公共危機(jī)管理中審計(jì)應(yīng)對(duì)機(jī)制研究

曲偉強(qiáng)

(山東行政學(xué)院，濟(jì)南250014)

公共危機(jī)是指由突發(fā)的公共事件造成的，給社會(huì)及公眾帶來嚴(yán)重威脅或危害，需政府和社會(huì)緊急處理的一些非正常狀態(tài)。公共危機(jī)具有公共性、突發(fā)性、危害性、緊迫性等特點(diǎn)。公共危機(jī)的特點(diǎn)決定了政府和社會(huì)各界必須對(duì)公共危機(jī)加以高度重視，并適時(shí)加強(qiáng)對(duì)公共危機(jī)的管理。一般來說，公共危機(jī)管理就是指在政府的主導(dǎo)下，集多方力量，對(duì)公共危機(jī)積極采取事前預(yù)防、事中緊急反應(yīng)和處置、事后恢復(fù)以及進(jìn)行全過程監(jiān)督等管理行為的總稱。在公共危機(jī)管理過程中，具有監(jiān)督職能的審計(jì)應(yīng)建立和完善相關(guān)應(yīng)對(duì)機(jī)制，以發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用。

一、審計(jì)在公共危機(jī)管理中的重要作用

(一)有效保障受災(zāi)群眾的根本利益

在我國(guó)，每次大的危機(jī)發(fā)生后，黨和政府都高度重視，通過各種途徑向受災(zāi)地區(qū)和群眾提供大量的物資和款項(xiàng)，社會(huì)各界及社會(huì)公眾也紛紛捐款捐物。保證這些捐助款物及時(shí)、全部地用于受災(zāi)群眾，既是政府的責(zé)任，也是廣大捐助者的良好愿望。通過審計(jì)，可以監(jiān)督政府相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)，根據(jù)受災(zāi)情況，合理、有效地分配捐助款物，以最大限度地發(fā)揮其救助效益，并從根本上保障受災(zāi)群眾利益的最大化。

(二)有力監(jiān)督政府職能的充分發(fā)揮

公共危機(jī)發(fā)生后，來自各方面的捐款捐物都集中在政府相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)，根據(jù)受托責(zé)任理論，這些部門和機(jī)構(gòu)一方面要對(duì)捐助者負(fù)責(zé)，管好用好捐助款物，一方面要對(duì)受助者負(fù)責(zé)，讓他們確實(shí)得到救助和實(shí)惠，這是政府的職責(zé)所在。但是，由于捐助款物數(shù)量大又過于集中，所以在管理、分配和使用上很容易發(fā)生腐敗舞弊行為。通過審計(jì)，可以深入揭露捐助款物在管理、分配和使用中的各種問題，避免政府相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)和人員失職、瀆職和權(quán)力濫用現(xiàn)象，進(jìn)一步促使公共危機(jī)管理的公開、透明、廉潔和高效。

(三)更加促進(jìn)審計(jì)業(yè)務(wù)的發(fā)展

一般來說，審計(jì)機(jī)關(guān)通常開展的是常規(guī)性審計(jì)。而公共危機(jī)審計(jì)則屬于一種非常規(guī)審計(jì)，它要求審計(jì)機(jī)關(guān)在公共危機(jī)事件發(fā)生后，迅速作出反應(yīng)，并立即展開審計(jì)工作。面對(duì)突發(fā)的公共危機(jī)，審計(jì)人員不僅要有充分的思想準(zhǔn)備和清醒的意識(shí)，而且要有較強(qiáng)的專業(yè)技能和較高的綜合素質(zhì)。因此，開展公共危機(jī)審計(jì)，既拓展了審計(jì)業(yè)務(wù)范圍，又推動(dòng)了審計(jì)人員業(yè)務(wù)水平的提高，同時(shí)也極大豐富了審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和審計(jì)理論。

二、公共危機(jī)管理中的審計(jì)應(yīng)對(duì)原則

(一)預(yù)防性原則

審計(jì)人員在日常審計(jì)中，應(yīng)特別注重對(duì)公共危機(jī)預(yù)防工作的審計(jì)，比如，檢查被審計(jì)單位公共危機(jī)預(yù)防制度是否建立健全，公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案是否制定，公共危機(jī)應(yīng)急演練和培訓(xùn)是否經(jīng)常開展，公共危機(jī)預(yù)警設(shè)施是否齊備，以及相應(yīng)資金是否到位、管理是否規(guī)范等，以此來評(píng)價(jià)被審計(jì)單位對(duì)公共危機(jī)的防范情況。

(二)動(dòng)態(tài)性原則

在公共危機(jī)管理中，審計(jì)應(yīng)堅(jiān)持動(dòng)態(tài)性原則，即要把公共危機(jī)管理的全過程置于審計(jì)監(jiān)督之下。具體來說，在危機(jī)管理的不同階段，要持續(xù)不斷地開展有針對(duì)性的審計(jì)。比如，在危機(jī)預(yù)防階段，要檢查和評(píng)價(jià)被審計(jì)單位對(duì)公共危機(jī)的防范措施;在危機(jī)處置階段，要檢查和評(píng)價(jià)援助款物的籌集、管理、分配和使用情況;在危機(jī)后恢復(fù)階段，要檢查和評(píng)價(jià)恢復(fù)重建資金的分配、使用及效益情況。審計(jì)工作要在以往注重事后監(jiān)督的基礎(chǔ)上，逐步向注重事前預(yù)防和事中控制的轉(zhuǎn)變。特別是對(duì)重大的公共危機(jī)事件要實(shí)行跟蹤式審計(jì)，即從危機(jī)發(fā)生到結(jié)束直至整個(gè)恢復(fù)重建期間都要跟蹤審計(jì)，尤其要注重恢復(fù)重建期間重大工程項(xiàng)目的審計(jì)。

(三)建設(shè)性原則

審計(jì)不僅僅在于揭露問題和查處問題，更重要的在于發(fā)揮其建設(shè)性作用。正如劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出:“在揭示問題、查處問題的基礎(chǔ)上，更好、更多地提出解決問題的辦法和措施，這就是建設(shè)性。”并且特別強(qiáng)調(diào)“建設(shè)性決定著審計(jì)的生命力”。在公共危機(jī)管理中，審計(jì)的建設(shè)性原則主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是對(duì)被審計(jì)單位而言，審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)查處的問題，給被審計(jì)單位提出一些合理化建議，敦促其立即整改或限期整改，重大問題向國(guó)家有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告，進(jìn)而達(dá)到解決問題的目的;二是對(duì)政府而言，通過公共危機(jī)審計(jì)，分析找出公共危機(jī)管理中體制、機(jī)制和相應(yīng)法規(guī)等方面存在的問題及原因，為政府提出既有宏觀性又有可操作性的審計(jì)建議。

(四)責(zé)任追究原則

在我國(guó)現(xiàn)階段，審計(jì)機(jī)關(guān)雖然對(duì)被審計(jì)單位依法擁有處理處罰權(quán)，但沒有對(duì)相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)的權(quán)力。從近幾年發(fā)生的幾起重大公共危機(jī)事件來看，國(guó)家已加大了對(duì)問題官員的行政問責(zé)力度，并且取得了一定成效。然而，這些問責(zé)只是對(duì)公共危機(jī)事件中負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的政府官員的懲罰和處理，并沒有涉及到公共危機(jī)審計(jì)的問責(zé)問題。在公共危機(jī)管理中，審計(jì)對(duì)查出的問題應(yīng)根據(jù)其情形，依法提交國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。責(zé)任追究的目的是力圖避免類似問題的再次發(fā)生，同時(shí)也是對(duì)社會(huì)公眾的一個(gè)交待。

三、審計(jì)在公共危機(jī)管理中的應(yīng)對(duì)機(jī)制

(一)審計(jì)預(yù)警機(jī)制

對(duì)待公共危機(jī)，首先在于預(yù)防。建立公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制，是危機(jī)應(yīng)對(duì)的首選之策。審計(jì)預(yù)警機(jī)制是公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的重要組成部分，它是通過事前審計(jì)來發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位存在的風(fēng)險(xiǎn)或隱患，并及時(shí)提供危機(jī)警示，從而促使其及時(shí)采取相應(yīng)措施避免危機(jī)發(fā)生，或盡可能降低危機(jī)程度。對(duì)不同領(lǐng)域，審計(jì)應(yīng)當(dāng)建立不同的預(yù)警體系。以下僅分析幾個(gè)主要方面:

1.財(cái)政和金融方面的預(yù)警體系。財(cái)政和金融是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈，財(cái)政和金融的安全是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的核心。審計(jì)應(yīng)當(dāng)站在維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的高度，建立財(cái)政和金融方面的預(yù)警體系。財(cái)政審計(jì)方面，首先審計(jì)署要和發(fā)改委、財(cái)政部及其他政策制定部門建立定期聯(lián)絡(luò)機(jī)制，適時(shí)把握宏觀經(jīng)濟(jì)政策的走向，分析當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，為國(guó)家制定大政方針提供安全保障。其次，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在廣泛收集各類信息和調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，建立財(cái)政安全預(yù)警系統(tǒng)，針對(duì)反映國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)總體態(tài)勢(shì)的指標(biāo)、反映財(cái)政收支狀況及債務(wù)狀況的指標(biāo)、反映財(cái)政分配體制的指標(biāo)和反映財(cái)政支出效益情況的指標(biāo)等展開分析研究，及時(shí)、動(dòng)態(tài)地反映財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況，為政府有效進(jìn)行財(cái)政調(diào)控和抵御財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)。金融審計(jì)方面，要針對(duì)我國(guó)金融體系實(shí)行“一行三會(huì)”監(jiān)管模式的特點(diǎn)，注意分析各業(yè)務(wù)部門信息銜接方面的問題，構(gòu)建金融安全信息評(píng)估預(yù)警機(jī)制，全面把握宏觀金融信貸風(fēng)險(xiǎn)，要特別關(guān)注境外金融資本流入境內(nèi)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，以確保國(guó)家的金融安全。

2.行業(yè)管理和企業(yè)運(yùn)行方面的預(yù)警體系。行業(yè)管理是居于國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理和企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)管理之間的一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理方式，行業(yè)管理的好壞，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀經(jīng)濟(jì)都有著直接的影響。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)要在綜合不同行業(yè)信息資源的基礎(chǔ)上，建立和完善行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，對(duì)影響行業(yè)發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行的問題及時(shí)發(fā)出預(yù)警信號(hào)，以盡可能的避免或減少這些問題對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的危害。國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有舉足輕重的地位，國(guó)有企業(yè)在改革和發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾和問題，也會(huì)直接影響著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的安全。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)要在查處企業(yè)微觀問題的基礎(chǔ)上，著重從宏觀層面探索和分析影響國(guó)有企業(yè)健康運(yùn)行的體制、機(jī)制問題，并及時(shí)反饋給行業(yè)管理機(jī)構(gòu)和政策制定部門，為建立科學(xué)、嚴(yán)密、規(guī)范的企業(yè)監(jiān)管體制提供參考和依據(jù)。

3.公共服務(wù)和社會(huì)管理方面的預(yù)警體系。隨著改革的深入和社會(huì)的發(fā)展，人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的公共服務(wù)需求與國(guó)家公共服務(wù)供給的矛盾越來越突出，表現(xiàn)在教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等方面的問題越來越明顯，政府審計(jì)要從維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全出發(fā)，深入調(diào)查了解當(dāng)今社會(huì)在公共服務(wù)方面存在的問題及風(fēng)險(xiǎn)，提出應(yīng)對(duì)措施，積極推動(dòng)政府加快公共服務(wù)體系建設(shè)，為百姓提供一個(gè)安居樂業(yè)的和諧環(huán)境。同公共服務(wù)一樣，在社會(huì)管理方面也存在許多亟待解決的問題，政府審計(jì)要根據(jù)中央建立健全社會(huì)預(yù)警體系的要求，積極推動(dòng)政府構(gòu)建社會(huì)信息的采集、整理和披露渠道，隨時(shí)掌控社會(huì)管理的動(dòng)態(tài)及不良傾向，及時(shí)與群眾溝通，確保群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，力求把矛盾和問題消除在萌芽之中。

(二)審計(jì)監(jiān)督機(jī)制

眾所周知，監(jiān)督是審計(jì)的基本職能和首要職能。不僅常規(guī)審計(jì)要發(fā)揮其監(jiān)督職能，在公共危機(jī)審計(jì)中也同樣要發(fā)揮該項(xiàng)重要職能。但是，與常規(guī)審計(jì)監(jiān)督相比，公共危機(jī)審計(jì)監(jiān)督具有以下特點(diǎn):

1.監(jiān)督對(duì)象的特定性。由于公共危機(jī)通常表現(xiàn)為一個(gè)突發(fā)事件，所以，對(duì)公共危機(jī)審計(jì)來講，就是對(duì)該特定事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。通過對(duì)該事項(xiàng)的調(diào)查、了解和分析，揭露和敦促糾正其中的問題，并及時(shí)將審計(jì)結(jié)果報(bào)告給政府或向社會(huì)公布，從而為政府有效解決危機(jī)提供決策依據(jù)。

2.監(jiān)督范圍的廣泛性。公共危機(jī)發(fā)生后，會(huì)涉及到許多單位和機(jī)構(gòu)，會(huì)涉及到人、財(cái)、物等許多方面，凡是跟公共危機(jī)事件相關(guān)的單位和個(gè)人，凡是危機(jī)事件處置中的資金流向、物資分配以及社會(huì)效果等情況，都應(yīng)包括在審計(jì)監(jiān)督范圍之內(nèi)。不僅危機(jī)事件發(fā)生中的事項(xiàng)需要審計(jì)監(jiān)督，而且危機(jī)事件過后恢復(fù)建設(shè)時(shí)期的事項(xiàng)也需要審計(jì)監(jiān)督。

3.監(jiān)督時(shí)間的緊迫性。公共危機(jī)事件不同于一般事件，其突發(fā)性和極端危害性的特點(diǎn)決定了政府必須快速地作出反應(yīng)，同時(shí)，政府在處置危機(jī)事件中也需要隨時(shí)了解資金、物資的使用和分配情況，這就需要審計(jì)部門及時(shí)跟進(jìn)審計(jì)，隨時(shí)將審查情況及問題通報(bào)給政府部門和機(jī)構(gòu)，以便迅速調(diào)整政策和處置方案。

4.監(jiān)督方式的多樣性。在公共危機(jī)審計(jì)中，監(jiān)督方式可以靈活多樣。既可以獨(dú)立開展審計(jì)調(diào)查，也可以協(xié)助有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)聯(lián)合調(diào)查;既可以對(duì)某一單位單獨(dú)審查，也可以對(duì)與危機(jī)事件相關(guān)的多個(gè)單位進(jìn)行審查;既可以審查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)資料，也可以調(diào)查被審計(jì)單位的工作人員以及與危機(jī)事件相關(guān)的其他人員;既可以進(jìn)行全面審計(jì)，也可以就危機(jī)事件中的主要事項(xiàng)進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)。只要能達(dá)到審計(jì)目的和審計(jì)效果，任何合法的審計(jì)監(jiān)督手段和審計(jì)監(jiān)督方式均可采用。

(三)審計(jì)公告機(jī)制

由于公共危機(jī)具有公共性的特點(diǎn)，所以，在公共危機(jī)管理中，審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)向政府和社會(huì)公眾予以公布，亦即應(yīng)當(dāng)建立審計(jì)公告機(jī)制。實(shí)行審計(jì)公告制度，既是審計(jì)準(zhǔn)則的基本要求，也是民主與法制建設(shè)的具體體現(xiàn)，它可以有效發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的多重約束作用，還可以提高審計(jì)監(jiān)督的透明度和權(quán)威性，對(duì)促進(jìn)危機(jī)的解決和各項(xiàng)工作的改進(jìn)都具有積極的意義。

1.審計(jì)公告的時(shí)間。在危機(jī)審計(jì)中，審計(jì)公告的時(shí)間可以視情況靈活而定。一可以定期將階段性審計(jì)情況向社會(huì)公告;二可以對(duì)重大問題向政府有關(guān)部門報(bào)告;三可以在審計(jì)結(jié)束后，將最終審計(jì)結(jié)果向政府和社會(huì)公眾公告。

2.審計(jì)公告的對(duì)象。審計(jì)公告的對(duì)象主要是政府和社會(huì)公眾。向政府公告，是基于政府的公共受托責(zé)任，即通過審計(jì)公告，反映和驗(yàn)證政府公共受托責(zé)任的履行情況，昭示和體現(xiàn)政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的意識(shí)和能力;向社會(huì)公眾公告，是基于民主監(jiān)督的需要，即通過審計(jì)公告，讓公眾了解危機(jī)的處置情況，解除公眾的質(zhì)疑和憂慮，穩(wěn)定公眾的情緒。此外，審計(jì)公告還可以促進(jìn)被審計(jì)單位對(duì)危機(jī)過程中存在的問題加以迅速整改，進(jìn)而達(dá)到預(yù)期的審計(jì)效果。

3.審計(jì)公告的內(nèi)容。公共危機(jī)審計(jì)公告的內(nèi)容不同于常規(guī)審計(jì)，它一般應(yīng)包括危機(jī)的基本情況、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題、審計(jì)的評(píng)價(jià)、審計(jì)的意見和建議、危機(jī)后續(xù)整改情況、危機(jī)過后恢復(fù)重建情況等。從一定意義上來講，審計(jì)公告內(nèi)容能反映出審計(jì)工作的質(zhì)量和水平。審計(jì)公告內(nèi)容是否客觀、準(zhǔn)確、全面，不僅關(guān)乎參與危機(jī)處置人員的工作效果，同時(shí)也關(guān)乎政府和審計(jì)機(jī)關(guān)的公信力。因此，審計(jì)人員對(duì)危機(jī)審計(jì)公告內(nèi)容需格外斟酌。

(四)審計(jì)問責(zé)機(jī)制

在公共危機(jī)管理中，審計(jì)問責(zé)是十分必要的。這是因?yàn)樵S多公共危機(jī)本可以避免發(fā)生或者是減少發(fā)生的次數(shù)，而由于人為因素最后還是導(dǎo)致危機(jī)的發(fā)生，并且給社會(huì)和公眾造成一定的危害和損失，因此，根據(jù)審計(jì)結(jié)果，追究部分責(zé)任單位和責(zé)任人的責(zé)任是完全應(yīng)該的。實(shí)行審計(jì)問責(zé)機(jī)制，必須注意以下方面:

1.明確審計(jì)問責(zé)主體。在公共危機(jī)審計(jì)結(jié)束后，可以由多元主體參與問責(zé)，比如立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)輿論以及危機(jī)受害群眾等都可以參與問責(zé)。但最終決定問責(zé)的，還是要由立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以法律為準(zhǔn)繩，以事實(shí)為依據(jù)，根據(jù)危害程度和情節(jié)輕重，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分或追究刑事責(zé)任。

2.界定審計(jì)問責(zé)客體。準(zhǔn)確界定審計(jì)問責(zé)客體是公共危機(jī)審計(jì)問責(zé)中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。界定問責(zé)客體，關(guān)鍵在于搞清相關(guān)責(zé)任人履行受托責(zé)任的情況，如果某些人未能完全履行應(yīng)盡職責(zé)且出現(xiàn)法定問責(zé)情形，那么理所應(yīng)當(dāng)要被追究相關(guān)責(zé)任。當(dāng)然，在實(shí)際過程中，涉及個(gè)人責(zé)任的事件要慎之又慎，要符合法定程序，要經(jīng)得起歷史和人民的檢驗(yàn)。

3.簡(jiǎn)化審計(jì)問責(zé)程序。本著快速、務(wù)實(shí)和有效的原則，應(yīng)盡可能地簡(jiǎn)化公共危機(jī)審計(jì)問責(zé)程序。因?yàn)楣参C(jī)事件給人們的應(yīng)對(duì)時(shí)間相對(duì)有限，因此，應(yīng)根據(jù)審計(jì)結(jié)果，盡快的進(jìn)入問責(zé)環(huán)節(jié)，經(jīng)過簡(jiǎn)易、合法的程序，快速作出問責(zé)決定，從而提高問責(zé)的效率和危機(jī)處置的效果。

4.公開審計(jì)問責(zé)結(jié)果。公共危機(jī)的社會(huì)性決定了危機(jī)審計(jì)的問責(zé)結(jié)果必須向社會(huì)公開。公開審計(jì)問責(zé)結(jié)果，一方面有利于社會(huì)公眾對(duì)政府及官員的監(jiān)督，另一方面也會(huì)起到殺一儆百的威懾作用，以此推動(dòng)各級(jí)政府及官員更好地履行受托公共責(zé)任，更加努力地為百姓提供和諧、安寧和穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

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［4］趙耿毅.政府審計(jì)如何應(yīng)對(duì)公共危機(jī) 理論分析與實(shí)踐探索［M］.北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2012.