社會治理：社會領(lǐng)域制度轉(zhuǎn)型的新路徑

郭艷

社會治理：社會領(lǐng)域制度轉(zhuǎn)型的新路徑

郭艷＊

從社會管理到社會治理意味著管理理念、制度、手段、方法的很大轉(zhuǎn)變。從“管理”變成“治理”，最核心的變化是治理主體的多元化。傳統(tǒng)的管理一般是國家或政府自上而下的行政式的管理，治理則強調(diào)作為公共機構(gòu)的政府和社會力量共同管理社會事務的過程。社會治理改革創(chuàng)新是社會體制改革的重要內(nèi)容，目的是為了在全面建成小康社會的歷史時期，提高我們社會治理水平，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力。

社會轉(zhuǎn)型 社會管理 社會治理

十八屆三中全會通過的《決定》，把社會治理體制作為改革創(chuàng)新的重要內(nèi)容，指出“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序”。并且提出了四項重要舉措，從社會管理到社會治理，在推進社會領(lǐng)域的制度創(chuàng)新方面，我們經(jīng)歷了一個認識和實踐不斷深化的過程。

一、社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新面臨的主要問題

社會管理是實現(xiàn)社會管理秩序的各種政策、法規(guī)等規(guī)范或原則要求，其目的是規(guī)制或約束社會成員和社會群體的行動，以實現(xiàn)社會生活的有序化。推進社會領(lǐng)域的制度創(chuàng)新是一項復雜的系統(tǒng)工程，這一進程必須與我國經(jīng)濟社會發(fā)展形勢相協(xié)調(diào)、相適應。當前，我國在推進社會管理中存在的問題主要有以下三個方面：

第一，管理理念落后。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)變化，不同階層群體沖突增加；利益格局調(diào)整，社會矛盾糾紛居高不下；思想觀念裂變，社會價值取向日漸多異；對外開放深入，境外各種勢力身影頻現(xiàn)；自然災害頻發(fā)，突發(fā)事件日益增多。這些社會領(lǐng)域呈現(xiàn)出的新特點，迫切需要加強和創(chuàng)新社會管理。社會管理，說到底是對人的管理和服務。只有始終把以人為本作為根本價值目標，努力實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，才能有效減少矛盾沖突、促進社會和諧穩(wěn)定。然而,目前我國的社會管理的“以人為本”和“社會公正”理念并未得到很好貫徹落實，仍然習慣于“管控式”的社會管理模式，固執(zhí)于老舊套路，希望繼續(xù)依靠單一性的、行政化的方式來解決一系列的新發(fā)矛盾和棘手問題。不善于綜合運用政策手段、法律手段、經(jīng)濟手段、民主協(xié)商手段、溝通交流手段來解決新矛盾，不善于用新思維、新辦法、新載體來解決新問題。

第二，主體定位模糊。長期以來，我國各級政府尤其基層政府延續(xù)計劃經(jīng)濟時代的“大政府”、“全能政府”、“無限政府”的管理模式，一些政府部門的職能定位模糊、職責邊界不清，習慣于對公共事務“大包大攬”，充當了解決社會問題的主要角色，管了很多不該管也管不好的事情，錯位、越位和缺位等情況較為突出，有時甚至異化政府的管理職責，不僅背離了實現(xiàn)管理社會的良好愿望，而且還削弱了社會自治能力，壓抑了社會自身的創(chuàng)造活力。因此，近年來我們大力倡導政府職能轉(zhuǎn)變，保證公民、非政府組織等主體參與到社會管理中來，但實踐中，政府在社會管理中仍然占據(jù)絕對優(yōu)勢，社會組織掌握的權(quán)力和資源有限，對政府依然有較強的依賴性，并且缺少相應的制度安排，從整體上看，政府還沒有做到適度放權(quán)，理論上的多元主體共治的局面還未形成。

第三，方式手段陳舊。與當前我國社會管理面臨的新情況和新問題相比，各級政府尤其基層政府管理方式滯后、應對措施乏力。有的管理方法簡單陳舊，依賴收費、審批和處罰手段；有的管理過程不夠透明，存在“暗箱操作”現(xiàn)象；有的管理程序繁瑣，簡單的事情復雜化；有的對社會管理面臨的新情況、新問題研究不夠，應對措施不多，習慣于“突擊式”、“運動式”、“拉網(wǎng)式”的社會管理方式，它們熱衷于各種名目、層次和范圍的專項治理及打擊行動，綜合運用多種管理手段的意識淡漠，進一步加劇了當前我國社會管理形勢的嚴峻和緊迫程度，放大了我國社會管理“流程長、環(huán)節(jié)多、成本高、效果差”的尷尬現(xiàn)象。

二、社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新的邏輯轉(zhuǎn)向

社會管理的過程既是社會、政治、經(jīng)濟、文化等共生的生態(tài)平衡，又是國家、社會、組織、個體等競合的互動調(diào)整，任何鏈節(jié)的梗阻都可能會影響到社會管理的有效實施，從而造成社會失范、生態(tài)失衡。中國社會正在發(fā)生從舊到新的治理轉(zhuǎn)型，治理轉(zhuǎn)型實際上是一場全球性變革運動。20世紀80年代以來的全球性公共治理轉(zhuǎn)型，是人類社會發(fā)展的必然趨勢和結(jié)果。

“治理”是社會管理的一種新理念?！爸卫恚╣overnance）”最早源于古典拉丁文和古希臘語中的“掌舵”一詞,原意是控制、引導和操縱，長期與統(tǒng)治(government)交叉使用，主要用于執(zhí)行與國家公共事務相關(guān)管理活動和政治活動。對治理概念最具有代表性和權(quán)威性概括的應該是全球治理委員會（Commission on global governance），該委員會對“治理”作了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。[1]全球治理委員會.我們的全球伙伴關(guān)系[M].牛津大學出版社1995：2—3.

這一定義主要是在“公共治理”的意義上使用的，它意味著：（1）治理或者說公共治理與政府管理不同，主體并不是唯一的，而是包括政府在內(nèi)的各種公共和私人的機構(gòu)；（2）治理權(quán)威的運用并不像政府管理那樣，采用單一的自上而下的強制性行政命令，而是上下互動、相互協(xié)商、彼此合作的方式；（3）治理是對公共事務的網(wǎng)絡狀的合作管理，是多中心的，目標也是多元的，但最終的目標是以最小的成本最大程度滿足公眾需求，實現(xiàn)最大化公共利益。[2]錢振明.公共治理轉(zhuǎn)型的全球分析[J].江蘇行政學院學報,2009,(1).

由此，對“治理”的內(nèi)涵可以從以下幾個方面理解：

（1）治理主體多元。治理主體和權(quán)力中心由單一政府向多元主體轉(zhuǎn)化，不可否認的是，政府在整個社會中依舊需要發(fā)揮著非常重要的作用，但它不再是唯一的、獨占性的統(tǒng)治權(quán)威，政府與公民和來自不同領(lǐng)域、不同層級的非政府組織一起構(gòu)成的治理主體，在各自不同領(lǐng)域和層次發(fā)揮著各自的作用，它們之間由之前的控制與被控制、支配與被支配關(guān)系變?yōu)橄嗷パa充協(xié)作、相互監(jiān)督約束的關(guān)系。

（2）治理方式民主。治理強調(diào)社會公眾對社會事務管理過程的參與和監(jiān)督，政府不是單獨做出決策，而是與非政府組織和公民共同協(xié)商，使決策科學化、民主化，從而實現(xiàn)對公共事務的有效管理。整個治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，主體彼此之間互動協(xié)調(diào)，彼此之間相互依賴、相互信任以及相互依存。無論政策決策還是執(zhí)行過程，互動、談判和協(xié)商是保證有效性的前提和基礎。

（3）治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)狀。打破過去單一的自上而下的金字塔結(jié)構(gòu)，建立多元主體互動的網(wǎng)絡化結(jié)構(gòu)，進而產(chǎn)生一種新的政府和社會間的平等伙伴關(guān)系，形成以信任、合作和互惠為基礎的社會治理網(wǎng)絡。既實行正式的強制管理，又有行為體之間的民主協(xié)商談判妥協(xié)；既采取正統(tǒng)的法規(guī)制度，也有自愿接受并享有共同利益的非正式的措施；既有自上而下的命令發(fā)布，也有自下而上的政策建議，整個治理呈現(xiàn)出網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)。

（4）治理目標善治。善治就是實現(xiàn)社會發(fā)展和公共利益的最大化，其本質(zhì)特征是政府和公民對公共生活的合作管理，是政治國家和公民社會的一種新型關(guān)系，是兩者之間的最佳結(jié)合狀態(tài)，它具有合法性、透明性、責任性、回應性、有效性、法治、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正等十項方面的基本內(nèi)容。[3]俞可平.全球治理引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實,2002,(1).

在我國改革開放不斷深入發(fā)展的過程中，社會環(huán)境發(fā)生了很大變化，過去行之有效的管理制度和方法難以完全適應，必須加強實踐探索。社會治理是由社會管理發(fā)展而來的，雖然一字之差，卻是一次很大的創(chuàng)新，代表著管理理念、制度、手段、方法的很大轉(zhuǎn)變。凸顯了在經(jīng)濟社會發(fā)生巨變的現(xiàn)實背景下,社會體制的改革和社會治理的創(chuàng)新已是一項躲不過去的改革,不僅關(guān)乎民生的改善、民主的發(fā)展，也關(guān)乎國家的安全?，F(xiàn)行社會治理體制存在的問題和差距,正是社會體制改革的努力方向，“治”更體現(xiàn)了主動迎難而上、各個主體合力而為。

三、社會治理是社會管理創(chuàng)新的方向

政府面對公共服務需求、環(huán)境保護、災害管理、突發(fā)事件、國家安全、促進經(jīng)濟發(fā)展等多重挑戰(zhàn)，必須以積極的方式回應，這就需要改革不適應的管理制度。從政治學的角度看，“在現(xiàn)代國家和市場經(jīng)濟背景下，社會管理有兩個基本內(nèi)容：一是實現(xiàn)和維護公民的社會權(quán)利；二是把多元化的社會有效地組織起來，實現(xiàn)國家與社會互動的結(jié)構(gòu)化。后者是以前者為前提的，前者的實現(xiàn)則以后者為條件?！盵4]楊雪冬.走向社會權(quán)利導向的社會管理體制[J].華中師范大學學報（人文社會科學版）[J].2010,(1).

1.重塑政府理念。如何完成從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)

3型，關(guān)鍵在于理念的轉(zhuǎn)變。因為理念的變革是開展任何工作的先導，具有導向性作用。治理與管理有著明顯區(qū)別：（1）管理主體是一元的，治理主體是多元的。治理是政府、市場、社會組織，黨、人大、政府、政協(xié)等多元主體一起進行國家治理，而不是僅僅依靠一種力量；管理是垂直的，治理是扁平化的。治理既有從上到下，也有從下到上，甚至可以從中間向上、向下延伸開來、鋪展開來；（2）管理帶有隨意性，治理方式是法治化的。治理是依法治國，依法治理，建設法治國家、法治政府，而不再是簡單命令式、完全行政化的管控；（3）管理常常是單向度的，治理是體系化的。實現(xiàn)“國家治理體系的現(xiàn)代化”，是一個制度化、系統(tǒng)化的改革目標。圍繞這一目標，形成政府治理、社會治理、生態(tài)文明治理等全面的治理體系。相對管理而言，治理是一個內(nèi)容豐富、包容性很強的概念，它更強調(diào)靈活性、協(xié)調(diào)性、溝通性，彰顯了國家的公平、正義，社會的和諧、有序。[1]劉新如.從“管理”到“治理”意味著什么[N].解放軍報,2013-11-26.

2.轉(zhuǎn)變政府職能。進一步轉(zhuǎn)變政府職能，由注重管理轉(zhuǎn)向強化服務?！肮残姓媾R的核心問題在于，確保公共行政管理者能夠代表并回應民眾利益?！盵2]（美）戴維·H·羅森布魯姆.公共行政學：管理、政治和法律的途徑[M].北京：中國人民大學出版社,2002:15.建設型服務型政府依托于建設法治政府，兩者相輔相成，密不可分。因此，我國推進社會領(lǐng)域制度必須與建設法治政府進程緊密地結(jié)合起來。要求各級政府部門在法律的框架下，按照“有限有為、廉潔透明、誠信負責、高效便民”法治政府的要求推進社會管理制度創(chuàng)新，營造寬松良好的社會發(fā)展環(huán)境。[3]馬懷德.法治政府特征及建設途徑[J].國家行政學院學報,2008,(2).社會管理創(chuàng)新是法治政府的一項重要的職能，它要求政府在社會管理中，依法更新社會管理的理念，規(guī)范創(chuàng)新的方式和內(nèi)容，構(gòu)建新的社會管理服務模式，努力形成符合公民意愿的社會管理格局，并最終達到政府與組織善治的社會管理狀態(tài)。推進政府職能轉(zhuǎn)變，需要將政府與市場、社會之間的職能重新調(diào)整、配置和組合，政府的基本職能是當好“掌舵者”和“監(jiān)管者”，其他職能大都應“外移”給市場、社會，即政府按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，將不應屬于自己的職能移交給市場、社會，防止政府越位，同時行使好屬于自己的職能，避免政府缺位。同時，要積極培育社會組織，政府難以獨自承擔和不適合直接處理的紛繁復雜的社會事務，需要由社會組織來補位；要提高社區(qū)自治能力，順利承接政府外移的部分職能，實現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接、政府依法行政和居民依法自治良性互動。

3.構(gòu)建多元共治網(wǎng)絡。十八大提出并形成了“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制。與傳統(tǒng)的政府管理模式不同，治理強調(diào)政府在治理體系中不再是唯一的權(quán)力中心，也不再是絕對權(quán)威的擁有者。治理的主體不限于社會公共機構(gòu), 還包括私人機構(gòu)以及私人機構(gòu)與公共機構(gòu)的合作。治理不僅在主體方面呈現(xiàn)出多元化的趨勢，而且在這些主體之間存在一種權(quán)力依賴的關(guān)系，其核心機制是信任合作，權(quán)力運行向度是多元的、上下互動和相互依存的。多元主體共同參與社會治理是一種全新的決策和治理機制，即政府、公眾、社會組織等社會主體共同討論、共同協(xié)商、共同決策社會公共事務，這是一種協(xié)商民主，其核心價值在于使政府與民眾關(guān)系得到持續(xù)良性發(fā)展，達到最佳和諧狀態(tài)，以實現(xiàn)政府對社會的良好治理，最終實現(xiàn)善治。在公共治理中，政府、市場、社會的職能是相互補充的。政府作為國家公共權(quán)力的執(zhí)掌者，在公共治理中居于主導地位。沒有政府對整個公共治理的主導權(quán)，就難以保證公共治理的合理和有序運行。而實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的外部條件是培育社會自身的力量，只有社會組織以及社區(qū)自治等社會力量充分發(fā)展起來，政府職能轉(zhuǎn)變才能成功。[4]金紅磊.政府職能轉(zhuǎn)變與公共治理[N].人民日報,2012-2-20.

4.健全公共治理機制。一是信息公開機制。信息公開是保障各個主體參與事務管理、打造服務型政府的第一步，各地已普遍建立了地方政府公開信息網(wǎng)，但仍有一些漏、瞞現(xiàn)象，因此，要繼續(xù)積極推行電子政務，加大信息的開放程度；要盡快建立一整套法規(guī)保障體系，用法律、法規(guī)來保證其網(wǎng)站信息資源發(fā)布的正常運轉(zhuǎn)；要不斷增加電子政務的“政務”含量，向公眾發(fā)布信息。二是公民參與機制。公共政策有效實施的前提是要形成社會認同。所謂社會認同，就是對一些社會發(fā)展領(lǐng)域中的重大問題，充分聽取公眾意見形成社會共識。公民的意識、公民的責任，這是一個社會最基礎的東西，加強和創(chuàng)新社會管理，就是要重視這些基礎性的內(nèi)容。構(gòu)建“社會協(xié)同、公眾參與”的社會治理模式應該成為替代社會管理模式的改革目標。社會治理的目標是實現(xiàn)社會善治，即良好的治理?！吧浦螌嶋H上是國家的權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。善治表示國家與社會或者是政府與公民之間的良好合作，從全社會的范圍來看，善治離不開政府，但更離不開公民?！盵5]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社,2000:11.因此，政府要主動為公眾和非政府組織創(chuàng)造一個良好的發(fā)展環(huán)境和平臺，讓其投身到政策制定、討論的過程中來，同時還應重視培育參與型的政治文化，創(chuàng)造良好的參與氛圍。三是問責監(jiān)督機制。社會治理模式要求建立問責主體多元化、監(jiān)督主體多元化的公共服務體系。發(fā)揮和完善各級人大作為權(quán)力機關(guān)對公共服務型政府行為的監(jiān)督、質(zhì)詢、調(diào)查等職能；充分調(diào)動公民社會的監(jiān)督作用，在公共服務提供中，公民的監(jiān)督問責是非常必要的，特別是在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，僅僅靠行政機關(guān)的監(jiān)督是不夠的，還必須充分發(fā)揮包括企業(yè)內(nèi)部員工、社會公眾對安全生產(chǎn)的監(jiān)督力量，才有可能真正有效地遏制突發(fā)性事故的發(fā)生；此外，還應充分發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督作用。■

*郭艷，上海市委黨校公共管理教研部教授。