上訪對(duì)司法公信力的預(yù)警及司法體制創(chuàng)新初探

張春津

上訪對(duì)司法公信力的預(yù)警及司法體制創(chuàng)新初探

張春津＊

通過研究發(fā)現(xiàn)，司法公信力的高低與群眾上訪的規(guī)模應(yīng)成反比：即上訪的人（次）數(shù)越多，司法公信力越低。我國特有的群眾上訪現(xiàn)象，已經(jīng)早早地為過低的司法公信力拉響了警報(bào)。群眾持續(xù)不斷地上訪，其根源是司法公信力過低，而解決司法公信力過低的問題，不能單憑宣傳和教育，應(yīng)該從司法體制管理創(chuàng)新上入手。

司法公信力 上訪 預(yù)警 司法體制 科學(xué)管理

筆者在天津工人報(bào)社群眾工作部從事記者、編輯工作十多年，負(fù)責(zé)接待信訪工作。在所接待的數(shù)千件投訴中，發(fā)現(xiàn)在解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正等方面，群眾意見最大的就是司法不公的問題。而群眾表達(dá)不滿的形式之一就是上訪。通過研究這些投訴上訪案例后筆者認(rèn)為，司法公信力的高低與群眾赴京上訪(包括信訪）的規(guī)模應(yīng)成反比：即上訪的人（次）數(shù)越多，司法公信力越低。我國特有的群眾上訪現(xiàn)象，已經(jīng)早早地為過低的司法公信力拉響了警報(bào)。在如何減少上訪問題上，盡管國家頒布了《信訪條例》，但“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的做法難有實(shí)效，因?yàn)楦催€是在司法公信力過低上，應(yīng)該從解決司法公信力上下工夫；而解決司法公信力問題不能單憑宣傳和教育，應(yīng)該在司法體制管理上創(chuàng)新，為國家的法治建設(shè)從基礎(chǔ)上夯實(shí)科學(xué)管理的根基。

一、上訪過多警示司法公信力過低

信訪不僅是反映社會(huì)問題的一面鏡子，而且是反映司法公信力的一個(gè)晴雨表。長期以來，對(duì)于持續(xù)、大量的上訪現(xiàn)象，人們都簡單地認(rèn)為這是社會(huì)矛盾比較突出的反映，很少有人將其與司法公信力相聯(lián)系。其實(shí)，上訪現(xiàn)象不但是社會(huì)矛盾較突出的反映，更是從深層次反映出司法公信力過低的問題?？梢哉f，我國特有的上訪現(xiàn)象，已經(jīng)早早地為過低的司法公信力拉響了警報(bào)。然而遺憾的是，很多人都沒有聽到。

我國的信訪現(xiàn)狀到了一個(gè)怎樣的地步？

“信訪成了塊遮羞布，以前羞地方，現(xiàn)在羞到了中央?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員于建嶸的調(diào)查報(bào)告《信訪的制度性缺失及其政治后果》[1]于建嶸.信訪的制度性缺失及其政治后果[J].鳳凰周刊，2004 ,(32)16-18.一經(jīng)披露，聞?wù)邍W然。于建嶸及其課題組曾對(duì)632位進(jìn)京上訪者進(jìn)行問卷調(diào)查，有90.5%上訪人的目的是為了“把問題反映到中央，讓中央知道情況”；88.5%的人是為了“給地方政府施加壓力，以求問題的解決”；81.2%的人“也知道中央不會(huì)直接解決，但可以得到批文”。很多上訪都是當(dāng)事人認(rèn)為司法不公而導(dǎo)致的。

據(jù)國家信訪局統(tǒng)計(jì)，2003年國家信訪局受理群眾信訪量上升14%，接待群眾上訪的批次、人次同比分別上升20.6%、29.9%;中央和國家機(jī)關(guān)受理群眾信訪量上升46%[2]于建嶸.信訪的制度性缺失及其政治后果[J].鳳凰周刊，2004 ,(32)16-18.，而國家信訪局則稱：“來京群眾信訪反映的問題中，80%以上是有道理的?！盵3]趙磊、姜殊、盧波.國家信訪局：群眾信訪反映的問題80%以上有道理[N].人民日?qǐng)?bào)海外版，2004-12-03(04).盡管國家頒布的《信訪條例》自2005年5月1日開始施行，但因根本問題沒有解決，所以上訪現(xiàn)象仍然成患。筆者于2009年至2010年數(shù)次跟隨上訪人前往中華人民共和國最高人民法院，發(fā)現(xiàn)這里成了“最高人民上訪院”，雖然不至于每天都是如筆者所見的人山人海，但法警的數(shù)量如此之多,“如臨大敵”，不遠(yuǎn)處還有防暴隊(duì)整裝待命，其情景不言而喻。據(jù)說，“兩院”信訪辦更是有過之而無不及。

按說，在一個(gè)國家公民的心目中，司法是最具有權(quán)威性的，法律的尊嚴(yán)是最至高無上的，因此所有人都應(yīng)對(duì)司法深信不疑，而且都應(yīng)絕對(duì)服從司法。由此，不管出現(xiàn)了怎樣的社會(huì)矛盾，爭(zhēng)議雙方通過司法途徑完全可以較徹底地予以解決，這恰恰是法治的威力所在。如果司法有效，群眾就完全沒有必要再去上訪了。但是在現(xiàn)實(shí)中，上訪現(xiàn)象的不斷發(fā)生，說明很多的社會(huì)矛盾非但沒能通過司法途徑而得到解決，甚至還深化了矛盾。上訪現(xiàn)象直接反映出群眾對(duì)司法的疑惑、不滿甚至痛恨，它從一個(gè)側(cè)面已經(jīng)早早地為司法公信力下降到危機(jī)點(diǎn)拉響了無聲的警報(bào)。

于建嶸研究員反復(fù)強(qiáng)調(diào)這樣的觀點(diǎn)：“我們不能讓老百姓寄希望于人治，寄希望于某個(gè)青天、好人幫他們伸冤，而是讓他們寄希望于法律體制。加強(qiáng)信訪，不如加強(qiáng)司法。讓老百姓相信法律，說服民眾對(duì)司法的信心，靠司法公正解決問題，由對(duì)公民的行政救濟(jì)改為司法救濟(jì)，這才是惟一的正道?！薄凹偃缥覀儾荒茉诿癖娭袠淞?duì)法律的信心，那對(duì)我們國家的未來將是災(zāi)難。”[1]董月玲.我國信訪人群調(diào)查：漫漫信訪路何處是歸程[N].中國青年報(bào)，2004-12-08.

二、司法糾結(jié)由來已久

為什么在民眾的心目中，法律的尊嚴(yán)難以樹立？筆者在跟蹤、暗訪信訪投訴案例的過程中，獲知了司法部門內(nèi)部的一些“潛規(guī)則”和司法人員內(nèi)心的苦楚，從中發(fā)現(xiàn)，司法人員并非都像南寧市青秀區(qū)人民法院院長余萬慶所說的是“法官的司法能力”[2]余萬慶.基層法官能力關(guān)乎司法公信度提升[J].當(dāng)代廣西, 2006,(4) 7.有問題，而是從司法體制上存在著缺陷，往往在是與非的評(píng)判面前讓司法人員備受干擾、難以抵御、隨波逐流、身不由己——一是權(quán)力干預(yù)，既有上級(jí)下級(jí)之間的縱向干預(yù)，又有關(guān)系單位之間的橫向干預(yù)；二是人情妨礙，親戚之間、朋友之間、家里家外、上下左右、情色等關(guān)系網(wǎng)交叉貫通；三是金錢交易，無形的金錢網(wǎng)無處不在，深深地潛伏在各種權(quán)力的身旁，防不勝防，拒之不去。除此之外，還有其他很多不可預(yù)見的客觀因素和主觀因素也可以干擾司法公正。

行政管理是由人來實(shí)施的，誰也不敢保證不出錯(cuò)。但作為“最后一道公平的防線”，地方的一些司法部門出于自身的利益，往往會(huì)與行政權(quán)力暗做交易，將公權(quán)變?yōu)樗嚼?，把國家法律玩弄于股掌之中。這一現(xiàn)象，讓人民群眾怨聲載道、恨之入骨，同時(shí)使得一些行政權(quán)力更加肆無忌憚、膽大妄為、無所顧忌。其結(jié)果是嚴(yán)重地影響了社會(huì)管理過程中社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)，成為影響社會(huì)管理的最大制約因素，致使黨和國家的權(quán)威性和司法公信力急劇弱化，社會(huì)公眾對(duì)政府的信任度降低。

正如中央黨校研究生院副院長劉春教授所說：“一些地方和部門管理體制機(jī)制老化，機(jī)構(gòu)運(yùn)作遲鈍和麻木，職能轉(zhuǎn)變和職責(zé)內(nèi)容更新遲緩，社會(huì)管理方法手段陳舊，負(fù)有執(zhí)行法律和政令責(zé)任的機(jī)關(guān)單位治理能力退化。不僅對(duì)于社會(huì)矛盾和沖突不能有效疏導(dǎo)，甚至連正常的社會(huì)管理職能和協(xié)調(diào)職能都難以發(fā)揮。一些部門對(duì)社會(huì)違法現(xiàn)象不聞不問或出于地方或部門利益的動(dòng)機(jī)，對(duì)違法現(xiàn)象保駕護(hù)航或助紂為虐，成為利益集團(tuán)的工具，甚至黑惡勢(shì)力的保護(hù)傘。”[3]劉春.全面提高社會(huì)管理科學(xué)化水平[N].寧波日?qǐng)?bào)，2011-03-15(A11).其根本原因是：地方的一些司法部門已經(jīng)或多或少地失去了監(jiān)督、制約的有效作用。

縱觀各種各樣危害社會(huì)穩(wěn)定的事件，我們可以得出一個(gè)結(jié)論：各種行政腐敗滅而不絕的根本原因是司法腐敗。司法腐敗造成司法公信力大幅度下降，其更嚴(yán)重的后果除了導(dǎo)致上訪現(xiàn)象加劇之外，還造成民眾守法意識(shí)“報(bào)復(fù)性”淡薄，社會(huì)道德風(fēng)氣“惡導(dǎo)性”敗壞，如果不能從根本上得到有效的治理，則社會(huì)管理科學(xué)化就無法從法治上得到根本性、有效的保障。

三、司法體制亟待重建

縱觀很多問題的根源，筆者發(fā)現(xiàn)我們的司法體制有欠缺，亟待進(jìn)行改革和創(chuàng)新，以克服弊端。以法院為例，過去所建立并延用至今的法院體制為“四級(jí)二審制”。其中，只有最高人民法院能在一定程度上脫離開地方的直接影響和干擾（有時(shí)也無法完全擺脫），而地方法院則勢(shì)力過強(qiáng)。因?yàn)閰^(qū)級(jí)人民法院、中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院都設(shè)置于地方，幾乎可以完全被籠罩于地方勢(shì)力范圍內(nèi)，備受地方的干擾，造成“中央權(quán)輕”、“地方權(quán)重”的局面。

中央為了防患“地方保護(hù)主義”，采取的措施多是更換地方的領(lǐng)導(dǎo)人，但地方勢(shì)力網(wǎng)非常牢固，不會(huì)因?yàn)楦鼡Q了幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人而有徹底的改觀。因?yàn)榫唧w辦案的仍然是“地方網(wǎng)”，地方新領(lǐng)導(dǎo)人不可能去插手處理這些具體的事物。

由于地方司法部門的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和法官們，在人事任免、福利待遇等很多利益方面都離不開地方各種各樣的影響，甚至個(gè)別人搞拉幫結(jié)派、官官相護(hù)、上下串通，使老百姓告狀無門，才導(dǎo)致赴中央上訪告狀的人特別的多。

倒過來看，司法人員個(gè)個(gè)也是有苦難言。他們面對(duì)來自方方面面的壓力，為了求得自保和生存，只能“順其自然”、“迎合國情”。這種使司法部門基本上被地方的司法體制的弊端所控制，何止出在法院系統(tǒng)，其他一些部門、機(jī)構(gòu)如檢察院等也是如此。這絕對(duì)不符合現(xiàn)代社會(huì)管理科學(xué)化的法理原則和邏輯構(gòu)成。這種狀況不改，司法腐敗就無法從根本上清除。司法腐敗如果無法根治，則其他的腐敗也就無所顧忌了，社會(huì)管理科學(xué)化也就會(huì)失去保障。

筆者針對(duì)我國的國情和現(xiàn)狀，提出我國未來司法部門體制改革與創(chuàng)新的建議，供有關(guān)部門研究參考。

司法體制改革與創(chuàng)新主要針對(duì)兩個(gè)方面：“程序體系”和“人事制度”。

“程序體系”的重新設(shè)置極為重要。以法院體制為例，應(yīng)打破過去的“四級(jí)二審制”，實(shí)行“二類四級(jí)制”，以加大中央權(quán)重，減少地方權(quán)重。

二類是指：一類是國家法院，或稱高級(jí)法院；也可稱終審法院；另一類是地方法院，或稱初級(jí)法院，也可稱初審法院。

“四級(jí)”是指：國家法院在內(nèi)部管理上分為二級(jí)，一級(jí)是國家高級(jí)法院（相當(dāng)于現(xiàn)今的最高人民法院），另一級(jí)是國家高級(jí)法院在各個(gè)地方所設(shè)的分院,譬如：國家高級(jí)人民法院河北省分院。地方法院也在內(nèi)部管理上分為二級(jí)，一級(jí)是地方初級(jí)法院,譬如：天津市第一地方法院,天津市第二地方法院;另一級(jí)是地方初級(jí)法院在某些區(qū)所設(shè)的分院,譬如：天津市第二地方法院河西區(qū)分院。

地方法院，不管是初級(jí)法院，還是初級(jí)法院的分院，它們都是初審法院（負(fù)責(zé)一審）。而設(shè)置于各地方的國家高級(jí)法院地方分院是終審法院（負(fù)責(zé)二審）。就是說，凡是不服地方法院而上訴的案件，都要上訴到本地方的國家高級(jí)法院地方分院，國家高級(jí)法院地方分院的判決為終審判決。

地方初級(jí)法院、初級(jí)法院分院所作出的一審判決的上訴案件，國家法院地方分院不可駁回重審，直接進(jìn)行終審判決，以避免浪費(fèi)社會(huì)人力、物力，減少訴訟成本。不僅如此，設(shè)置于地方的國家法院分院實(shí)際上是作出兩份“判決”，一份是針對(duì)當(dāng)事人所作出的判決，另一份是針對(duì)地方法院的錯(cuò)判所作出的評(píng)判或評(píng)議，這是交給地方法院和負(fù)責(zé)考核監(jiān)督部門的。這樣一來，任何一方當(dāng)事人都不用擔(dān)心上訴案件會(huì)受到地方勢(shì)力的干擾，也不用擔(dān)心赴異地打官司會(huì)再吃“地方保護(hù)主義”的虧了。

由國家高級(jí)法院地方分院直接受理的二審案件，勢(shì)必會(huì)使地方法院的法官們?cè)谝欢ǖ某潭壬献兊眯⌒闹?jǐn)慎，再錯(cuò)判了案件想遮掩就不那么容易了。國家高級(jí)法院在全國的各個(gè)地方所設(shè)置的分院，可以有效地形成了司法體制上的“第二道防線”，在嚴(yán)格把關(guān)的同時(shí)，又對(duì)地方法院實(shí)行了切實(shí)有效的監(jiān)督，確保國家法律的統(tǒng)一性、公正性、公平性和嚴(yán)肅性。

“人事制度”的改革也非常重要，是對(duì)“二類四級(jí)制”的必要補(bǔ)充，否則“二類四級(jí)制”將無功而返。如何改革？簡單說，就是要強(qiáng)化對(duì)司法人員“人性”的管理。譬如，在國家法院中實(shí)行“法官半服役制”。

國家高級(jí)法院及設(shè)置于各地方的國家高級(jí)法院分院的所有法官（包括院長等領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)），都必須遵守一項(xiàng)明文規(guī)定：全部異地任職，不得在其居住地、學(xué)習(xí)之地任職（必須遠(yuǎn)離戶籍地和畢業(yè)學(xué)校），實(shí)行“半軍事化管理”，即“法官半服役制”。在某一地方高級(jí)法院任法官的時(shí)限也應(yīng)有明確的規(guī)定，譬如，最長不得超過5年，實(shí)行“定期輪換”。任期屆滿將重新分配至新的地方接任法官之職（中間有3個(gè)月至6個(gè)月的帶薪長假期）。法官任職期間，除法官享有出差補(bǔ)貼外，其配偶還可享受國家規(guī)定的探親待遇：每年前往配偶任職地探親、旅游，國家提供住所等相關(guān)福利待遇。除此之外，分配制度也要科學(xué)化，完全實(shí)行電腦隨機(jī)自動(dòng)抽取，只要不是居住地或?qū)W習(xí)之地等禁忌之地，法官就要絕對(duì)服從，不得“挑肥揀搜”，無權(quán)自己選擇；審案法官也應(yīng)采取“編號(hào)”制，即參與訴訟的當(dāng)事人都不知審理法官的真實(shí)姓名，只知道“編號(hào)”（法官“編號(hào)”在法院系統(tǒng)內(nèi)具有唯一性），讓法官審案無后顧之憂。

這是司法體制改革的第一步。當(dāng)成熟之后，隨著改革的深入，還可以逐步進(jìn)行第二步，就是把“法官半服役制”的規(guī)定逐步地落實(shí)到地方法院。

四、結(jié)語

黨的十八大報(bào)告將“全面推進(jìn)依法治國”確立為推進(jìn)政治建設(shè)和政治體制改革的重要任務(wù)，對(duì)“加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家”作了重要部署。但長期以來司法體制弊端所積累的“惡性腫瘤”僅靠打針吃藥已經(jīng)無濟(jì)于事，應(yīng)該痛下決心做手術(shù)，才能徹底根除病患。此外，社會(huì)管理是一門科學(xué)，不但需要從“系統(tǒng)硬件”上對(duì)原有體制進(jìn)行改革，還需要從“人性軟件”上對(duì)原有體制進(jìn)行變革?？傊?，社會(huì)管理的“硬件”與“軟件”應(yīng)相輔相成、緊密配套，符合邏輯建構(gòu)，不僅要治標(biāo)，更要治本，以達(dá)到事半功倍的效果。

筆者所提出的司法部門體制改革與創(chuàng)新的建議，正是基于上述理念而進(jìn)行的，目的不僅是要使創(chuàng)意符合國情，針砭時(shí)弊，切中要害，發(fā)揮功效，而且還希望這一改革和創(chuàng)新之舉，使我國的法治建設(shè)不是跟在別國的后面亦步亦趨，而是能不斷完善，逐漸超越，率先踏上科學(xué)管理的征程，最終走向世界的前列，成為其他國家（尤其是發(fā)展中國家）法治建設(shè)的典范。■

本文系天津哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《公共危機(jī)處理運(yùn)行機(jī)制研究》（編號(hào)TJGL10-960）和國家社科基金項(xiàng)目《在我國社會(huì)管理體系中建立前饋控制系統(tǒng)的研究》（編號(hào)BSH031）成果之一。

*張春津（1958.4- ），男，天津工人報(bào)社新聞二部主任、記者。天津市未來與預(yù)測(cè)科學(xué)研究會(huì)副秘書長；天津市邏輯學(xué)學(xué)會(huì)理事；中國管理科學(xué)研究院特約研究員；中國未來研究會(huì)會(huì)員。