從行政執(zhí)法視角對上海市閔行區(qū)“大聯(lián)動”機(jī)制的思考

李瑜青崔博

從行政執(zhí)法視角對上海市閔行區(qū)“大聯(lián)動”機(jī)制的思考

李瑜青＊崔博＊＊

社會管理創(chuàng)新實(shí)踐在內(nèi)涵上突出了國家、政府的角色擔(dān)當(dāng)，強(qiáng)調(diào)政府要積極適應(yīng)社會發(fā)展的要求，改變原有的管理模式，構(gòu)建新的機(jī)制，以促進(jìn)社會民生事業(yè)的進(jìn)步和發(fā)展。上海市閔行區(qū)“大聯(lián)動”機(jī)制，反映了這個(gè)特點(diǎn)?！按舐?lián)動”機(jī)制以“整合資源抓源頭、服務(wù)民生謀發(fā)展、綜合治理保穩(wěn)定、化解矛盾促和諧”為目標(biāo)，使行政執(zhí)法取得多方面的有效推進(jìn)。

社會管理創(chuàng)新 行政執(zhí)法規(guī)律性 “大聯(lián)動”機(jī)制

上海市閔行區(qū)“大聯(lián)動”機(jī)制是社會管理創(chuàng)新實(shí)踐有效嘗試。我們有必要從行政執(zhí)法效率性的提升、行政執(zhí)法規(guī)范性的提升和行政執(zhí)法民眾幸福感的提升三個(gè)方面作一分析。

一 、提升行政執(zhí)法的效率

行政執(zhí)法效率的提升是法治價(jià)值的反映。所謂行政執(zhí)法效率，一般指國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法從事行政管理活動的產(chǎn)出同所消耗的人力、物力、財(cái)力等要素之間的比率關(guān)系[1]劉偉忠、張宇.行政法治與行政效率[J]. 湖北社會科學(xué),2004，(5):64.。追求行政執(zhí)法效率是法治價(jià)值的體現(xiàn)。有句法諺：遲到的正義非正義。因?yàn)樗故芎θ瞬荒艿玫秸x的及時(shí)救助，缺失了作為正義所要求的內(nèi)涵。提升行政執(zhí)法效率，其目的就在于從根本上解決行政執(zhí)法的有效性，減少行政執(zhí)法活動的阻力，從而確保民生事業(yè)的落實(shí)和社會的和諧穩(wěn)定。這在當(dāng)前極為重要。當(dāng)代中國處于社會的轉(zhuǎn)型期，多種矛盾突出，但原有的管理模式卻存在如執(zhí)法理念落后，多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法推諉等消極現(xiàn)象，這種模式已明顯不適應(yīng)社會發(fā)展的要求。隨著社會的進(jìn)步發(fā)展，公民的公平意識、法治意識、監(jiān)督意識得到很大增強(qiáng)，這些都對社會管理提出了新的要求。

關(guān)于社會管理創(chuàng)新，國內(nèi)學(xué)界有不同的觀點(diǎn)。有學(xué)者從公共管理領(lǐng)域角度做論證，認(rèn)為社會管理創(chuàng)新是政府和社會組織根據(jù)社會運(yùn)行和發(fā)展規(guī)律等，創(chuàng)新社會管理理念、體制機(jī)制、方式方法，以實(shí)現(xiàn)社會善治的過程[2]劉旺洪.社會管理創(chuàng)新：概念界定、總體思路和體系建構(gòu)[J].江海學(xué)刊,2011,(5):138.。有的學(xué)者從國家與社會的關(guān)系角度，認(rèn)為社會管理創(chuàng)新是，通過將國家的黨政因素與社會力量的因素通約互補(bǔ)，走出一條符合中國國情的社會管理創(chuàng)新之路[3]張艷娥.是“社會本位”還是“黨政本位”——對當(dāng)前社會管理諸多理論分歧的思考[J].理論與改革,2012,(2):143.。有的學(xué)者從法治角度進(jìn)行解讀，認(rèn)為社會管理創(chuàng)新本質(zhì)上就是在法治框架內(nèi)的社會自我完善[4]張恒山，李雅云.當(dāng)代中國社會管理創(chuàng)新[M].北京：中共中央黨校出版社,2012:39.。這些分析都很有價(jià)值，但筆者認(rèn)為，必須明確社會管理創(chuàng)新在內(nèi)涵上與社會建設(shè)的區(qū)別，它突出了國家、政府的角色擔(dān)當(dāng)，強(qiáng)調(diào)政府要積極適應(yīng)社會發(fā)展的要求，改變原有的管理模式，構(gòu)建新的機(jī)制，以促進(jìn)社會民生事業(yè)的進(jìn)步和發(fā)展。[5]李瑜青.法治在社會管理創(chuàng)新實(shí)踐中的價(jià)值思考[J].檢察風(fēng)云 創(chuàng)新社會管理理論?？?2012,(6).社會管理創(chuàng)新涉及的主體當(dāng)然是多方面的，如政府、企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)民眾等，但一定是政府起主導(dǎo)的作用進(jìn)行觀念創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、方法創(chuàng)新等，以關(guān)注民生并促進(jìn)社會的和諧發(fā)展。政府的社會管理涉及大量執(zhí)法活動，執(zhí)法活動要突出效率。閔行區(qū)“大聯(lián)動”機(jī)制的運(yùn)行，體現(xiàn)了這個(gè)特點(diǎn)。

閔行區(qū)“大聯(lián)動”機(jī)制就具體做法上，是把涉及原歸于不同部門的民生事務(wù)統(tǒng)一納入“大聯(lián)動”系統(tǒng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)，馬上立案，分頭解決，監(jiān)督過程。通過多元主體共同參與，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方面利益關(guān)系，把社會矛盾控制在源頭。提升行政管理的效能，確保社會的和諧穩(wěn)定。傳統(tǒng)社會管理機(jī)制實(shí)行的是單向控制，社會管理投入資源很多，動員力度很大，但執(zhí)法效果卻不佳。過去的社會管理主要依賴專業(yè)化部門，各部門縱向聯(lián)系緊密，自上而下進(jìn)行指揮，但缺少橫向之間的聯(lián)系，行政機(jī)關(guān)各自為政，各部門間互相推諉扯皮現(xiàn)象屢見發(fā)生?！按舐?lián)動”機(jī)制則打破傳統(tǒng)的自掃門前雪的局面，建立了區(qū)、街鎮(zhèn)、居村委三級管理網(wǎng)絡(luò)，形成了網(wǎng)狀化管理結(jié)構(gòu)，使管理力量和職能得到有效整合和融合，提升了行政管理效能。

過去，社會管理在獲取社會需求和問題信息上常處于被動狀態(tài)，往往是矛盾和相關(guān)問題積累到一定程度或媒體曝光后才會引起有關(guān)部門的重視。閔行區(qū)“大聯(lián)動”機(jī)制立足社會前端管理，市民可以通過“962000”熱線電話或網(wǎng)絡(luò)等途徑反映需求、投訴或舉報(bào)；“大聯(lián)動”系統(tǒng)可以在第一時(shí)間受理案件，并在第一時(shí)間將所反映的問題在信息系統(tǒng)中生成任務(wù)單，根據(jù)案件類型和事項(xiàng)歸屬，派至相關(guān)部門或單位處理；相關(guān)部門或單位接到任務(wù)單后，立即根據(jù)要求著手開展現(xiàn)場處置工作；相關(guān)部門或單位及時(shí)將案件辦理情況反饋給區(qū)聯(lián)動中心。這樣，形成了第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)處置和解決城市管理各類問題的“大聯(lián)動”機(jī)制，有效提高了行政執(zhí)法效率，將矛盾隱患解決在基層、化解在前端。

閔行區(qū)華翔路的改建工程是一個(gè)案例。華翔路的改建工程，使得新家弄村周邊的公交站點(diǎn)被撤銷，給大量村民的出行帶來不便，村民多次向相關(guān)部門呼吁恢復(fù)公交站點(diǎn)，都沒有結(jié)果?！按舐?lián)動”系統(tǒng)在接到村民的反映后，立即協(xié)調(diào)建交委、運(yùn)管單位、交警部門、街道和村委等進(jìn)行現(xiàn)場辦公，幾天時(shí)間就為新家弄村處理好了村民出行難問題。

閔行區(qū)“大聯(lián)動”機(jī)制從構(gòu)建以來，兩年共受理各類案事件388185件，辦結(jié)373811件，辦結(jié)率達(dá)96.3%，案件處理時(shí)間大大縮短，執(zhí)法效率得到大幅度提升。閔行區(qū)“大聯(lián)動”機(jī)制正是通過優(yōu)化整合政府行政資源和人力資源，將被動處置變?yōu)橹鲃影l(fā)掘問題，有效把矛盾和問題控制在源頭，使矛盾得到及時(shí)化解，問題迅速解決于萌芽狀態(tài)，大大提高了城市管理的效率。

二、提升行政執(zhí)法的規(guī)范

行政執(zhí)法規(guī)范的提高，也是法治價(jià)值的重要體現(xiàn)。歷史的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，只有法治才能使一個(gè)社會和國家長治久安。強(qiáng)調(diào)規(guī)范性是法治的重要特點(diǎn)，法所具有的評價(jià)、預(yù)測、指引、教育等作用應(yīng)基于法的規(guī)范性?，F(xiàn)在正處于建設(shè)和諧社會的進(jìn)程中，社會管理創(chuàng)新必須建立在一定權(quán)威的基礎(chǔ)上，而依托于法治所具有的規(guī)范性這樣的權(quán)威，社會管理創(chuàng)新才是穩(wěn)定、可信的。正是在這個(gè)意義上，筆者認(rèn)為社會管理創(chuàng)新的過程中，要高度關(guān)切社會管理的程序正當(dāng)性問題，所有的社會管理行為必須嚴(yán)格遵守法定程序規(guī)則，以期維護(hù)法治的權(quán)威性品格[1]莫良元.社會管理創(chuàng)新的法治邏輯維度考量[J].求實(shí),2012，（6）.?！耙婪ㄐ姓墙ㄔO(shè)法治國家對政府行為的基本要求。”[2]國務(wù)院.關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見[S].2010-10.我國目前所倡導(dǎo)的社會管理創(chuàng)新正是在依法治國的大背景下展開的，社會管理創(chuàng)新必須有法律法規(guī)作保障，只有在法治理念的指導(dǎo)下，嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法，才能推動社會管理創(chuàng)新的發(fā)展，防止公權(quán)力濫用的情況發(fā)生，才能真正實(shí)現(xiàn)化解矛盾和構(gòu)建和諧社會的最終目標(biāo)。[3]李瑜青.法治在社會管理創(chuàng)新實(shí)踐中的價(jià)值思考[J].檢察風(fēng)云 創(chuàng)新社會管理理論?？?2012,（6）.目前，社會管理面臨的社會形勢復(fù)雜多變，各種深層次的矛盾和問題浮出水面，只有強(qiáng)化社會管理程序規(guī)范建設(shè)，才能收到事半功倍的效果。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)只有嚴(yán)格依程序、規(guī)范來執(zhí)法，才能有效協(xié)調(diào)社會關(guān)系、維護(hù)社會秩序、構(gòu)建和諧社會。

閔行區(qū)“大聯(lián)動”機(jī)制體現(xiàn)了提升行政執(zhí)法規(guī)范的要求，行政執(zhí)法規(guī)范性的提升成為社會管理創(chuàng)新的一個(gè)重要內(nèi)容。閔行區(qū)“大聯(lián)動”就具體做法上，是根據(jù)相關(guān)部門工作特色，分門別類下發(fā)規(guī)范性的指導(dǎo)性文件，并通過政府信息公開的制度設(shè)計(jì)為民眾所熟知，形成一套城市管理大聯(lián)動的工作規(guī)程，通過對其廉政情況的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，預(yù)防行政權(quán)力擴(kuò)張，把風(fēng)險(xiǎn)控制在源頭。同時(shí)，通過部門內(nèi)部考核與社會監(jiān)督外部考核相結(jié)合的績效綜合評價(jià)體系，嚴(yán)格規(guī)范行政機(jī)關(guān)及其工作人員的執(zhí)法工作。此外，為公民監(jiān)督社會管理創(chuàng)設(shè)了一個(gè)平臺，保證公民行使自己的合法權(quán)利。

莘紀(jì)苑小區(qū)窨井蓋丟失的報(bào)案就是一個(gè)案例。莘紀(jì)苑小區(qū)的居民發(fā)現(xiàn)小區(qū)大門口窨井蓋丟失形成安全隱患，便立即向民生熱線反映情況。通過規(guī)范性的工作程序馬上通過網(wǎng)站進(jìn)入“大聯(lián)動”板塊，居民可以查詢受理情況，工作進(jìn)度，辦理事項(xiàng)的基本過程等。事情辦理完畢，網(wǎng)站系統(tǒng)顯示“莘莊鎮(zhèn)已派出工作人員修復(fù)了丟失的窨井蓋，安全隱患已排除”?！按舐?lián)動”機(jī)制通過規(guī)范化運(yùn)行，使權(quán)力暴露于陽光下，公民也自然參與到了對權(quán)力監(jiān)督過程。

在“大聯(lián)動”機(jī)制規(guī)范化運(yùn)行中，特別值得一提的是其建立了一種行之有效的績效考核評估系統(tǒng)。過去，在社會管理過程中，管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)不分，相關(guān)部門既是管理者，同時(shí)也是監(jiān)督者，缺少獨(dú)立的績效考核體系，行政部門執(zhí)法的規(guī)范性不高，甚至存在行政部門不作為的問題，有些工作人員漠視社會公共利益，對市民的舉報(bào)和投訴無動于衷、置之不理。正如運(yùn)動員不能兼任裁判員，行政執(zhí)法的效果如何，不能只由行政執(zhí)法部門自己來評價(jià)。閔行區(qū)“大聯(lián)動”機(jī)制則建立了一種內(nèi)部考核與社會監(jiān)督相結(jié)合的績效評價(jià)系統(tǒng)，使管理和監(jiān)督相分離，促使相關(guān)部門及其工作人員切實(shí)履行自己的義務(wù)、責(zé)任，推動各部門持續(xù)不斷地改進(jìn)績效狀況，為實(shí)現(xiàn)和諧

2社會提供持久的動力來源。

公民參與是現(xiàn)代民主政治制度下的一項(xiàng)基本的公民權(quán)利，只有公眾參與到政府績效評估中，才能真正推進(jìn)社會主義政治文明建設(shè)，這也是我國政治體制改革深入發(fā)展的迫切需要[1]王強(qiáng).政府管理創(chuàng)新讀本[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2006：211.。閔行區(qū)“大聯(lián)動”正是提供了公民參與社會管理的平臺。市民通過民生熱線“962000”電話提交咨詢、投訴和意見建議后，“大聯(lián)動”平臺可以及時(shí)給予市民電話反饋，市民自己也可以通過網(wǎng)站系統(tǒng)查詢所反映事件的辦理狀態(tài)、辦結(jié)時(shí)間、受理單位等情況，并對辦理結(jié)果作出滿意度評價(jià)，同時(shí)可以了解相關(guān)部門、單位的工作績效狀態(tài)，針對各部門、單位的依法行政情況提出個(gè)人的建議和評價(jià)。這些評價(jià)結(jié)果和建議大大調(diào)動了各相關(guān)部門及其工作人員的積極性，對提升社會管理水平與行政執(zhí)法的規(guī)范性具有巨大的促進(jìn)作用。執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員只有接受社會公眾的監(jiān)督，才能真正提高社會管理的水平和效率，減少工作的失誤，真正保證其執(zhí)法公正廉潔。

現(xiàn)階段，我國行政執(zhí)法存在諸多問題，嚴(yán)重影響了政府的權(quán)威和民眾對政府的信任度。為規(guī)范行政執(zhí)法，閔行區(qū)將依法行政工作規(guī)程、廉政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控內(nèi)容融入大聯(lián)動機(jī)制，按照合法、公正、規(guī)范的原則，完善行政執(zhí)法體制，使其權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范，使執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格遵守行政執(zhí)法程序，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，按照程序行使權(quán)力，才能保證執(zhí)法行為公正合理，真正做到“情為民所系, 權(quán)為民所用, 利為民所謀”。

三、行政執(zhí)法突出民生幸福

行政執(zhí)法過程中突出民生幸福也是法治價(jià)值的重要表現(xiàn)。所謂民生幸福，是民眾對于自身生存、生活、生計(jì)諸方面狀況感到滿意、快樂和愉悅的積極穩(wěn)定的情感體驗(yàn)[2]王忠武、許靜.民生幸福影響機(jī)制與社會管理體系創(chuàng)新[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）.2012,(5).。突出民生幸福，提高人民生活幸福指數(shù)不僅是人類活動的動力，也是法治價(jià)值的體現(xiàn)。建設(shè)社會主義法治國家，其實(shí)從根本點(diǎn)而言，就是為了造福于人民，維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。而依法進(jìn)行社會管理創(chuàng)新，自然其立足點(diǎn)也在于保障公民的基本權(quán)利，注重每一個(gè)公民的實(shí)際權(quán)益的落實(shí)，化解社會沖突，形成良好的社會秩序。因此，習(xí)近平同志指出，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，要同做好群眾工作緊密結(jié)合起來，把群眾工作貫穿到社會管理各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)，從源頭上化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧。”社會管理的本質(zhì)是對人的管理和服務(wù)，這決定了社會管理創(chuàng)新必須堅(jiān)持民本思想，在實(shí)際工作中發(fā)揮人民群眾的主體地位，把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益作為社會管理的價(jià)值追求。

閔行區(qū)“大聯(lián)動”機(jī)制的運(yùn)行，體現(xiàn)了以保護(hù)公民權(quán)利為根本，防止權(quán)力濫用，提高管理水平和服務(wù)水平，最大限度減少不和諧因素，以使執(zhí)法活動取得更好的社會效果，真正做到執(zhí)法利民、執(zhí)法為民，更好地參與到構(gòu)建和諧社會的進(jìn)程中。就具體的做法而言，它在行政執(zhí)法中不僅關(guān)注民生的常態(tài)化管理事務(wù)，更加強(qiáng)了涉及民生的社會應(yīng)急管理事務(wù)?！拔从昃I繆”、“居安思危，思則有備”、“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”均對應(yīng)急管理作了精辟的闡述，有備才能無患。應(yīng)急管理能力是政府社會管理能力的集中體現(xiàn)，也是執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)。閔行區(qū)“大聯(lián)動”機(jī)制做到在城市日常管理中平戰(zhàn)結(jié)合，建立起良好的應(yīng)急處置工作條件，實(shí)現(xiàn)日常管理和應(yīng)急管理有機(jī)統(tǒng)一，靜態(tài)管理和動態(tài)管理有機(jī)統(tǒng)一。

查獲非法運(yùn)營液化石油氣鋼瓶的中轉(zhuǎn)窩點(diǎn)就是一個(gè)案例。一群眾通過撥打“962000”民生熱線電話舉報(bào)，發(fā)現(xiàn)在光××路附近存在一個(gè)非法運(yùn)營儲存液化石油氣鋼瓶的中轉(zhuǎn)窩點(diǎn)，民警經(jīng)過三天的守候伏擊，在1月7號凌晨四點(diǎn)當(dāng)場查獲非法經(jīng)營的液化石油氣鋼瓶117個(gè)，閔行區(qū)燃?xì)廪k和公安部門的聯(lián)合執(zhí)法,有效防止非法液化氣流入市場，消除很大的安全隱患。正是在閔行區(qū)聯(lián)動中心的協(xié)調(diào)下，各部門的聯(lián)合執(zhí)法關(guān)注群眾安危，把突出民生幸福落到實(shí)處，常態(tài)和應(yīng)急管理的有效結(jié)合使社會管理活動高效運(yùn)轉(zhuǎn)，臨危不亂。

民眾不僅是社會管理的對象，同時(shí)也是社會管理的主體?！按舐?lián)動”機(jī)制在突出民生幸福上還反映在讓民眾積極參與到社會管理的建設(shè)中。建立了民眾參與管理的統(tǒng)一平臺，在日常生活中，遇到或發(fā)現(xiàn)政策咨詢、社會保障、物業(yè)維修、市容環(huán)境、食品衛(wèi)生、公共安全等方面問題時(shí)，民眾可以24小時(shí)通過“962000”熱線電話或登錄閔行區(qū)政府網(wǎng)站進(jìn)入“大聯(lián)動公開”欄目進(jìn)行反映，使行政機(jī)關(guān)能及時(shí)傾聽群眾呼聲，有效地保證了民眾對城市管理的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。閔行區(qū)民眾還可以利用網(wǎng)絡(luò)查詢、在線訪談、熱線電話等方式，直接參與城市管理，直接評判執(zhí)法質(zhì)量優(yōu)劣，充分調(diào)動多元化主體參與社會管理，提升了社會協(xié)作和民眾參與水平，暢通了民眾參與社會管理的渠道。我國憲法明確規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，政府機(jī)關(guān)由人民選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出，完善政務(wù)公開制度，及時(shí)發(fā)布信息，提高政府工作透明度，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。閔行區(qū)“大聯(lián)動”機(jī)制的推行所體現(xiàn)的內(nèi)容，反映了黨和政府社會管理創(chuàng)新實(shí)踐的要求?！?/p>

*李瑜青，華東理工大學(xué)法學(xué)院，教授，博士生導(dǎo)師。

**崔博，華東理工大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。