強(qiáng)制法》、《治安管理處罰法》等法律的授權(quán)，我國(guó)警察享有刑事偵查權(quán)、治安管理權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政審批權(quán)、行政處罰權(quán)等權(quán)力。具體而言，警察權(quán)表現(xiàn)為緊急征用、拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、拘留、訊問(wèn)嫌疑人和詢(xún)問(wèn)相關(guān)人員、逮捕、檢查、搜查、扣押和沒(méi)收財(cái)物、行政處罰、強(qiáng)制帶離現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制戒毒、使用警械和武器、勞動(dòng)教養(yǎng)等等。然而部分警察在行使職權(quán)時(shí)未遵守相關(guān)法律規(guī)定，也沒(méi)有履行相應(yīng)的法律程序，致使警察權(quán)濫用。我國(guó)警察濫用職權(quán)具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:

(一)警察權(quán)的越位

西方法學(xué)中有句非常著名的格言“法無(wú)明確授權(quán)即禁止”，是指對(duì)于國(guó)家行政人員而言，沒(méi)有法律明確授權(quán)即可視為法律禁止其以國(guó)家公職人員身份實(shí)施該行為。該格言體現(xiàn)了行政權(quán)力的國(guó)家授權(quán)原則?！皣?guó)家授權(quán)原則要解決的是警察權(quán)的來(lái)源或根據(jù)問(wèn)題，也就是警察機(jī)關(guān)與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系問(wèn)題。由于警察權(quán)屬于國(guó)家政治權(quán)力，因此，警察權(quán)力配置必須堅(jiān)持國(guó)家授權(quán)原則?！保?］警察權(quán)的越位是指警察行為沒(méi)有經(jīng)過(guò)法律的明確授權(quán)，而是自我授權(quán)。這種行為違背了國(guó)家授權(quán)原則，造成了警察權(quán)的濫用。在現(xiàn)實(shí)警務(wù)實(shí)踐中，存在某些公安機(jī)關(guān)或民警超越本部門(mén)、本警種的職權(quán)范圍行事，如有些基層公安機(jī)關(guān)按照地方黨委政府的安排，出動(dòng)警力參與計(jì)生、拆遷、征地等非警務(wù)活動(dòng);有些民警濫用警察職權(quán)，隨意參與非警務(wù)活動(dòng);有的民警擅自做主，變更、轉(zhuǎn)讓法定職權(quán)，動(dòng)用非警察人員從事警務(wù)活動(dòng)。

(二)警察權(quán)的錯(cuò)位

1．刑訊逼供

刑訊逼供是警察在執(zhí)法辦案的過(guò)程中，對(duì)犯罪嫌疑人、被告人甚至案件其他相關(guān)人，采用“車(chē)輪戰(zhàn)”、“疲勞戰(zhàn)”、拷問(wèn)吊打、電棍擊打、制造恐懼等手段來(lái)逼取口供，以獲得符合辦案人員想象、推測(cè)的證據(jù)的行為。隨著我國(guó)法治化的進(jìn)程以及非法證據(jù)排除制度的完善，刑訊逼供在我國(guó)明顯好轉(zhuǎn)但仍未消失。在一些地區(qū)，刑訊逼供行為還有存在，如2011年“江蘇響水公安副局長(zhǎng)強(qiáng)行將遭逼供死亡疑犯尸體火化”［6］，6月21日晚，響水縣某派出所兩名民警和一名聯(lián)防隊(duì)員對(duì)涉嫌盜竊的嫌疑人戴某采取懸掛、腳踢、毆打等方式進(jìn)行刑訊逼供，使得戴某身體出現(xiàn)異常，被送往醫(yī)院后不治身亡。

2．警車(chē)優(yōu)先通行權(quán)的濫用

我國(guó)《道路交通安全法》第五十三條規(guī)定警車(chē)執(zhí)行緊急任務(wù)時(shí)，在確保安全的前提下，不受行駛路線、行駛方向、行駛速度和信號(hào)燈的限制，其他車(chē)輛和行人應(yīng)當(dāng)讓行;當(dāng)非執(zhí)行緊急任務(wù)時(shí)，不享有道路優(yōu)先通行權(quán)。由此可知，警車(chē)在執(zhí)行緊急任務(wù)時(shí)，方可享有道路優(yōu)先通行權(quán)。但在現(xiàn)實(shí)生活中，一些民警在執(zhí)行非緊急任務(wù)時(shí)，駕駛警車(chē)闖紅燈、超速行駛，給人們出行帶來(lái)很大的交通安全隱患。

3．濫用行政處罰措施

行政處罰是指行政主體對(duì)實(shí)施了違法行為，但尚未構(gòu)成犯罪的個(gè)人、組織，通過(guò)剝奪或限制其一定權(quán)利的方法，加以懲戒的行為。對(duì)于公安機(jī)關(guān)而言，行政處罰措施包括治安拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)、罰款、暫扣或沒(méi)收財(cái)物、警告、責(zé)令停業(yè)整頓、暫扣或吊銷(xiāo)駕駛證等。行政處罰是我國(guó)警察濫用權(quán)力現(xiàn)象最為嚴(yán)重的領(lǐng)域。如吉林前郭縣警方對(duì)在家下載黃片男子顧某作出了拘留15天并罰款3000元的行政處罰。［7］

(三)警察權(quán)“尋租”

在警察隊(duì)伍中，部分警察喪失理想信念，利欲熏心，將國(guó)家賦予的權(quán)力“尋租”，以權(quán)謀私，進(jìn)行權(quán)官交易、權(quán)錢(qián)交易、權(quán)物交易、權(quán)色交易、權(quán)情交易，甚至有警察為黑惡勢(shì)力等違法犯罪人員充當(dāng)“保護(hù)傘”，站到了法律的對(duì)立面。公安民警特別是警察隊(duì)伍中的領(lǐng)導(dǎo)干部成為腐敗的“高危人群”，原因主要在于他們手中的職權(quán)能夠?yàn)檫`法犯罪人員謀取利益。如2011年青島市公安機(jī)關(guān)在偵辦聶磊涉黑案的過(guò)程中，將涉嫌為聶磊組織充當(dāng)保護(hù)傘等違法違紀(jì)的青島市李滄區(qū)公安局長(zhǎng)馮越欣和市北區(qū)公安局長(zhǎng)于國(guó)銘等14名公安民警依法查處。［8］

二、我國(guó)警察權(quán)濫用的原因與影響

(一)我國(guó)警察權(quán)濫用的原因

1．警察權(quán)缺乏司法權(quán)的控制

按照現(xiàn)代法治原則，行政權(quán)應(yīng)受到司法權(quán)的制約。而在我國(guó)，警察權(quán)具有行政權(quán)和司法權(quán)的雙重性質(zhì)，司法權(quán)對(duì)警察權(quán)的控制力度不足。首先，法院對(duì)警察權(quán)的監(jiān)督不力。法院的監(jiān)督功能要在提起訴訟后才能實(shí)現(xiàn)，法院有權(quán)對(duì)公安機(jī)關(guān)獲得的非法證據(jù)不予認(rèn)定，或做出被告無(wú)罪的判決，而警察權(quán)的濫用已經(jīng)發(fā)生，所造成的社會(huì)損害難以挽回;法院只對(duì)警察的具體行政行為進(jìn)行合法性審查，而不審查警察行使職權(quán)是否準(zhǔn)確、合理，對(duì)部分合法不合理的警察行為無(wú)能為力;法院受理的行政訴訟案件的范圍具有局限性，警察的拘留、搜查、扣押等行為不屬于行政訴訟的受案范圍。其次，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用有限。檢察機(jī)關(guān)人力有限，一般不會(huì)主動(dòng)監(jiān)督警察權(quán);檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍有限，公安機(jī)關(guān)有權(quán)決定拘傳、拘留、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、搜查、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)甚至是技術(shù)偵查，這些權(quán)力均不在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍之內(nèi)。

2．警察行為缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)行的警察權(quán)的監(jiān)督機(jī)制是一個(gè)復(fù)合的、多渠道的綜合控制機(jī)制，既包括外部的黨委紀(jì)委的監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及社會(huì)大眾和新聞媒體的監(jiān)督，又包括內(nèi)部的督察監(jiān)督。但這種監(jiān)督體制存在一定的問(wèn)題，沒(méi)有形成統(tǒng)一有效的監(jiān)督機(jī)制，存在權(quán)力監(jiān)督的真空地帶;注重事后控制，對(duì)事前、事中控制的重視程度不夠;部分監(jiān)督機(jī)關(guān)和監(jiān)督人員缺乏責(zé)任心，監(jiān)督工作不徹底、不堅(jiān)決、不盡力;監(jiān)督責(zé)任不明確，缺乏對(duì)監(jiān)督機(jī)關(guān)和人員的責(zé)任追究制度。

3．我國(guó)現(xiàn)行警務(wù)管理體制的弊端

我國(guó)現(xiàn)行警務(wù)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制。具體而言，公安部受黨中央和國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)受當(dāng)?shù)攸h委政府的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)受上級(jí)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，但以同級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)為主。部分地方黨委政府干預(yù)公安業(yè)務(wù)工作，強(qiáng)迫警察參與計(jì)生、征地、拆遷等活動(dòng)，非法指使公安機(jī)關(guān)使用強(qiáng)制措施;地方財(cái)政負(fù)責(zé)本地區(qū)公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)公安經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致警察濫用行政處罰措施。

4．部分警察的個(gè)人原因

警察權(quán)的濫用，一方面是由于法律制度的缺陷，另一方面與民警個(gè)人有很大關(guān)系。首先是部分民警的法律知識(shí)不足，法律意識(shí)欠缺;其次是部分民警的自我社會(huì)角色定位不準(zhǔn)確，沒(méi)有真正做到權(quán)為民所用;再次，部分民警喪失理想信念，自我控制能力差，走向墮落腐敗;此外，部分民警工作壓力大，長(zhǎng)期超負(fù)荷工作導(dǎo)致情緒不穩(wěn)定、脾氣暴躁易怒、心胸狹隘自私、攻擊性強(qiáng)等。

(二)我國(guó)警察權(quán)濫用的社會(huì)影響

濫用權(quán)力的警察畢竟是少數(shù)，占警察隊(duì)伍的極小比例，公安戰(zhàn)線上的絕大多數(shù)民警是盡職盡責(zé)、廉潔奉公的。但濫用警察權(quán)所造成的社會(huì)影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其造成的社會(huì)危害。

1．對(duì)相對(duì)人的權(quán)利造成損害

法律對(duì)包括警察權(quán)在內(nèi)的行政權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，一方面是以法律的形式來(lái)保障和維護(hù)公民的權(quán)利，另一方面也是在限定公民的義務(wù)。警察權(quán)的濫用直接影響公民的自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)甚至是生命權(quán)，也是在以國(guó)家公權(quán)力強(qiáng)迫公民履行超越法律規(guī)定的義務(wù)，必然會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利造成損害。警察權(quán)的濫用損害相對(duì)人的權(quán)利，也會(huì)對(duì)相對(duì)人的家人造成一定影響，引發(fā)上訪、訴訟等社會(huì)問(wèn)題，增加社會(huì)負(fù)擔(dān)。

2．破壞警察形象，影響警民關(guān)系

首因效應(yīng)是指?jìng)€(gè)體在社會(huì)化的過(guò)程中憑借最初獲取的信息或第一印象對(duì)對(duì)方作出判斷，而對(duì)之后得到的信息不太重視的現(xiàn)象，它的本質(zhì)是一種優(yōu)先效應(yīng)，“人們習(xí)慣于按照前面的信息解釋后面的信息，即使后面的信息與前面的信息不一致，也會(huì)屈從于前面的信息，以形成整體一致的印象?！保?］人們會(huì)自覺(jué)地根據(jù)自己所接觸到的警察濫用職權(quán)的信息，在“首因效應(yīng)”的作用下來(lái)判斷警察行為，長(zhǎng)此以往，人們?cè)谛睦飼?huì)形成固定的、概括的“刻板印象”，即警察執(zhí)法犯法，濫用職權(quán)。這將嚴(yán)重破壞警察形象，影響警察權(quán)威，進(jìn)而破壞警民關(guān)系，拉大警民距離，影響社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。

3．影響我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程

依法治國(guó)是黨治理國(guó)家的基本方略，它的基本要求是有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。警察作為執(zhí)法者，警察權(quán)的濫用必然會(huì)影響我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程:首先，濫用警察權(quán)的行為沒(méi)有法律依據(jù)或未履行法律程序，是法律授權(quán)而非自我授權(quán)，在理論上應(yīng)視為非法行為，是在滋生違法犯罪行為，這與警察打擊違法犯罪的天職相矛盾;其次，警察權(quán)的濫用破壞了法律公平和社會(huì)正義;再次，警察作為執(zhí)法者和公職人員，濫用警察權(quán)會(huì)給整個(gè)社會(huì)造成不良的示范效應(yīng)，削弱公眾對(duì)法律權(quán)威的信仰。

三、我國(guó)警察權(quán)濫用的控制途徑

有學(xué)者認(rèn)為要控制警察權(quán)的濫用，應(yīng)對(duì)公安機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行必要的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，將治安管理權(quán)與刑事偵查權(quán)相分離，重新改造我國(guó)的行政制裁體系和刑事制裁體系，重新確定公安機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍和處罰程序，［10］比如將戶(hù)籍管理權(quán)移交民政部門(mén)，將車(chē)管及交通管制權(quán)移交交通部門(mén)，將經(jīng)濟(jì)案件偵查權(quán)移交檢察機(jī)關(guān)。這種改革思路無(wú)疑是具有啟發(fā)意義的，但這種權(quán)力資源重新調(diào)配的改革，勢(shì)必會(huì)影響權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益格局甚至是政治體制，引發(fā)新矛盾和新問(wèn)題，改革阻力和壓力必定超乎想象，在當(dāng)前的我國(guó)還缺乏現(xiàn)實(shí)可行性。筆者認(rèn)為，對(duì)警察權(quán)進(jìn)行控制，既不是要分警察的權(quán)，也不是限制警察權(quán)，而是遵循行政法的“比例原則”①比例性原則在西方國(guó)家公法領(lǐng)域被稱(chēng)為“帝王條款”，認(rèn)為任何國(guó)家公權(quán)力的行使都應(yīng)遵循適當(dāng)性、必要性和相稱(chēng)性三個(gè)方面的要求，即國(guó)家公職人員行使公權(quán)力應(yīng)有助于目的的實(shí)現(xiàn)、應(yīng)堅(jiān)持最小損害、應(yīng)平衡目的與手段之間的關(guān)系等。，將警察權(quán)納入法律的軌道，促進(jìn)警察權(quán)在合法合理的范圍內(nèi)行使，避免警察或警察行為凌駕于法律之上，維護(hù)法律權(quán)威和社會(huì)公平正義，努力達(dá)致既能有效保障公民權(quán)，又能使警察權(quán)高效運(yùn)行以維持社會(huì)秩序。

(一)完善警察權(quán)的監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)行警察權(quán)的監(jiān)督機(jī)制存在一定問(wèn)題，如何讓多元化的監(jiān)督主體發(fā)揮其應(yīng)有的合力和效果，顯然是擺在我們面前的一道難題。筆者認(rèn)為應(yīng)從兩個(gè)方面來(lái)加以改善:一是讓每個(gè)監(jiān)督主體都能發(fā)揮其應(yīng)有的作用;二是讓這些監(jiān)督形式形成一個(gè)統(tǒng)一有效的監(jiān)督機(jī)制。首先，應(yīng)完善法律，使法律條文細(xì)化為一系列的詳細(xì)規(guī)定、制度，減少警察不必要的自由裁量權(quán);其次是適當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟范圍，充分發(fā)揮法院在控制警察權(quán)濫用中的作用;再次，逐步擴(kuò)大法院或檢察機(jī)關(guān)的審查范圍，法院或檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)限制或剝奪人身自由的處罰進(jìn)行實(shí)現(xiàn)審查和批準(zhǔn)，否則就是違法，公安機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的實(shí)體后果和程序后果等違法后果。

(二)深化我國(guó)警務(wù)管理體制改革

我國(guó)當(dāng)前的警務(wù)管理體制使警察權(quán)在行使中難免受到外部因素的干擾，因此，深化我國(guó)警務(wù)管理體制改革是控制警察權(quán)濫用的必然要求。在這一點(diǎn)上，我國(guó)可以借鑒國(guó)外的一些有益經(jīng)驗(yàn)和做法，如在英國(guó)和日本，警察的中央機(jī)關(guān)分別是內(nèi)政部和國(guó)家委員會(huì)，而代表地方利益控制警察工作的是地方警察委員會(huì)(英國(guó)的警察署是地方警察委員會(huì)的常設(shè)代表機(jī)構(gòu))，其組成人員包括地方議會(huì)任命的委員、選民選舉的議員、地方司法官和政府監(jiān)察部門(mén)代表。這樣的地方警察管理機(jī)構(gòu)，保證它在體制上不受政府權(quán)力的支配，而又能兼顧地方利益。在經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)上，英國(guó)警察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)由內(nèi)政部和地方政府共同負(fù)擔(dān)，內(nèi)政部負(fù)責(zé)警察財(cái)政的51%，地方負(fù)責(zé)49%，而內(nèi)政部大臣只有在對(duì)警察局工作檢查后表示滿意時(shí)，才代表中央政府提供51%的經(jīng)費(fèi)。［11］

具體到我國(guó)的警務(wù)管理體制改革，可實(shí)行中央財(cái)政和地方財(cái)政共同承擔(dān)公安經(jīng)費(fèi)的制度，減少地方政府等外來(lái)因素對(duì)警察權(quán)的干涉，保障公安機(jī)關(guān)有充足的經(jīng)費(fèi)，減少公安機(jī)關(guān)因解決經(jīng)費(fèi)不足而濫用警察權(quán)的可能。

(三)培養(yǎng)民警的法律意識(shí)和權(quán)利保障意識(shí)

公安機(jī)關(guān)是執(zhí)法機(jī)關(guān)，警察是執(zhí)法者。警察是警察權(quán)濫用的主體，要控制警察權(quán)的濫用，應(yīng)提高警察素質(zhì)。首先是加強(qiáng)對(duì)在職民警的法律知識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)法律知識(shí)在入警考試中的比重，提高民警的法律知識(shí)和法律意識(shí)，以便在工作中能依法辦事，嚴(yán)格執(zhí)法。其次是加大對(duì)濫用警察權(quán)民警的處罰力度，該清除的必須要清除。再次是對(duì)民警進(jìn)行權(quán)力觀教育和理想信念教育，幫助民警樹(shù)立正確的權(quán)力觀，真正做到權(quán)為民所用，依法行使權(quán)力。此外，應(yīng)減輕民警的工作壓力，營(yíng)造關(guān)心民警、愛(ài)護(hù)民警的良好氛圍。

［1］［美］哈羅德·K·貝克爾，唐娜·L·貝克爾．世界警察概覽［M］．劉植榮，譯．太原:山西人民出版社，1991:2．

［2］陳興良．限權(quán)與分權(quán):刑事法治視野中的警察權(quán)［J］．法律科學(xué)，2002(1):52．

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