城市規(guī)劃的公共政策審視
——以濟(jì)南市為例(1)

朱明藝

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南250100)

城市規(guī)劃作為謀定城市發(fā)展的重要藍(lán)圖，是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理［1］209。城市規(guī)劃的發(fā)展經(jīng)歷了從“關(guān)注物質(zhì)空間”向“關(guān)注社會(huì)經(jīng)濟(jì)”再向“作為公共政策”的轉(zhuǎn)化過(guò)程［2］36?，F(xiàn)代意義上的城市規(guī)劃在思考城市空間布局的同時(shí)，更著重思考空間背后的資源分配、社會(huì)整合、發(fā)展引導(dǎo)等深層次由空間的安排可能引致的變化。這種城市規(guī)劃的發(fā)展趨勢(shì)已經(jīng)顯現(xiàn)出了其與公共政策所關(guān)注問(wèn)題的融合。2006年4月實(shí)行的《城市規(guī)劃編制辦法》首次將城市規(guī)劃界定為重要的公共政策，從法律的層面上認(rèn)可了這一趨勢(shì)。何為公共政策?杰伊·沙夫里茨認(rèn)為“任何政策都是一個(gè)決定，公共政策是政府對(duì)要做或不做的事情做出決定，其實(shí)質(zhì)是政府對(duì)政治問(wèn)題做出的反應(yīng)。”［3］30公共政策，本質(zhì)是在某種價(jià)值理念的指導(dǎo)下，由政策制定者(通常是執(zhí)政者)實(shí)踐這種價(jià)值，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的活動(dòng)。將城市規(guī)劃作為一種公共政策，不僅是一種概念，更重要的在于以政策的流程和視角來(lái)審視并改進(jìn)城市規(guī)劃之中的活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市的公共利益。

一、城市規(guī)劃的公共政策屬性

(一)城市規(guī)劃的公共性

公共政策以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)，決定了其從開始的公共政策問(wèn)題選擇到流程的運(yùn)作都要體現(xiàn)公共性的特點(diǎn)。城市規(guī)劃同樣以實(shí)現(xiàn)公共利益為己任。從主觀角度來(lái)看，從總體規(guī)劃到各重點(diǎn)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃，都應(yīng)體現(xiàn)對(duì)城市社會(huì)總體需求的滿足、對(duì)城市發(fā)展總體方向的遵循和對(duì)城市更美好生活的追求。客觀來(lái)說(shuō)，每一項(xiàng)規(guī)劃活動(dòng)必然會(huì)涉及到對(duì)城市公共資源的運(yùn)用，并影響到城市居民的生活起居。因此城市規(guī)劃是具有強(qiáng)公共性的城市活動(dòng)。

(二)城市規(guī)劃的政府主導(dǎo)性

公共政策的主體隨著社會(huì)的發(fā)展日趨多元化，其中政府作為公共利益的代言人、城市意志的執(zhí)行者，在整個(gè)公共政策的議程中都扮演著最重要的角色。城市規(guī)劃的強(qiáng)公共性也決定了其必須以政府為主導(dǎo)。在城市規(guī)劃的制定及實(shí)施過(guò)程中，政府以其規(guī)劃專業(yè)性、信息壟斷優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)制力為保障，推進(jìn)城市規(guī)劃工作。

(三)城市規(guī)劃的博弈性

在公共政策領(lǐng)域，政策的制定者與政策相對(duì)人之間存在永恒的利益博弈;在城市規(guī)劃之中，同樣面臨著各方利益的博弈與協(xié)調(diào)?！八械某鞘幸?guī)劃工作實(shí)際上就是圍繞著利益問(wèn)題進(jìn)行的，城市規(guī)劃是協(xié)調(diào)社會(huì)不同利益的一種工具”［4］20。整個(gè)規(guī)劃過(guò)程清楚地表現(xiàn)為以政府各部門私利為代表的公共部門利益，以項(xiàng)目開發(fā)商為代表的城市私營(yíng)部門利益及城市居民利益，三大利益群體的利益較量。在良性的城市規(guī)劃運(yùn)作之中，城市政府作為民意的執(zhí)行者，順應(yīng)民意形成規(guī)劃并指導(dǎo)開發(fā)商進(jìn)行項(xiàng)目的落實(shí)。這其中，開發(fā)商出于營(yíng)利目的，會(huì)傾向于滿足政府部門的私利，以拉攏城市政府，從而蠶食公共利益滿足一己之私，這使得城市規(guī)劃偏離良性發(fā)展的軌道。最終的城市規(guī)劃則是利益充分碰撞和博弈之后所形成的產(chǎn)物。

(四)城市規(guī)劃的穩(wěn)定性與變更性

社會(huì)的發(fā)展使得不同階段的社會(huì)問(wèn)題都帶有一個(gè)時(shí)段的印記，每一個(gè)公共政策也都有其生命周期。從政策的制定到政策的終止，公共政策需要隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷變化，但在每個(gè)階段產(chǎn)生的公共政策作為規(guī)范社會(huì)成員的行為準(zhǔn)則，卻也需要能夠長(zhǎng)效地穩(wěn)定維持。公共政策短時(shí)期穩(wěn)定與長(zhǎng)時(shí)期變化的特性同樣適用于城市規(guī)劃，不同的城市發(fā)展階段所進(jìn)行的城市規(guī)劃各具特色，對(duì)于符合城市發(fā)展理念的城市規(guī)劃要能夠最終在城市中得到體現(xiàn)，需要規(guī)劃的穩(wěn)定性;同時(shí)城市又是在不斷發(fā)展與轉(zhuǎn)型的，城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展使得城市的規(guī)劃理念亦需要相應(yīng)的調(diào)整，城市規(guī)劃也要相應(yīng)地迎合城市的發(fā)展需求不斷改進(jìn)，在此意義上城市規(guī)劃是穩(wěn)定性與變更性的統(tǒng)一。

二、公共政策角度的相關(guān)規(guī)劃問(wèn)題探討

(一)城市規(guī)劃的價(jià)值理念

任何一種政策的背后都有其所遵循的價(jià)值。公共政策領(lǐng)域技術(shù)導(dǎo)向與價(jià)值導(dǎo)向的爭(zhēng)論由來(lái)已久，從理性決策到有限理性決策再到漸進(jìn)決策，公共政策技術(shù)層面上的認(rèn)識(shí)始終在向著更為科學(xué)化和更符合實(shí)際的方向發(fā)展。但公共政策價(jià)值層面上的探討卻始終在繼續(xù)，什么樣的理念能夠指導(dǎo)公共政策的實(shí)踐仍然是眾說(shuō)紛紜。

城市規(guī)劃的發(fā)展史同樣展現(xiàn)著規(guī)劃價(jià)值之間的沖突和爭(zhēng)論，柯布西耶(Le Corbusier)功能理性主義規(guī)劃思想倡導(dǎo)城市的機(jī)械化美感，張揚(yáng)城市的集中取向和技術(shù)至上理念，迥然不同于霍華德(E.Howard)“田園城市”思想所倡導(dǎo)的有機(jī)疏散，城鄉(xiāng)融合的理念。直至現(xiàn)代，以布羅奇(J.Brotchie)、巴拉斯(R.Barras)等為代表的技術(shù)決定論(2)仍然與以芒福德(L.Mumford)為巔峰的人文主義城市規(guī)劃思想(3)爭(zhēng)論不休。

科學(xué)合理的城市規(guī)劃需要技術(shù)層面的支持和完善，但是在這些技術(shù)層面背后，價(jià)值層面的問(wèn)題更需要深思。伴隨著人類社會(huì)從現(xiàn)代向后現(xiàn)代的發(fā)展，后現(xiàn)代的城市要更多地彰顯城市的服務(wù)功能與人本理念。“城市不是‘居住的機(jī)器’，不是各種利益集團(tuán)追逐一己名利的戰(zhàn)場(chǎng)，也不是政治領(lǐng)導(dǎo)人，規(guī)劃師等‘社會(huì)精英’展示與宣揚(yáng)自己宏偉藍(lán)圖的‘畫板’，城市是陶冶人和熔煉人的場(chǎng)所，是人類的‘精神家園’?！保?］243使城市成為市民的精神家園，成為人類文化的傳承地，透視人性化的城市規(guī)劃理念已成為后現(xiàn)代城市發(fā)展之中的主流。

(二)城市規(guī)劃的公眾參與

每一項(xiàng)政策的制定都離不開公眾的積極參與。城市規(guī)劃有一整套嚴(yán)格的制定流程，而在這一流程之中，城市規(guī)劃的公共性決定其只能以城市政府為規(guī)劃的制定者，開發(fā)商群體則以自身的資本要素為博弈籌碼。對(duì)于普通的城市居民來(lái)說(shuō)，居住在怎樣的城市、對(duì)城市規(guī)劃滿不滿意本應(yīng)是最有發(fā)言權(quán)，居民應(yīng)該在城市的規(guī)劃流程之中成為有效的參與者，但正是最有評(píng)價(jià)資格的這部分人，在整個(gè)城市規(guī)劃制定之中發(fā)揮的作用最小。城市規(guī)劃在目前仍然具有“精英規(guī)劃”的特點(diǎn)，背離了規(guī)劃的公共性。在公共政策視角下，正因?yàn)檎叩墓残?，所以其更呼喚公民的參與。城市規(guī)劃關(guān)注公共利益的實(shí)現(xiàn)，但在規(guī)劃之中如何體現(xiàn)公共利益，如何去了解公共的利益，仍然是亟待解決的問(wèn)題。

(三)城市規(guī)劃信息公開

在城市規(guī)劃之中，規(guī)劃信息作為一種資源顯得尤為重要。具體到規(guī)劃活動(dòng)的每一個(gè)細(xì)節(jié)，信息既是落實(shí)規(guī)劃的重要依據(jù)，又蘊(yùn)藏著極大的利益。對(duì)于城市規(guī)劃信息是否公開、公開多少的爭(zhēng)論一直存在，不同城市采取的城市規(guī)劃信息公開范圍也各有差異。城市規(guī)劃作為具有法律效力的規(guī)定，一經(jīng)確定便不能隨意更改，但規(guī)劃通過(guò)之后人為修改的現(xiàn)象卻廣泛的存在。這其中凸顯的是法治的不足和制度的缺失?！爸贫仁侨祟愊嗷ソ煌囊?guī)則，它抑制著可能出現(xiàn)的、機(jī)會(huì)主義的和乖僻的個(gè)人行為”［6］35。隱藏規(guī)劃信息避免利益的爭(zhēng)奪最終只能導(dǎo)向更為激烈的尋租行為，而只有通過(guò)合理有效的制度安排進(jìn)而公開城市規(guī)劃的內(nèi)容，才能真正的實(shí)現(xiàn)信息公開促進(jìn)城市發(fā)展的愿景。

(四)城市規(guī)劃監(jiān)督機(jī)制

城市規(guī)劃只代表著規(guī)劃者對(duì)城市規(guī)劃的愿景。城市規(guī)劃具有實(shí)踐性，其實(shí)現(xiàn)需要伴隨著大量的項(xiàng)目落地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等步驟，需要環(huán)境部門、建設(shè)部門、氣象部門、規(guī)劃設(shè)計(jì)院等等各部門之間的協(xié)調(diào)配合。在整個(gè)城市規(guī)劃付諸實(shí)踐的過(guò)程之中，違章建筑拔地而起，市政基礎(chǔ)設(shè)施、文化基礎(chǔ)設(shè)施等體現(xiàn)公共性與服務(wù)性的設(shè)施相對(duì)缺失問(wèn)題在每個(gè)城市都或多或少的存在著。導(dǎo)致這些現(xiàn)象的原因中，極為重要的一點(diǎn)便是規(guī)劃監(jiān)督的缺失。開發(fā)商有天然的逐利傾向，任由其執(zhí)行規(guī)劃而疏于監(jiān)督必然會(huì)產(chǎn)生對(duì)規(guī)劃原旨的偏離。政府有關(guān)部門如何防患于未然，在建筑還沒有建設(shè)的時(shí)候就察覺到問(wèn)題，禁止破壞規(guī)劃的行為，應(yīng)該成為規(guī)劃落實(shí)的重點(diǎn)考慮。規(guī)劃不是紙上談兵，規(guī)劃的重點(diǎn)在于從圖紙向?qū)嵉貙?shí)施的轉(zhuǎn)換，保證城市規(guī)劃的順利實(shí)施是政府的職責(zé)，政府的工作應(yīng)該更富使命感。

三、濟(jì)南城市規(guī)劃存在的問(wèn)題

以政策的視角審視濟(jì)南市的城市規(guī)劃活動(dòng)，可以發(fā)現(xiàn)該市將城市規(guī)劃作為公共政策更多地還只停留在理念的層面，并沒能夠通過(guò)分解政策過(guò)程而為改進(jìn)城市規(guī)劃服務(wù);城市規(guī)劃中反映出的一些問(wèn)題恰恰是因?yàn)橄嚓P(guān)部門從政策層面思考不足造成的。

(一)城市規(guī)劃特色不足

城市規(guī)劃需要配合城市的發(fā)展理念，城市發(fā)展理念必須結(jié)合城市自身發(fā)展階段特點(diǎn)和自然條件特點(diǎn)，首先予以明確并用以指導(dǎo)城市中的各項(xiàng)活動(dòng)。但是從公眾調(diào)研的數(shù)據(jù)來(lái)看，48.7%的被調(diào)查者認(rèn)為濟(jì)南市城市特色不鮮明(見圖1)，這是濟(jì)南市城市發(fā)展之中存在的主要問(wèn)題。

圖1 濟(jì)南城市發(fā)展存在的問(wèn)題

訪談的結(jié)果印證了數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)。對(duì)于濟(jì)南的城市定位，政府相關(guān)部門及許多被訪企業(yè)大多認(rèn)同濟(jì)南應(yīng)該被定位為一個(gè)中等城市，建設(shè)宜居，宜游、宜樂(lè)、宜養(yǎng)、生態(tài)良好，管理高效的城市。但是在具體的規(guī)劃落實(shí)中，交通擁堵問(wèn)題，項(xiàng)目配套設(shè)施建設(shè)滯后問(wèn)題，城市功能分區(qū)不合理等問(wèn)題使得濟(jì)南市離宜居、宜樂(lè)、宜養(yǎng)的發(fā)展目標(biāo)尚存不小差距

在古典與現(xiàn)代結(jié)合方面，濟(jì)南作為千年古城，也有開商埠的經(jīng)歷，是為數(shù)不多能體現(xiàn)中國(guó)特色的封建文化與資本主義文化相交織的城區(qū)。但是在建設(shè)過(guò)程中，濟(jì)南老城破壞嚴(yán)重，包括極富特色的濟(jì)南老火車站等特色建筑都在建設(shè)中被拆除，古城風(fēng)貌的改造極大地削弱了濟(jì)南的文化底蘊(yùn)，破壞了濟(jì)南的特色。在現(xiàn)代化建筑方面，濟(jì)南的現(xiàn)代建筑風(fēng)格上表現(xiàn)得千篇一律，并無(wú)特色可言，同時(shí)高聳時(shí)尚的現(xiàn)代建與濟(jì)南古城的搭配看起來(lái)格格不入，使?jié)鲜械恼w風(fēng)貌陷入一個(gè)尷尬的境地。正如不少開發(fā)商提到的，濟(jì)南市在城市規(guī)劃方面欠賬太多，現(xiàn)今的規(guī)劃雖然取得長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是由于已有建筑已經(jīng)擠占了城市的發(fā)展空間，特色規(guī)劃工作開展起來(lái)也困難重重。

(二)規(guī)劃實(shí)施之中的利益協(xié)調(diào)困境

有規(guī)劃處必有利益，城市規(guī)劃首先應(yīng)該處理好政府部門內(nèi)部的利益協(xié)調(diào)。筆者通過(guò)訪談了解到，在政府系統(tǒng)內(nèi)部以部門利益為代表展開規(guī)劃博弈的傾向明顯。在規(guī)劃會(huì)審時(shí)，政府各部門傾向于巧立名目使自己加入會(huì)審的行列，并在會(huì)審之中能夠?qū)﹂_發(fā)商進(jìn)行限制，冗長(zhǎng)的會(huì)審項(xiàng)目常常令開發(fā)商叫苦不迭。同時(shí)，由于政府各部門之間缺乏溝通和聯(lián)系，相互之間的職責(zé)重疊等問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目報(bào)批的交易成本極大。保持規(guī)劃系統(tǒng)各部門內(nèi)部信息的暢通和溝通順暢，本應(yīng)是規(guī)劃系統(tǒng)正常運(yùn)行的必要條件，濟(jì)南市政府在此方面的問(wèn)題亟待改進(jìn)。

其次，濟(jì)南作為山東省的省會(huì)，各省級(jí)部門所在地，同時(shí)又是濟(jì)南軍區(qū)的所在地，城市規(guī)劃還面臨著上行的政治壓力。在調(diào)研之中我們了解到，以上行政治壓力變更濟(jì)南規(guī)劃的事件曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)，這也成為濟(jì)南市城市規(guī)劃之中的一個(gè)棘手問(wèn)題。

再次，政府還應(yīng)處理好與開發(fā)商之間的關(guān)系。城市的發(fā)展離不開城市的建設(shè)，以規(guī)劃項(xiàng)目的落實(shí)帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的起飛是城市競(jìng)爭(zhēng)力提升的重要方面，在此意義上政府需要依靠開發(fā)商，但是開發(fā)商的逐利傾向，使其也成為了城市違章建筑的制造者。在訪談中，被訪者用“通天的開發(fā)商”來(lái)形容開發(fā)商群體的種種逐利行為，如篡改容積率，縮減配套設(shè)施面積，增加建筑高度等。這些手段破壞的是城市的公共利益與行業(yè)的風(fēng)氣。在濟(jì)南市的城市規(guī)劃落實(shí)中，這類事件時(shí)有發(fā)生，代表城市公共利益的政府如何遏制開發(fā)商的種種不法行為，也成為濟(jì)南市規(guī)劃之中所必須重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

(三)城市規(guī)劃之中的信息透明度低

所有與規(guī)劃相關(guān)的部門和機(jī)構(gòu)都將規(guī)劃信息的獲取作為工作開展的重要方面，但調(diào)查顯示，濟(jì)南市規(guī)劃信息的發(fā)布存在發(fā)布渠道窄，信息更新不及時(shí)，官方渠道不通暢等問(wèn)題。據(jù)濟(jì)南市下屬各區(qū)政府及開發(fā)商反映，濟(jì)南市城市規(guī)劃信息的公開途徑有限。作為最好的信息公開平臺(tái)——規(guī)劃局網(wǎng)站，經(jīng)常存在更新不及時(shí)，網(wǎng)站打不開等狀況;去規(guī)劃局直接獲取相關(guān)信息也常常受阻。這使得有些開發(fā)商以報(bào)紙、規(guī)劃展覽館作為自己獲取規(guī)劃信息的重要途徑。即便是各區(qū)級(jí)政府在規(guī)劃信息的獲取上也存在不充分的狀況。調(diào)查中某區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃圖也是區(qū)政府自己根據(jù)獲得的信息制作的。以非官方的渠道獲取的規(guī)劃信息難免會(huì)出現(xiàn)信息不準(zhǔn)確和信息陳舊的狀況，進(jìn)而給各機(jī)構(gòu)的下一步工作帶來(lái)不便。

很多情況下，規(guī)劃部門將城市規(guī)劃內(nèi)容作為內(nèi)部資料拒絕公開，以掩藏信息的方式實(shí)際掩藏的是信息背后的利益爭(zhēng)奪，避免有關(guān)規(guī)劃信息一經(jīng)公開產(chǎn)生的利益碰撞，這一做法仍然是政府本位的思考。服務(wù)型政府的建設(shè)需要以服務(wù)對(duì)象為本位，考慮其需求并為其服務(wù)。站在這一層面上，除卻有關(guān)涉密的規(guī)劃信息，其余的規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)該及時(shí)并準(zhǔn)確地向社會(huì)發(fā)布。利益的沖突無(wú)法隱藏，只能通過(guò)更為合理的規(guī)則約束和更為有效的溝通予以解決。

四、濟(jì)南市城市規(guī)劃的改進(jìn)建議

從分解整個(gè)公共政策制定的流程來(lái)看，前期需要明確政策的價(jià)值理念;在政策的制定過(guò)程之中，還需充分了解民意以保證政策的公共利益取向;同時(shí)為保證政策的高效制定仍需在流程及溝通上加以改進(jìn)。以上幾點(diǎn)也正是濟(jì)南市在城市規(guī)劃之中應(yīng)該努力改善的部分。

(一)貫徹“以人為本”的城市規(guī)劃理念，明晰規(guī)劃價(jià)值觀

城市的發(fā)展是一個(gè)螺旋式上升的過(guò)程，從衰微到繁榮再到衰落，之后通過(guò)實(shí)現(xiàn)城市的轉(zhuǎn)型，使城市進(jìn)入新一輪的發(fā)展周期。城市規(guī)劃最終是為城市發(fā)展服務(wù)，規(guī)劃理念植根于城市發(fā)展理念，同時(shí)又影響著城市發(fā)展理念的落實(shí)。調(diào)研顯示，城市特色方面，被調(diào)查者普遍贊同濟(jì)南市“山水泉城”(79.7%)和“歷史文化名城”(62%)之打造;在城市規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的工作之中，前三位分別為“完善城市功能”(46%)，“優(yōu)化城市布局”(42.2%)和“治理城市水環(huán)境”(42%);而對(duì)改善公共服務(wù)的建議上，市民對(duì)我們?cè)O(shè)計(jì)的各項(xiàng)公共服務(wù)項(xiàng)目的選擇率都在90%以上，如圖2:

圖2 改善公共服務(wù)設(shè)施的關(guān)注度

市民對(duì)城市規(guī)劃的期望更多的體現(xiàn)在向往發(fā)達(dá)的公共服務(wù)、追尋舒適的公共空間、追求生活質(zhì)量的提升和幸福指數(shù)的增長(zhǎng)上。市民對(duì)生態(tài)環(huán)境、歷史文化、公共服務(wù)的關(guān)注已經(jīng)顯示出濟(jì)南由增長(zhǎng)型城市向服務(wù)型城市轉(zhuǎn)變的傾向。在規(guī)劃層面與服務(wù)型城市相對(duì)應(yīng)則呼喚“以人為本”的城市規(guī)劃，“以人為本”的城市規(guī)劃彰顯人性化的規(guī)劃維度，致力于通過(guò)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)城市空間從蔓延到緊湊，城市發(fā)展中心從經(jīng)濟(jì)到服務(wù)，城市文化從單一到多元，城市社會(huì)從排斥到共生，城市生態(tài)從灰色到綠色，實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)的和諧統(tǒng)一與穩(wěn)定。具體到濟(jì)南市的城市規(guī)劃之中，“以人為本”的理念首先體現(xiàn)在美麗泉城與繁榮之都的建設(shè)上，通過(guò)山水泉城的開發(fā)，古城古商埠的保護(hù)與改造，打造濟(jì)南城市特色，并通過(guò)規(guī)劃推進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和效率之城的建設(shè)完善;其次，“以人為本”的城市規(guī)劃致力于提升市民生活質(zhì)量，以人性化的尺度規(guī)劃城市的空間布局，通過(guò)完善城市配套設(shè)施、增加城市公共空間等方式提升市民的城市歸屬感和幸福感;再次，以人為本的城市規(guī)劃，應(yīng)注重城市空間正義打造，促進(jìn)社會(huì)公平和人際和諧，關(guān)注城市之中資源的分配和流動(dòng)，給予市民以公平的發(fā)展機(jī)會(huì)。

(二)再造規(guī)劃流程，體現(xiàn)規(guī)劃服務(wù)效能

城市規(guī)劃服務(wù)中低效與拖延是政府部門和企業(yè)單位反映的突出問(wèn)題，此類問(wèn)題更多地指向了規(guī)劃之中流程的繁復(fù)與不合理。從調(diào)研可知，認(rèn)為規(guī)劃服務(wù)需要“簡(jiǎn)化辦事流程”和“提高辦事效率”的企業(yè)比率最高為70.8%和47.9%(見圖3)。

圖3 規(guī)劃服務(wù)工作改進(jìn)重點(diǎn)

通過(guò)規(guī)劃流程再造，以科學(xué)的規(guī)劃流程運(yùn)作城市規(guī)劃活動(dòng)是提高城市規(guī)劃滿意度的重要方面。規(guī)劃流程再造首先需要規(guī)劃理念的更新，突出以“服務(wù)”為理念，追求強(qiáng)化“服務(wù)發(fā)展大局”和“顧客導(dǎo)向”的意識(shí)，依法、有理、有情地協(xié)調(diào)規(guī)劃各方利益，并以服務(wù)對(duì)象為中心，從成本收益角度，便捷快速角度考慮其需求，以此作為整個(gè)流程優(yōu)化的理念核心，指導(dǎo)具體的流程設(shè)計(jì)方案。其次，規(guī)劃流程再造需要制度層面創(chuàng)新，在流程的設(shè)計(jì)中，秉持協(xié)同政府理念，加強(qiáng)相關(guān)各部門的協(xié)調(diào)與合作，精簡(jiǎn)并融合行政審批項(xiàng)目，縮短項(xiàng)目辦結(jié)時(shí)間，明確相關(guān)責(zé)任。同時(shí)提高項(xiàng)目承接單位和政府相關(guān)部門的信息溝通效率，以流程優(yōu)化改進(jìn)城市規(guī)劃工作，提高規(guī)劃滿意度。

(三)擴(kuò)大公民參與，提高城市規(guī)劃的開放性和包容性

規(guī)劃的專業(yè)性曾經(jīng)使城市規(guī)劃在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)一直被城市精英階層所壟斷。精英規(guī)劃使城市的發(fā)展和資源分配更為體現(xiàn)精英階層的利益而忽視城市公民的訴求。伴隨著人性化城市發(fā)展理念的回歸，我們重新發(fā)掘田園城市精髓，倡導(dǎo)以人為本的城市價(jià)值，重新喚起了對(duì)城市之本——城市人的重視。城市是市民的城市，城市的規(guī)劃也應(yīng)該從市民的角度出發(fā)，反應(yīng)城市各階層各群體的利益訴求，而不是唯城市精英們馬首是瞻。調(diào)查顯示公眾獲取規(guī)劃信息最常遇到的問(wèn)題并不是“看不懂”，“不清楚了解渠道”(40.8%)和“個(gè)人關(guān)心的信息量小”(36.1%)兩項(xiàng)，比例都高于“看不懂”(31.8%)(見圖4)。這兩項(xiàng)的內(nèi)容更應(yīng)該引起規(guī)劃部門的重視，優(yōu)先解決，讓城市公民有效參與到城市規(guī)劃之中。

圖4 公眾獲取規(guī)劃信息時(shí)通常遇到的問(wèn)題

實(shí)現(xiàn)城市公民有效地參與城市規(guī)劃首先應(yīng)該保障城市公民的知情權(quán)，通過(guò)規(guī)劃信息的公開與告知，讓公民了解自己城市的發(fā)展理念，自己城市的發(fā)展動(dòng)態(tài)，自己城市的發(fā)展方向。這既是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利又是公民能夠參與城市規(guī)劃建言城市發(fā)展的前提。其次，需要暢通城市公民參與規(guī)劃的渠道，通過(guò)吸納公民參加規(guī)劃會(huì)議，直接向規(guī)劃部門反映意見等官方渠道與參與問(wèn)卷調(diào)查等非官方渠道的結(jié)合，全方位了解公民的城市規(guī)劃意見，為城市的規(guī)劃建言獻(xiàn)策;再次，需要擴(kuò)大居民對(duì)規(guī)劃活動(dòng)的監(jiān)督行為，以信件、電話及網(wǎng)絡(luò)微博等形式積極通過(guò)城市公民了解規(guī)劃活動(dòng)的執(zhí)行狀況，有利于規(guī)劃方案的有效落實(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目承包人的不法行為，使城市規(guī)劃真正能夠體現(xiàn)城市公民的利益。

城市規(guī)劃是整個(gè)城市共同的使命，城市規(guī)劃從公共政策的角度看應(yīng)該更加關(guān)注規(guī)劃之中的價(jià)值訴求，讓價(jià)值觀念貫穿在整個(gè)規(guī)劃過(guò)程之中，同時(shí)關(guān)注城市規(guī)劃的公共屬性，讓普通的城市居民也參與到規(guī)劃中，要尊重規(guī)劃的權(quán)威性，并積極地推動(dòng)規(guī)劃評(píng)估工作的開展，我們的城市才能更加美好。

注釋:

(1)本文所用全部數(shù)據(jù)與訪談內(nèi)容來(lái)源于2012年濟(jì)南市規(guī)劃局與山東大學(xué)聯(lián)合組織開展的“加快科學(xué)發(fā)展，建設(shè)美麗泉城”城市規(guī)劃管理工作社會(huì)調(diào)查活動(dòng)。此次調(diào)研范圍為濟(jì)南中心城區(qū);調(diào)研對(duì)象為政府部門，企業(yè)組織和社會(huì)公眾;調(diào)研采用訪談與問(wèn)卷調(diào)查相配合的方式。問(wèn)卷部分公眾調(diào)查共發(fā)放3000份問(wèn)卷，回收有效問(wèn)卷為2984份。另外通過(guò)報(bào)紙媒體等方式回收有效問(wèn)卷131份，合計(jì)有效問(wèn)卷共計(jì)3115份。企業(yè)發(fā)放問(wèn)卷50份，回收50份;政府部門發(fā)放問(wèn)卷50份，回收50份。

(2)以布羅奇(J.Brotchie)、巴拉斯(R.Barras)等為代表的技術(shù)決定論者認(rèn)為技術(shù)的變化影響并決定了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響并決定城市的發(fā)展。他們傾向于將技術(shù)不僅看成是構(gòu)成城市形態(tài)框架的力量，而且是區(qū)域、城市發(fā)展的支柱與基礎(chǔ)。參見張京祥:《西方城市規(guī)劃思想史綱》，東南大學(xué)出版社，2005年，第240頁(yè)。

(3)芒福德在城市觀上強(qiáng)調(diào)城市文化在城市發(fā)展之中的重要性;在城市區(qū)域觀上，倡導(dǎo)城市區(qū)域作為地理要素、經(jīng)濟(jì)要素和文化要素的綜合體而存在;在城市規(guī)劃觀上，批判形式主義的規(guī)劃觀，倡導(dǎo)城市規(guī)劃要重視人的正常生理需要、心理需要和社會(huì)交往的需要，“城市的最好運(yùn)作方式是關(guān)心人、陶冶人”。參見張京祥:《西方城市規(guī)劃思想史綱》，東南大學(xué)出版社，2005年，第211－213頁(yè)。

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