山東省城鄉(xiāng)結合部農村宅基地制度改革與設計研究

李彩紅，劉 淼

(山東行政學院財會系，濟南 250014)

城鄉(xiāng)結合部，又稱城市邊緣地區(qū)或城鄉(xiāng)交錯帶，指位于城市和鄉(xiāng)村的交接地域［1］。城鄉(xiāng)結合部特有的區(qū)位優(yōu)勢使得該地域的農村宅基地價值不同于一般的農村，因而位于城鄉(xiāng)結合部的農村宅基地便成了土地爭奪的熱點區(qū)域，也成為政府土地管理工作的重點和難點。為了深入了解城鄉(xiāng)結合部農村宅基地的現狀，我們通過調查問卷的方式對山東省17 地市的農村宅基地現狀進行了調研，共發(fā)放調查問卷1000 余份，收回有效調查問卷945 份，對當前農村宅基地流轉、使用等問題進行了充分的了解。針對調查中發(fā)現的問題從制度經濟學視角提出下一步的改革方向。

一、山東省城鄉(xiāng)結合部農村宅基地現狀

(一)宅基地及住房違規(guī)流轉，隱形交易普遍存在

近年來，隨著城市商品房市場的不斷擴大和升溫，農村住房及宅基地價值也逐漸凸顯出來，特別是位于城鄉(xiāng)結合部地區(qū)的農村宅基地，在經濟利益的驅使下，出現了很多違背法律規(guī)定的市場行為。按照國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》和《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》的規(guī)定，“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產證［2］?！庇纱丝梢?，城鎮(zhèn)居民購買農村住房及宅基地是國家嚴格禁止的。但調查中我們發(fā)現，大約20%的農民賣過自己的住房，這說明農村住房及宅基地流轉現象已經比較普遍。

(二)非法占用耕地興建“小產權房”

隨著城市商品住房價格的過快上漲，城鄉(xiāng)結合部宅基地的潛在價值日益提升。在經濟利益的驅使下，一些地方政府沿路建設商業(yè)住宅，導致公路、村道兩旁部分耕地被占用。另有部分村集體與開發(fā)商合作建房的現象，這部分房屋是在集體土地上建造的，而且很多是非法占用了耕地甚至基本農田，因為沒有國家頒發(fā)的土地使用證和預售許可證，社會上把它稱為“小產權房”。盡管中央三令五申“小產權房”不受法律保護，但這種現象在全省乃至全國都普遍存在，因為它滿足了城市低收入者的購房需求。調查中發(fā)現有近17%的村莊有與城鎮(zhèn)居民合作建房的現象，且主要集中在城鄉(xiāng)結合部地區(qū)。

(三)宅基地及住房大量閑置，“空心村”現象明顯

城市化進程的加快使得大量農村勞動力轉向城市，其中有很多人常年在城市工作生活，對這部分人群，其在農村的宅基地便閑置起來。調查中我們發(fā)現，目前農村住房及宅基地閑置情況普遍存在，特別是在遠離城市的地區(qū)。數據顯示，近58%的農戶有多余的住房，且大都處于閑置不用的狀態(tài)，約占全部農村住房及宅基地的39.8%，土地資源浪費嚴重。房屋閑置原因除勞動力轉移外，有近50%的房屋閑置是因建新不拆舊造成的，還有一部分是因亂占亂建、非法審批產生的。另外，在城鄉(xiāng)結合部還出現了嚴重的“空心村”現象。近幾年隨著新農村建設的不斷深入，加之農民對路邊房屋價值的認識增強，農村住房向村外擴張現象愈來愈嚴重，大量農戶向村周邊搬遷，而村內原有的住房則保持原狀，這就形成了所謂的“空心村”?？招拇瀣F象的出現進一步加重了土地資源和住房資源的浪費。

(四)被征用宅基地的使用權補償不足

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使得城鄉(xiāng)結合部成為城市擴張用地的低成本選擇地帶，導致部分農村宅基地被征用。宅基地被征用后，土地用途發(fā)生了改變，土地價格從農用變?yōu)榻ㄔO用，由此產生一塊土地增值溢價。這部分溢價如果是城市建設用地，換言之如果是城鎮(zhèn)居民的住房，無疑溢價收入要歸房產所有人。但由于宅基地所有權屬于集體，因而這部分溢價收入的補償歸集體所有，農戶得到的僅是地上附著物的補償。農村宅基地所有權(歸集體)與使用權(歸農戶)的分離不僅使被征地農戶的權益得不到有效保障，而且客觀上還助長了地方政府濫批濫占宅基地的傾向。特別是在城鄉(xiāng)結合部，不同位置宅基地的級差地租便成為農村集體經濟組織追租的目標。

二、農村宅基地現狀問題的制度均衡分析

從制度變遷的角度看，當資源價值迅速改變而制度沒有作出相應變革時會增加沖突的可能性，在人口或經濟轉型期尤為如此［3］。隨著城鄉(xiāng)一體化進程的推進，農村宅基地閑置、無序流轉等問題日益凸顯，尤其是在城鄉(xiāng)結合部的農村，宅基地使用權流轉頻繁，并已經形成一定規(guī)模的隱形交易市場。農村宅基地使用權流轉面臨著制度供給和現實需求相矛盾的難題，亟待解決。制度是刺激或限制行為的規(guī)則，如果制度供給不能滿足制度的需求，以反映新的稀缺價值的機會，則經濟體就會出現扭曲，從而會耗散更多資源利用的潛在租金，產生權利爭奪的摩擦和沖突的上升。近年來不斷出現的拆遷上訪，以及由于征用土地引起的暴力抗拆、自焚事件，其背后原因都是人口增長等因素帶來的土地資源稀缺性加劇，致使土地增值并導致對傳統(tǒng)權利分配重新界定的需求。另一方面，城鎮(zhèn)化的快速推進使得農村宅基地價值不斷升高，但在土地征用時，拆遷補償款歸集體經濟組織所有，農民得到的只限于地上附著物補償，從而出現集體經濟組織“賣地”，侵害農民宅基地使用權的問題，由此產生新的失衡，具體表現為宅基地使用權補償不足與宅基地所有權補償的失衡。

三、完善城鄉(xiāng)結合部宅基地制度的政策建議

通過以上分析看出，土地價格的上升導致農村宅基地制度出現不均衡，由此帶來一系列的社會問題。因而在制度選擇上需要作出調整。從宅基地的社會福利性考慮，我國農村宅基地制度下一步改革的方向分兩步走:短期內還應維持現有農村宅基地所有權與使用權分離的狀態(tài)不變，在此前提下進行局部改革;長期看，農村宅基地制度的變遷方向則應適應城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。

(一)堅持集體所有的前提下提高集體經經濟組織的自我管理能力

目前我國“集體所有”的宅基地制度是在“私有”基礎上經過實踐的檢驗發(fā)展來的，對于土地“私有化”的嘗試，歷史的經驗證明是無效的。我國建國以后實行過農民房屋土地私有制度，雖然農民得到了土地證，這種權利也受到政府的充分保護，但出現土地集中現象，導致失地農民無力獲取土地，失去生存保障，淪為赤貧甚至于到處流浪［4］。因而在很長一段時期內，我們還應該繼續(xù)堅持集體所有的宅基地制度。對當前制度衍生的類似集體組織為追求土地溢價收益而濫批濫占土地的行為，我們應該從加強集體經濟組織(主要是指村集體)內部管理入手，提高其自我管理的能力。同時加強民主監(jiān)督，建立宅基地問題熱線，對村集體的不法行為可以隨時舉報。如果資源權利的共同所有人(村集體)能建立起一種擁有充分強制力的自我治理組織，具備有效的解決內部沖突的機制，能約束各種違規(guī)行為并對其實施懲罰，從而使資源能規(guī)范使用，則一定會更有利于群體利益的增加。

(二)盡快完善農村宅基地產權

資源權利的界定與資源價值相關，某種資源價值越大，其產權界定的必要性就越高。對于城鄉(xiāng)結合部的農村宅基地，其價值相比山區(qū)和一些偏遠的地區(qū)要高的多，如果不對其產權進行清晰界定，就會產生地方政府對宅基地潛在利益的追租。為消除追租行為、提高經濟效率，應隨著宅基地價值的提高，逐步精確界定宅基地產權，在城鄉(xiāng)結合部尤其需要。中央在2010年一號文件中提出，“加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織?！边@是對農村宅基地集體所有的進一步的、更清晰界定的開始。另外，農村宅基地可參照目前城市建設用地的分類，按照地理位置的不同進行細分，把級差地租因素考慮在內，并在土地使用證中予以體現，盡快把宅基地使用權證確認到戶。

(三)建立宅基地使用權租賃制度

當資源價值迅速上升時，如果制度沒有相應的變革則會導致社會沖突的增加，從而耗散潛在的租金［5］。對于農村宅基地市場，隨著城市土地價格的上漲，城鄉(xiāng)結合部宅基地的潛在價值也日益提高。而國家對農村宅基地流轉的嚴格限制致使土地隱形交易市場存在，由此產生了一系列社會問題，因此有必要為地權交易尋找出口。經濟學家普遍認為，土地租賃市場在提高效率和公平方面蘊藏著巨大潛能。一方面，它能使土地以相對較低的成本向更有效率的生產者轉移，滿足生產者對土地的需求;另一方面，它解決了農村勞動力在城市就業(yè)的后顧之憂，確保其在返鄉(xiāng)時仍有居住權利的保障，同時還能讓閑置的資源產生穩(wěn)定的租賃收益。通過建立宅基地使用權租賃市場，不僅可以使當前宅基地市場存在的隱形交易變?yōu)楣_交易，防止違規(guī)問題的出現，而且能給村民帶來一部分穩(wěn)定收益，增加農民收入。

(四)建立宅基地有償使用制度

針對當前農村普遍存在的“一戶多宅”情況，如果通過強制性規(guī)定把多余宅基地收歸集體不太現實，因為大部分農村家庭多余的宅基地是因為祖輩遺留下來的，其獲取的途徑并非違法。為了提高宅基地利用效率，可適當引入市場機制，建立起宅基地的有償使用制度，類似于對城鎮(zhèn)居民住房征收的房產稅。對于宅基地的初次取得，仍堅持無償制度，但是應限定身份，必須為本集體經濟組織的成員。確定宅基地有償使用收費標準時，既要體現有償原則，又要照顧群眾的經濟承受能力，對級差收益較高地段，收費標準可適當提高。對多余宅基地進行收費后，大部分村民在空閑宅基地不能獲取任何租賃收益的情形下就會退還宅基地，這樣就可以在一定程度上遏制宅基地閑置浪費的情形。

以上建議都是在短期內為完善當前的宅基地制度提出的，從長期看，還應建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場，但目前條件還不成熟。

［1］鄧超.淺談城鄉(xiāng)結合部農村宅基地使用權流轉［J］.國土資源導刊，2009(11):68—69.

［2］朱新華.農村宅基地制度創(chuàng)新與理論解釋［D］.南京:南京農業(yè)大學，2011:23—26.

［3］克勞斯·丹寧格.促進增長與緩減貧困的土地政策［M］.北京:中國人民大學出版社，2007:26—27.

［4］王旭東.中國農村宅基地制度研究［D］.北京:財政部財政科學研究所，2010:35—38.

［5］毛維國，王廣卷.農村住房及宅基地流轉問題調查與研究［J］.山東農業(yè)大學學報，2012(2):39—43.