“參與式”扶貧視角下山東省“第一書記”政策思考
——以菏澤市鄆城縣為例

韓尚穩(wěn)，李圓圓

(1.山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南250100;2.山東行政學(xué)院，濟(jì)南250014)

魯西南(1)歷來是山東省經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。該地區(qū)地處山東省與蘇、豫、皖三省交界處，總?cè)丝诔^900多萬，其中農(nóng)村人口占到80%左右［1］，地形以旱地平原為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也主要是傳統(tǒng)農(nóng)耕方式，工業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。魯西南地區(qū)的扶貧開發(fā)，事關(guān)山東省西部地區(qū)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局，具有重要戰(zhàn)略意義。長(zhǎng)期以來，雖然國(guó)家和地方政府積極探索該地區(qū)反貧困措施，但成效并不明顯。究其原因，筆者認(rèn)為，傳統(tǒng)扶貧模式強(qiáng)調(diào)單向的物質(zhì)福利和技術(shù)輸入，忽略了當(dāng)?shù)厝罕姷膮⑴c，人們處于消極等待和被動(dòng)接受的位置。因此，一旦外部支持?jǐn)嗔?，很容易再次返貧。直到現(xiàn)在，貧困仍然是魯西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步面臨的老大難問題。山東省“第一書記”政策是山東省結(jié)合省情地情，總結(jié)以往扶貧經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出的農(nóng)村扶貧新思路，倡導(dǎo)“輸血”與“造血”并重的綜合性扶貧開發(fā)，從而克服了傳統(tǒng)“輸血”式扶貧效果的短期性，取得良好成效。本文擬從“參與式”扶貧視角對(duì)比分析傳統(tǒng)扶貧模式的不足和參與式扶貧的優(yōu)勢(shì)，并結(jié)合山東省“第一書記”政策實(shí)施成效展開實(shí)證分析，探尋“參與式”扶貧模式的作用機(jī)制。

一、“參與式”扶貧模式的意義

(一)“參與式”扶貧模式

所謂“參與式”扶貧，其核心在于將村民參與和扶貧開發(fā)有機(jī)結(jié)合，讓農(nóng)民掌握扶貧內(nèi)容的決策權(quán)，進(jìn)而從需求角度找出扶貧落腳點(diǎn)，尋求脫貧的方法，制定實(shí)施扶貧開發(fā)的具體規(guī)劃，并依據(jù)需求的輕重緩急程度開展扶貧項(xiàng)目。［2］參與式扶貧本質(zhì)上解決的是“扶什么貧”和“如何扶貧”的問題。這種模式實(shí)現(xiàn)了政府扶貧資源同當(dāng)?shù)厝罕娨庠傅膮f(xié)調(diào)和結(jié)合，將扶貧重心落實(shí)到貧困地區(qū)真正所需、所急之處，在提升扶貧“瞄準(zhǔn)度”的同時(shí)，能夠調(diào)動(dòng)扶貧對(duì)象的積極性、創(chuàng)造性，激發(fā)責(zé)任感，從而達(dá)致良好的扶貧開發(fā)成效。

(二)“參與式”扶貧模式優(yōu)勢(shì):基于傳統(tǒng)扶貧模式比較分析

近年來，“參與式”扶貧開發(fā)模式日益成為我國(guó)農(nóng)村扶貧中重要的工作方式之一，在實(shí)踐中得到廣泛應(yīng)用?！皡⑴c式”扶貧模式與傳統(tǒng)扶貧模式主要有以下不同:

1.扶貧方式不同。傳統(tǒng)扶貧模式以“輸血”為主，缺乏對(duì)內(nèi)部因素的考慮和衡量，工作重點(diǎn)集中在單向的物質(zhì)福利和技術(shù)輸入，主要采用生活救濟(jì)和財(cái)政補(bǔ)貼形式等，重在解決部分貧困群體的生計(jì)艱難困境。這種扶貧模式雖然短期內(nèi)能夠緩解貧困群體生存危機(jī)，一定程度上滿足他們的生活需求，但由于忽視內(nèi)部因素對(duì)事物發(fā)展變化的決定作用，注定是“治標(biāo)不治本”的短期行為。

“參與式”扶貧模式講求“輸血”和“造血”并重，不僅重視“輸血”作用，從外部保障貧困群體生活所需和改善生活條件，而且講究“造血”功能，注重培育貧困群體參與意識(shí)，抓住貧困根源，從而創(chuàng)新扶貧開發(fā)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“輸血”保障作用與“造血”持續(xù)功能的共同發(fā)揮。

2.扶貧側(cè)重點(diǎn)不同。傳統(tǒng)扶貧模式將改善基礎(chǔ)條件和貧困人口的衣食住行作為扶貧工作的重點(diǎn)，意在改善人們的外部生活狀況，卻忽視了對(duì)貧困群體自身能力的建設(shè)培養(yǎng)。長(zhǎng)此以往，必然強(qiáng)化貧困群體的“坐、等、靠、要”的不良思想，形成惰性和依賴心理，在既有物資消耗殆盡后，極易促成“伸手”行為，從而決定了傳統(tǒng)扶貧的短期化，增大返貧風(fēng)險(xiǎn)。

參與式扶貧模式不僅注重外力推動(dòng)作用，而且關(guān)注貧困地區(qū)自身能力的建設(shè)。倡導(dǎo)貧困群體的廣泛參與，加強(qiáng)貧困群體相關(guān)技能的培訓(xùn)，在參與中提升村莊和貧困群體的發(fā)展能力，保障他們的知情權(quán)、決策權(quán)，從而為開發(fā)扶貧注入活力，激發(fā)創(chuàng)造性和積極性，從根本上實(shí)現(xiàn)“要我干”到“我要干”的轉(zhuǎn)變。

3.動(dòng)力機(jī)制不同。依靠政府行政力量是傳統(tǒng)扶貧模式的主要?jiǎng)恿C(jī)制特點(diǎn)。誠(chéng)然，政府作為扶貧工作推進(jìn)的責(zé)任主體，在組織協(xié)調(diào)、項(xiàng)目規(guī)劃、資源劃撥等方面具有顯著優(yōu)勢(shì)。然而，如果不注重貧困地區(qū)的特性和貧困群體自主發(fā)展能力培養(yǎng)，這種作用優(yōu)勢(shì)也必然會(huì)大打折扣。

實(shí)現(xiàn)內(nèi)源式發(fā)展則是“參與式”扶貧模式的根本目的所在，即在充分考慮村莊文化、人口、資源稟賦等方面異質(zhì)性基礎(chǔ)上，將外在扶貧資源與貧困村莊特點(diǎn)結(jié)合起來，加強(qiáng)貧困群體自主能力培育，尋找貧困農(nóng)村適合的發(fā)展路徑。［3］內(nèi)源式發(fā)展重視村莊自主發(fā)展能力建設(shè)，并不是排斥政府功能，而是更好的發(fā)揮政府的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用，擺正政府扶貧工作中的位置，完善扶貧組織體系和工作機(jī)制，促進(jìn)村莊特點(diǎn)同扶貧內(nèi)容的融洽，推動(dòng)扶貧平穩(wěn)進(jìn)行。

4.作用時(shí)效差異。傳統(tǒng)扶貧模式在短期內(nèi)能夠?qū)⑹澄?、衣物等生活物資遞及面臨生存危機(jī)的貧困群體手中，解決他們的燃眉之急，利于保持貧困農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定，具有一定有效性。然而，“輸血”式扶貧方式、以外部生活條件改善為重點(diǎn)的扶貧內(nèi)容以及政府行政力量主導(dǎo)的動(dòng)力機(jī)制，決定了這種救濟(jì)式扶貧行為并不能從根本上解決貧困農(nóng)村地區(qū)能力建設(shè)和內(nèi)源式發(fā)展問題，也就注定不能成為農(nóng)村扶貧工作的長(zhǎng)期選擇。

“參與式”扶貧模式采用“輸血”和“造血”并重的扶貧方式，堅(jiān)持“只有貧困人口的自我發(fā)展能力提高，貧困才能從根本上消除”的工作理念，注重貧困村莊自身能力建設(shè)，突出貧困群體主體地位，實(shí)現(xiàn)“要我脫貧”到“我要脫貧”的思想轉(zhuǎn)變，因而從內(nèi)部消除返貧、致貧的根源，實(shí)現(xiàn)貧困群體的真正長(zhǎng)期、有效脫貧。

二、參與式扶貧視角下山東省“第一書記”扶貧政策實(shí)證分析

2012年7月，筆者作為“山東大學(xué)‘第一書記’調(diào)研團(tuán)”的成員，深入山東省菏澤市鄆城縣的貧困農(nóng)村，對(duì)山東省“第一書記”政策的實(shí)施情況進(jìn)行了專題調(diào)研。通過調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)“第一書記”政策立足“干群參與、能力提升”的工作基本點(diǎn)，取得了農(nóng)村扶貧的顯著效果。因此，本文將在此次調(diào)研獲得資料的基礎(chǔ)上，從“參與式”扶貧視角對(duì)“第一書記”扶貧政策展開實(shí)證分析。

(一)山東省“第一書記”政策介紹

2012年，山東省省委省政府以黨中央部署開展“基層組織建設(shè)年”活動(dòng)為契機(jī)，同時(shí)依據(jù)農(nóng)村扶貧開發(fā)的工作安排，提出在省直機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位中開展“聯(lián)百鄉(xiāng)包千村”的行動(dòng)，由省委組織部從省直機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位中選派優(yōu)秀黨員干部到貧困村，擔(dān)任該村的“第一書記”，負(fù)責(zé)抓黨建和促脫貧工作。山東省要求，“第一書記”下去，要成為“黨的政策的宣傳隊(duì)，農(nóng)村黨建的工作隊(duì)，脫貧致富的服務(wù)隊(duì)”。對(duì)貧困村原則上一包三年，“第一書記”一年一輪換，不實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，幫包單位不脫鉤、干部不撤回。與以往干部下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)不同，“第一書記”政策是行業(yè)扶貧、單位包村、干部下鄉(xiāng)三者的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)各方面優(yōu)勢(shì)資源的匯聚，是山東省委省政府積極發(fā)揮“第一書記”黨建工作優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)卮甯珊腿罕妳⑴c熱情，成功探索出的農(nóng)村扶貧新模式。

(二)“參與式”扶貧視角下山東省“第一書記”扶貧政策實(shí)證分析

通過以上分析，我們知道，貧困農(nóng)村地區(qū)貧困難題之所以長(zhǎng)期得不到解決，很重要的原因在于傳統(tǒng)扶貧模式效用的短期性，表現(xiàn)在“輸血”式救濟(jì)扶貧，扶貧重心偏離，內(nèi)部動(dòng)力缺失等。因此，解決農(nóng)村地區(qū)貧困問題，也必須從這三方面著手:創(chuàng)新扶貧方式、明確扶貧工作重點(diǎn)和堅(jiān)持村莊發(fā)展主體地位，而這恰恰是“參與式”扶貧模式的優(yōu)勢(shì)所在。筆者調(diào)研認(rèn)為，“第一書記”扶貧政策以“干群參與，和諧建設(shè)”為切入點(diǎn)，找準(zhǔn)工作重心，遵循“強(qiáng)能力、重發(fā)展”的工作思路，充分保障了貧困群眾的參與權(quán)，提升了村莊自身建設(shè)和發(fā)展能力，從而切實(shí)解決了貧困農(nóng)村地區(qū)面臨的貧困痼疾。

1.擺正工作位置，充分尊重村干部意愿。如何處理好同幫包村黨支部關(guān)系是“第一書記”上任后面臨的首要問題。兩者關(guān)系的融洽程度不僅關(guān)系村莊領(lǐng)導(dǎo)班子的內(nèi)部團(tuán)結(jié)，而且直接影響到“第一書記”扶貧政策的穩(wěn)定性和扶貧工作開展的順暢程度。在具體工作中，“第一書記”主要通過以下三方面正確處理好與村黨支部書記的關(guān)系。一是村黨支部的日常工作，由村黨支部書記主持，遇事兩人先溝通，統(tǒng)一思想，形成共識(shí);二是“第一書記”把握好“度”，自覺做到指導(dǎo)不指責(zé)、到位不越位、幫帶不包辦、幫忙不添亂;三是“第一書記”和村黨支部書記堅(jiān)持“同坐一條船”“同唱一臺(tái)戲”，互相支持、密切配合，形成工作合力。通過以上三點(diǎn)，“第一書記”同幫包村村干部成員做到同心同德，相互尊重和支持，從而為農(nóng)村扶貧工作的開展和“第一書記”政策的貫徹創(chuàng)造了良好的氛圍。

2.轉(zhuǎn)變扶貧方式，培養(yǎng)和提高群眾參與意識(shí)。群眾參與，是關(guān)系扶貧開發(fā)成效和貧困農(nóng)村地區(qū)能否改變落后面貌的關(guān)鍵性因素。傳統(tǒng)扶貧模式施行自上而下的項(xiàng)目決策方法，由政府來確定扶貧目標(biāo)，通過調(diào)查研究，提出要解決的問題，完成項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)。［4］對(duì)貧困地區(qū)來講，這種規(guī)劃項(xiàng)目往往具有很強(qiáng)的“空降”色彩。許多具體的項(xiàng)目本意是好的，但由于貧困群眾缺乏了解和支持，在貫徹實(shí)施過程中不能很好的參與和監(jiān)督，因而難免出現(xiàn)執(zhí)行偏差;更有的項(xiàng)目由于帶有濃厚的計(jì)劃性，也無法反映貧困地區(qū)的真實(shí)情況和貧困群體的實(shí)際需求，造成參與積極性不高，從而弱化執(zhí)行內(nèi)在動(dòng)力，難以形成穩(wěn)定脫貧。

“第一書記”上任后，首先，通過召開村民大會(huì)、村干部小組會(huì)等形式，廣泛征集和了解村民最為迫切關(guān)心的問題，根據(jù)村民的意愿和村莊實(shí)際情況確定扶貧項(xiàng)目的先后實(shí)施順序，明確脫貧思路。黃集鄉(xiāng)劉樓村的張宏明書記更是從建設(shè)基層民主制度入手，成立了村民議事委員會(huì)，提出“村里的事，村民說了算”的工作原則，嚴(yán)格摒除形式參與的不良行為，千方百計(jì)促進(jìn)村民參與，既完善了組織制度，同時(shí)密切了干群關(guān)系。其次，推行村務(wù)公開，保障群眾知情權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，山東省文化廳幫包的貧困村平均召開了2次以上正式的全體村民會(huì)議，討論決定了十幾條重大事項(xiàng)，并在報(bào)鄉(xiāng)黨委和廳黨組主要負(fù)責(zé)同志審議后進(jìn)行了公示;同時(shí)在土地使用、財(cái)務(wù)往來等同群眾利益密切相關(guān)村務(wù)方面，也通過廣播、黑板報(bào)等多種途徑進(jìn)行政策宣傳、村務(wù)公開，從而保證工作的透明、規(guī)范，陽光運(yùn)行。村民大會(huì)和村務(wù)公開有效帶動(dòng)了村民的參與熱情，保障村民參與權(quán)、知情權(quán)和主體地位，激發(fā)了村民責(zé)任感和工作積極性，在村莊建設(shè)中營(yíng)造出你爭(zhēng)我趕、力爭(zhēng)奮進(jìn)的氛圍。

3.明確扶貧重點(diǎn)，動(dòng)員多種力量參與扶貧。針對(duì)貧困村莊普遍反映交通不便問題，“第一書記”迎難而上，將解決交通難題作為扶貧突破口。以山東省文化廳駐黃集鄉(xiāng)的5名“第一書記”為例，2012年4月15日5名“第一書記”到任，隨即在村民中開展“五必訪五必問”;17日，總結(jié)出5個(gè)村最迫切解決的問題:交通改善;18日，“第一書記”同所在村兩委、鄉(xiāng)黨委溝通取得一致意見;19日，5名“第一書記”向山東省文化廳黨組作工作匯報(bào);20日，山東省文化廳黨組書記徐向紅實(shí)地考察后，決定將省文化廳幫扶資金共155萬元用于修路;22日，幫扶資金到位;28日—29日，經(jīng)多方實(shí)地考察后，“第一書記”們最終決定使用商業(yè)混凝土硬化道路。截止到2012年8月份，根據(jù)爭(zhēng)取資金情況，5個(gè)村又加修主要街道30條，總投入達(dá)330萬元，基本解決了貧困村莊的出行難問題。通過瞄準(zhǔn)扶貧重點(diǎn)，貧困村民得到了實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠，“第一書記”政策深入人心。

當(dāng)然，擺脫貧困，單純依靠貧困地區(qū)干部群眾的參與熱情和政府扶貧資源是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，社會(huì)各界的幫助同樣是扶貧開發(fā)工作中不容忽視的重要力量。通過舉辦“灘區(qū)娃娃看省城”活動(dòng)、開展“網(wǎng)絡(luò)扶貧”等一系列舉措，“第一書記”們將貧困地區(qū)的現(xiàn)狀向外界傳達(dá)出去，吸引更多的社會(huì)力量參與其中，從而改變過去政府包辦包攬的狀況，一方面豐富了扶貧內(nèi)容，提升了扶貧有效性;另一方面，多種力量的共同參與，有利于強(qiáng)化政府的履責(zé)意識(shí)，做到扶貧項(xiàng)目、扶貧資源的公開，從而提升監(jiān)督的有效性，保障扶貧工作的公正、透明。

4.注重干群能力建設(shè)，發(fā)揮黨員先鋒模范作用。扶貧開發(fā)成效的長(zhǎng)期性依賴于干群素質(zhì)和能力的提高。一方面，通過舉辦發(fā)展研討會(huì)、工作方法講座等多種培訓(xùn)形式，切實(shí)提高村干部成員解決農(nóng)村事務(wù)的能力，改變傳統(tǒng)落后、固化的工作領(lǐng)導(dǎo)方式，增強(qiáng)其市場(chǎng)意識(shí)和村民服務(wù)信念，拓寬發(fā)展思路;另一方面，“第一書記”和村干成員共同走村入戶，深入田間地頭，承擔(dān)起農(nóng)業(yè)科技員角色，為村民詳解致富項(xiàng)目，認(rèn)真傾聽群眾心聲，真正做到急群眾之急，解群眾之憂，從而提高增產(chǎn)增收能力，實(shí)現(xiàn)盡快脫貧。

除了加強(qiáng)干群能力建設(shè)，“第一書記”還以身作則，發(fā)揮黨員“領(lǐng)頭羊”作用?！白?0%的貧困戶有致富項(xiàng)目”是“第一書記”政策的重要工作內(nèi)容之一，派駐到黃集鄉(xiāng)的“第一書記”到任后，投入大量時(shí)間、精力，多次到北京、萊蕪、臨沂、章丘、長(zhǎng)清、曲阜等11個(gè)地方進(jìn)行養(yǎng)殖業(yè)和特色種植業(yè)考察，確定了土豆等6個(gè)主要項(xiàng)目作為致富的路子進(jìn)行試點(diǎn)。按照計(jì)劃，如果試點(diǎn)可行，黃集鄉(xiāng)將會(huì)規(guī)劃發(fā)展以“彩色土豆”為主的特色農(nóng)業(yè)。此外，“第一書記”還著眼于發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和小型加工業(yè)。在筆者走訪的四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，部分“第一書記”開始進(jìn)行一些養(yǎng)殖業(yè)試點(diǎn)，養(yǎng)殖品種主要是傳統(tǒng)的家禽家畜，具體操作主要采取村里給予一定補(bǔ)貼、村民個(gè)體養(yǎng)殖的形式。

“第一書記”扶貧政策以“強(qiáng)能力、重發(fā)展”作為工作的核心內(nèi)容，通過以上措施，不僅增強(qiáng)了干群的農(nóng)村建設(shè)能力，提高了村干在群眾中的形象和威信，而且進(jìn)一步改善村莊的發(fā)展條件。社會(huì)發(fā)展環(huán)境的改觀吸引更多的致富項(xiàng)目入村落戶，帶動(dòng)村民致富。

三、結(jié)語

群眾參與、自身能力建設(shè)和社會(huì)資源吸納等是貧困地區(qū)最需要加強(qiáng)建設(shè)的方面，這同樣是“參與式”扶貧模式真正的優(yōu)勢(shì)所在?！暗谝粫洝狈鲐氄邔?shí)踐證明，開展扶貧就是要充分發(fā)揮動(dòng)員多種力量參與，加強(qiáng)農(nóng)村能力建設(shè)，挖掘農(nóng)村內(nèi)在活力的優(yōu)勢(shì)，通過扎實(shí)有效的扶貧舉措，幫助和促進(jìn)基層鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村領(lǐng)導(dǎo)組織把自身建設(shè)成為脫貧致富的“主心骨”、永不離開的“工作隊(duì)”、心系百姓的“貼心人”?！暗谝粫洝狈鲐氄哒覝?zhǔn)了“參與式”扶貧的定位，抓住了農(nóng)村扶貧的根本，充分利用政府和社會(huì)力量，保障村民主體地位，從而破解了扶貧工作面臨瓶頸，走出了一條扶貧開發(fā)的新路子。

注釋:

(1)魯西南廣義上包括菏澤市、濟(jì)寧市，狹義上一般指菏澤市所屬地區(qū)，本文取狹義地理概念。

［1］山東省統(tǒng)計(jì)局.山東2012統(tǒng)計(jì)年鑒［EB/OL］.［2012 －09 －01］.http://www.stats－sd.gov.cn/tjsj/nj2012/html/C0306.htm.

［2］劉鑫.“參與式”:試驗(yàn)區(qū)開發(fā)扶貧的成功探索［J］.烏蒙論壇，2009(6):16－18.

［3］沈茂英.“整村推進(jìn)”綜合扶貧模式的理論基礎(chǔ)［J］.鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(4):124－128.

［4］張展志，左婷，徐賢坤.廣西參與式農(nóng)村發(fā)展模式研究［J］.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，2012(1):86－89.