社會(huì)組織體制創(chuàng)新發(fā)展的思考

專(zhuān)家/徐中振采寫(xiě)/凌燕

社會(huì)組織體制創(chuàng)新發(fā)展的思考

專(zhuān)家/徐中振＊采寫(xiě)/凌燕

目前我國(guó)社會(huì)建設(shè)中比較缺乏的應(yīng)該是微觀(guān)組織基礎(chǔ)和主體性要素。因此，加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，是黨的十八大提出的社會(huì)體制改革的戰(zhàn)略任務(wù)之一。我們必須以政府、市場(chǎng)和社會(huì)的制度結(jié)構(gòu)框架為基礎(chǔ)，注重構(gòu)建多元主體的復(fù)合治理體系，加快形成和完善社會(huì)組織體制的公共性領(lǐng)域、支持性體系和社會(huì)化機(jī)制，注重解決制度安排、政策環(huán)境和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式等一系列問(wèn)題。

20世紀(jì)70年代以來(lái)，世界范圍內(nèi)的公共管理創(chuàng)新的核心實(shí)質(zhì)是將經(jīng)濟(jì)與社會(huì)組織引入到公共治理體系中，形成多元主體的協(xié)作共治格局。政府機(jī)構(gòu)的有效性?xún)?yōu)勢(shì)不是微觀(guān)領(lǐng)域的資源配置能力和生產(chǎn)效率，需要用市場(chǎng)與社會(huì)的機(jī)制和能力來(lái)改善和提高公共部門(mén)，促進(jìn)政府由供給者向決策者和管理者角色轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“瘦身”和轉(zhuǎn)型。我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新面臨兩個(gè)基本的重大命題，即如何優(yōu)化公共服務(wù)提供體系，提高政府回應(yīng)民生問(wèn)題的有效性；如何構(gòu)建民主共治的協(xié)同參與體系，形成調(diào)動(dòng)一切社會(huì)資源力量的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的新格局。為此，社會(huì)組織體制的創(chuàng)新發(fā)展必須要做好幾點(diǎn)：

一、必須從社會(huì)體制改革的戰(zhàn)略高度推動(dòng)社會(huì)組織體制的創(chuàng)新發(fā)展

黨的十八大報(bào)告提出了“加快推進(jìn)社會(huì)體制改革”的四項(xiàng)基本內(nèi)容：①加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，②加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，③加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，④加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制。自黨的十六屆六中全會(huì)以來(lái)，社會(huì)建設(shè)、社會(huì)體制、社會(huì)管理是中國(guó)社會(huì)發(fā)展中三個(gè)基本的概念。十六屆六中全會(huì)注重強(qiáng)調(diào)建設(shè)和諧的社會(huì)，這是一個(gè)以“社會(huì)本位”理念指導(dǎo)的建設(shè)結(jié)構(gòu)型社會(huì)、領(lǐng)域型社會(huì)的目標(biāo)。黨的十七大強(qiáng)調(diào)的是以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，注重實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧，詞序不同，側(cè)重點(diǎn)也相應(yīng)有所變化。當(dāng)然應(yīng)該避免到了地方和基層后，實(shí)現(xiàn)和諧被局限于穩(wěn)定和維穩(wěn)的理解，還要避免出現(xiàn)社會(huì)體制的建設(shè)落到最后離體制的建設(shè)就漸行漸遠(yuǎn)。到了黨的十八大以后，隨著“兩會(huì)”國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的提出，我們又再一次強(qiáng)調(diào)社會(huì)體制改革的基本任務(wù)，同時(shí)也意味著必須逐步推進(jìn)形成“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)體制新格局。因此，我們必須從社會(huì)體制改革的戰(zhàn)略高度，把握中央提出的加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制的目標(biāo)任務(wù)。

二、必須從確立制度框架的根本要求推動(dòng)社會(huì)組織體制的創(chuàng)新發(fā)展

從以往的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，雖然我們做了很多有關(guān)社會(huì)建設(shè)、社區(qū)建設(shè)等社會(huì)組織方面的工作，但是適合中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代化社會(huì)體制的“公共性”還沒(méi)有構(gòu)建起來(lái)，“社會(huì)性”還沒(méi)有形成，許多社會(huì)組織在成長(zhǎng)的過(guò)程中往往會(huì)走向行政化。如何破除這些難題，我認(rèn)為要從現(xiàn)代社會(huì)組織的內(nèi)涵去分析社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)、體制、功能之間的關(guān)系問(wèn)題，從而理論聯(lián)系實(shí)踐尋找發(fā)展的路徑。

第一， 結(jié)構(gòu)與體制：確立結(jié)構(gòu)性領(lǐng)域——體制、制度與法律。體制的基礎(chǔ)是結(jié)構(gòu)，要建設(shè)現(xiàn)代化的社會(huì)體制必須要以現(xiàn)代化的社會(huì)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。在現(xiàn)代社會(huì)中，應(yīng)該是形成一個(gè)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者并列的這樣一種結(jié)構(gòu)，只有在這種結(jié)構(gòu)下，體制才會(huì)有著落點(diǎn)。對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的研究，可以參考中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑。中國(guó)的市場(chǎng)體系是如何培育的，從黨的十四屆三中全會(huì)到十六屆三中全會(huì)大約15年的時(shí)間，十四屆三中全會(huì)解決的是培育有活力的現(xiàn)代企業(yè)微觀(guān)組織基礎(chǔ)，到十五屆三中全會(huì)重點(diǎn)解決的是推進(jìn)中觀(guān)層面形成要素市場(chǎng)體系（資本市場(chǎng)、生產(chǎn)資料市場(chǎng)、人力資源市場(chǎng)等等），再到十六屆三中全會(huì)注重解決了宏觀(guān)層面的產(chǎn)權(quán)制度合法性等問(wèn)題。以此反觀(guān)社會(huì)組織體制，我們發(fā)現(xiàn)目前普遍缺乏有活力的微觀(guān)組織，大量的“社會(huì)組織”具有行政化傾向，缺乏“政社分開(kāi)”“依法自治”的自組織社會(huì)特質(zhì)。而現(xiàn)有的公益性組織、草根性組織在發(fā)展過(guò)程中沒(méi)有得到系統(tǒng)性的政策支持，也沒(méi)有各類(lèi)社會(huì)支持性要素組織系統(tǒng)（人力資源體系、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所等組織）。這就形成了一方面社會(huì)組織行政化，另一方面草根社會(huì)組織發(fā)展不起來(lái)的現(xiàn)象。因此，社會(huì)體制要進(jìn)行改革，前提必須是要注重培育結(jié)構(gòu)型的社會(huì)體系。發(fā)展社會(huì)公益服務(wù)組織是黨和政府更好的為群眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，是創(chuàng)新社會(huì)管理新格局中“社會(huì)協(xié)同”的基本組織要素，這些社會(huì)組織同樣就是我們執(zhí)政黨服務(wù)群眾的“體制內(nèi)”的、“自己的”重要隊(duì)伍和有生力量，有了這樣的認(rèn)識(shí)才能切實(shí)發(fā)揮社會(huì)公益服務(wù)組織的體制性作用，主動(dòng)積極的建構(gòu)價(jià)值認(rèn)同的伙伴性合作互動(dòng)的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。

第二 ，功能與組織：培育功能性體系——組織、資源與政策?，F(xiàn)代社會(huì)的功能必然要由相應(yīng)的組織來(lái)承擔(dān)，由不同的組織實(shí)現(xiàn)適合于他們組織屬性的功能。而現(xiàn)在大量的社會(huì)性事務(wù)、社會(huì)性功能是主要由行政化的組織在承擔(dān)，社會(huì)領(lǐng)域配置社會(huì)性資源的權(quán)力沒(méi)有建立起來(lái)，所有資源基本都在行政體制內(nèi)，要培育社會(huì)組織功能性領(lǐng)域、確立合法性地位就缺乏根本基礎(chǔ)。我們今天講政府加大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)投入，怎么樣有實(shí)效的提供給各種各樣的群眾這將是很大的問(wèn)題。一切用行政化的方式投下去，它的效率會(huì)有問(wèn)題。改善民生、服務(wù)群眾并不都是要直接由政府包攬操辦，并不都是要有行政資金的大投入，有些需求要通過(guò)培育社會(huì)組織、通過(guò)社會(huì)化的方式來(lái)滿(mǎn)足，探索靈活多樣、低成本高效益的供給機(jī)制。我們從許多公益服務(wù)組織的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)考察，他們自下而上的發(fā)現(xiàn)和承擔(dān)了許多溢出政策供給的廣大群眾的需求，服務(wù)項(xiàng)目涵蓋了物質(zhì)性需求、精神性需求和參與性需求，并且善于發(fā)揮動(dòng)員群眾參與的社會(huì)化方式，政府應(yīng)該加大力度推進(jìn)購(gòu)買(mǎi)這些社會(huì)組織提供的各類(lèi)服務(wù)項(xiàng)目。

三、加快形成和完善社會(huì)組織體制的三個(gè)方面主要任務(wù)

當(dāng)前我們面臨的一個(gè)重要問(wèn)題，就是在社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理和社會(huì)公共服務(wù)中缺乏有活力的主體性社會(huì)組織?！吧鐣?huì)協(xié)同”，就是要注重構(gòu)建多元主體的復(fù)合治理體系，形成資源共享、社會(huì)協(xié)同的公共領(lǐng)域；就是要注重以滿(mǎn)足群眾需求為導(dǎo)向，積極培育豐富多樣的各類(lèi)功能性組織；就是要注重發(fā)揮社會(huì)組織的自主性、創(chuàng)造性和靈活性，形成功能互補(bǔ)、平等協(xié)商、合作協(xié)同的社會(huì)化機(jī)制。

一是要積極構(gòu)建促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的公共性領(lǐng)域。公共性領(lǐng)域是社會(huì)自主管理、自我服務(wù)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，是社會(huì)公共協(xié)調(diào)機(jī)制的制度條件，也是社會(huì)組織生成、發(fā)展的功能性空間。必須整合政府用于公共管理、公共服務(wù)的財(cái)力資源，建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的公共財(cái)政；加大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的力度，建立公共財(cái)政穩(wěn)定增長(zhǎng)比例的基本投入制度，加大對(duì)社會(huì)組織的資金支持；改進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，建立購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的社會(huì)化平臺(tái)，推進(jìn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的契約化管理。

二是要積極培育和建設(shè)為社會(huì)組織服務(wù)的要素體系。社會(huì)組織的發(fā)展需要形成資金資源要素、人力資源要素、組織登記管理要素、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的公平契約要素以及會(huì)計(jì)審計(jì)稅收等一系列制度化的全要素體系。建立要素體系，關(guān)鍵是要通過(guò)政策性的激勵(lì)和引導(dǎo)，激活各類(lèi)市場(chǎng)主體、社會(huì)主體的社會(huì)性資源，形成支持社會(huì)組織發(fā)展的人力、物力、財(cái)力等要素體系。要努力優(yōu)化社會(huì)組織發(fā)展的政策體系和制度環(huán)境，要努力推進(jìn)政府公共服務(wù)項(xiàng)目向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移外包，拓展社會(huì)組織提供服務(wù)的領(lǐng)域和空間。

三是要積極制定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的公平競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)化機(jī)制，推進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化。公共服務(wù)和管理的社會(huì)化，就是以社會(huì)需求為導(dǎo)向，鼓勵(lì)各類(lèi)社會(huì)組織和公眾參與興辦公益事業(yè)和社會(huì)服務(wù)，以公平、公開(kāi)的原則引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破公共服務(wù)的壟斷供給，逐步形成以政府為主導(dǎo)、各種社會(huì)主體共同參與的公共服務(wù)的供給格局。在公共管理社會(huì)化過(guò)程中，政府要切實(shí)承擔(dān)管理責(zé)任，充分發(fā)揮宏觀(guān)調(diào)控的職能，建立一個(gè)有效的監(jiān)督管理的行政體制。

四、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的目標(biāo)成效和需要解決的基本問(wèn)題

如何讓“社會(huì)性”的共同體真正意義上產(chǎn)生出來(lái)，社會(huì)組織體制改革的發(fā)展目標(biāo)和路徑是什么？我認(rèn)為主要的發(fā)展任務(wù)和路徑應(yīng)是著力推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)。這個(gè)方向與政府轉(zhuǎn)變職能、社會(huì)多樣化需求都是相關(guān)聯(lián)的。中央已經(jīng)明確提出了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)，今后一個(gè)時(shí)期會(huì)有很大的力度推進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。一是有利于形成各級(jí)各類(lèi)政府機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性激勵(lì)機(jī)制，打破條塊體制分割，使優(yōu)秀的服務(wù)組織和服務(wù)項(xiàng)目得到行政資源最大限度的有力支持，發(fā)揮最好的效益。二是有利于形成各類(lèi)社會(huì)公益服務(wù)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)性壓力機(jī)制，通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)化機(jī)制，不僅打破公共服務(wù)的壟斷供給，而且使公共行政資源能夠配置到最優(yōu)秀的服務(wù)組織和服務(wù)項(xiàng)目。三是有利于培育一批有規(guī)模、有能力、有公信度的社會(huì)公益服務(wù)組織，培育一批有特色、受歡迎、被認(rèn)同的公益服務(wù)的優(yōu)勢(shì)品牌項(xiàng)目。

去年我們開(kāi)展了一個(gè)社區(qū)公益服務(wù)社會(huì)化的案例研究。楊浦區(qū)延吉新村街道至2011年底，用于購(gòu)買(mǎi)社區(qū)公益服務(wù)和配套設(shè)施建設(shè)的投入近一千萬(wàn)元，引入了12個(gè)公益服務(wù)組織（其中若干全國(guó)全市有影響的標(biāo)志性組織），在居民區(qū)建成了三個(gè)“一站式”多功能服務(wù)和活動(dòng)的“睦鄰中心”，每年服務(wù)社區(qū)居民達(dá)20萬(wàn)人次，得到了居民群眾的高度贊揚(yáng)和認(rèn)同。引入社會(huì)組織改變了當(dāng)前所有社區(qū)資源由街道機(jī)構(gòu)、職能部門(mén)和居委會(huì)組織直接包攬開(kāi)支的狀況，由更多的組織與成員參與花錢(qián)調(diào)動(dòng)了參與積極性和主體性，更加注重自下而上發(fā)現(xiàn)需求和尊重群眾意愿，提高了社區(qū)服務(wù)的滿(mǎn)意度、認(rèn)同感。

知行社工師事務(wù)所創(chuàng)辦的“老來(lái)客會(huì)館”項(xiàng)目，在確定服務(wù)項(xiàng)目的需求調(diào)研中，通過(guò)召開(kāi)居民座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)研、焦點(diǎn)訪(fǎng)談等多種方式，注重了解居民急、難、愁的服務(wù)需求。如在建設(shè)第三睦鄰中心時(shí)，根據(jù)調(diào)研結(jié)果增設(shè)了外來(lái)務(wù)工之家、青少年之家、96890社區(qū)服務(wù)熱線(xiàn)、慈善超市和志愿服務(wù)中心等。在專(zhuān)業(yè)社工指導(dǎo)下，注重培育發(fā)展20名核心骨干和90名會(huì)員的志愿者隊(duì)伍，共同參與項(xiàng)目的自主運(yùn)作，構(gòu)建老年人互助支持的“熟人社區(qū)”的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，培養(yǎng)志愿服務(wù)意識(shí)，引導(dǎo)老年人們參與社區(qū)事務(wù)管理。

在新途社區(qū)健康促進(jìn)社的“常青藤”項(xiàng)目設(shè)計(jì)調(diào)研中，按照性別、年齡、居住區(qū)和供需關(guān)系等方面，組織47名社區(qū)人員進(jìn)行了6場(chǎng)焦點(diǎn)小組訪(fǎng)談，形成長(zhǎng)達(dá)62頁(yè)的研究報(bào)告，對(duì)居民的家庭醫(yī)生概念、服務(wù)需求、服務(wù)可及性、自主意識(shí)等方面情況進(jìn)行了深入詳細(xì)分析。這個(gè)項(xiàng)目通過(guò)動(dòng)員和組織居民，從高血壓俱樂(lè)部擴(kuò)大發(fā)展到健康俱樂(lè)部。他們?cè)谏鐓^(qū)招募家庭醫(yī)生、健康大使和志愿者，半年就吸引了10多個(gè)健康大使志愿者，靠服務(wù)吸引了近600戶(hù)社區(qū)居民成為家庭醫(yī)生項(xiàng)目成員。“健康大使”孫老師等作為志愿者經(jīng)常組織高血壓和糖尿病病友們每周二、周五上午定期開(kāi)展活動(dòng)。社區(qū)公益服務(wù)的社會(huì)化供給格局初步顯性，形成了社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化與志愿者隊(duì)伍等比較豐富的組織方式，社區(qū)服務(wù)的種類(lèi)、數(shù)量、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)化和體系化程度都大幅提升，居民滿(mǎn)意度和支持度大為提高。

延吉新村街道的案例經(jīng)驗(yàn)提供了發(fā)展社會(huì)組織的一些基本目標(biāo)與成效：優(yōu)化公共服務(wù)，增進(jìn)社會(huì)福祉；協(xié)同社會(huì)管理，激發(fā)社會(huì)活力；發(fā)展社會(huì)組織，完善社會(huì)功能；組織公益活動(dòng)，弘揚(yáng)志愿精神；推動(dòng)公眾參與，促進(jìn)社區(qū)自治；規(guī)范運(yùn)行秩序，健全法制保障。

我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，推動(dòng)、深化和完善社會(huì)組織體制的創(chuàng)新發(fā)展，需要我們注重分析解決的一系列的困難問(wèn)題和發(fā)展瓶頸；明確購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的主要領(lǐng)域和重點(diǎn)內(nèi)容；形成政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的公共性平臺(tái)和社會(huì)化機(jī)制；完善公益項(xiàng)目招投標(biāo)的基本規(guī)范和制度（流程等）；合理確定服務(wù)項(xiàng)目的成本構(gòu)成要素和發(fā)展積累保障；制定公益服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的基本標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)保障；培育形成要素性支持體系如會(huì)計(jì)師、審計(jì)師事務(wù)所和孵化園等支持性組織；公益組織和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定、等級(jí)評(píng)定；研究解決現(xiàn)有稅收、審計(jì)等滯后問(wèn)題和救助性措施；積極鼓勵(lì)基層探索創(chuàng)新和提供政策支持；逐步形成公共財(cái)政的政策指導(dǎo)和制度安排等。

最后還要指出的是，在整個(gè)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，社會(huì)組織的培育發(fā)展是與我們黨的建設(shè)互為因果的，是相輔相成的。執(zhí)政黨實(shí)際上能夠通過(guò)這些社會(huì)組織來(lái)把握社會(huì)的內(nèi)涵，把握社會(huì)的活力，而不是外在的、消極的來(lái)適應(yīng)。所以我認(rèn)為，切實(shí)發(fā)揮黨的政治主導(dǎo)與社會(huì)整合作用，就是需要通過(guò)一大批社會(huì)民間組織把一盤(pán)散沙的個(gè)體民眾變成有序的結(jié)構(gòu)性的功能性的社會(huì)。因此，在黨的群眾工作、社會(huì)工作中，我們的基層黨組織要善于切實(shí)地把黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位建立在社會(huì)公共利益和為民服務(wù)基礎(chǔ)之上，把黨的政治領(lǐng)導(dǎo)功能建立在社會(huì)公共事務(wù)和公共管理之中，把黨的組織建設(shè)與群眾工作扎根于培育發(fā)展社會(huì)組織的社會(huì)化進(jìn)程之中，使基層黨組織凝聚力進(jìn)一步增強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)核心作用進(jìn)一步強(qiáng)化。■

*徐中振（1953.5- ），男，上海市社聯(lián)科研處處長(zhǎng)、上海市社區(qū)發(fā)展研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)。