農(nóng)民工市民化的路徑探析

史 越

(山東大學政治學與公共管理學院，濟南 250100)

近年來，中國城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提高。2011年中國城鎮(zhèn)化率達到51.27%［1］，實現(xiàn)了中國社會結(jié)構(gòu)的歷史性轉(zhuǎn)變。根據(jù)國務院發(fā)展研究中心課題組預測，中國的城鎮(zhèn)化仍會以較快的速度推進，到2020年中國城鎮(zhèn)化率將達56%左右。有別于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化理念，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展以新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為主，注重的不單是人口非農(nóng)化，更是強調(diào)以人為本，是人的思想觀念、生產(chǎn)及生活方式不斷提高和升級的過程。在此過程中，農(nóng)民工市民化問題凸顯了出來。國務院發(fā)展研究中心副主任韓俊在一次關(guān)于城鎮(zhèn)化的演講中表示，中國城鎮(zhèn)化水平的提高，很大程度上來源于農(nóng)民工進城就業(yè)。國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副所長肖金成也曾表示，中國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略就是從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也就是農(nóng)民工市民化，實現(xiàn)城市常住人口基本公共服務均等化［2］。也就是說，農(nóng)民工市民化是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內(nèi)容和重要任務。然而，由于城鄉(xiāng)二元制度的障礙，雖有過半數(shù)農(nóng)民工想當市民，且在城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民工成功實現(xiàn)了職業(yè)轉(zhuǎn)變(非農(nóng)化)，但卻無法實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變(市民化)。為此，如何讓農(nóng)民工成為真正的“城市市民”，探究與新型城鎮(zhèn)化步伐相吻合的農(nóng)民工市民化路徑，既是一個理論問題，也是一個現(xiàn)實問題。

一、農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵

所謂農(nóng)民工市民化，從狹義的角度來看，主要是指農(nóng)民工獲得作為城市居民的合法身份和權(quán)利的過程，如在城市的居住權(quán)、勞動就業(yè)權(quán)、選舉權(quán)、受教育權(quán)、社會保障和福利享有權(quán)等，其核心是農(nóng)民工獲得所在城鎮(zhèn)的城市戶口及相應的權(quán)利。從廣義的角度來看，農(nóng)民工市民化則是指在中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化建設(shè)過程中，農(nóng)民工在身份、地位、權(quán)利、觀念、素質(zhì)以及生產(chǎn)、生活方式等各個方面全面向城市市民轉(zhuǎn)化的過程，也就是農(nóng)民工完全融入城鎮(zhèn)，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)一體化的過程［3］。

本文對農(nóng)民工市民化的研究選擇了廣義的概念，具體而言，農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵并不是簡單的城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，除了將職業(yè)從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，還應該包括四個層面的涵義:一是社會身份的轉(zhuǎn)變、基本權(quán)利的保障與公共產(chǎn)品的享受;二是自身素質(zhì)的進一步提高和市民化;三是生活方式和生活質(zhì)量的市民化。

二、農(nóng)民工市民化過程中的障礙

(一)制度層面的障礙

如果說制度是江河之床，農(nóng)民工市民化如奔騰不息的河水，那么城鎮(zhèn)化則如水上之舟，農(nóng)民工市民化的洪流依托制度這一河床將城鎮(zhèn)化之舟送達彼岸。為此，制度對農(nóng)民工市民化的影響是直觀的，不可忽視的。這里的制度主要包括戶籍制度，以及與戶籍制度相聯(lián)系的就業(yè)、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等多項制度。

以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)壁壘，事實上是將城鄉(xiāng)兩部分居民分成了兩種不同的身份。我國的戶籍制度是“國家依法收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關(guān)系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就業(yè)、教育、社會福利等方面的權(quán)益，以個人為本位的人口管理方式?！保?］英國社會學家馬歇爾認為，公民是一個主權(quán)國家或民族國家普通的成員，要享受與其他人同等權(quán)利和待遇［5］。而中國的戶籍制度作為一種社會控制方式，在實際生活中卻成為了農(nóng)民工在城市工作和生活，但不能享受市民權(quán)利和待遇的根源。雖然目前中國城鎮(zhèn)化率已達到52.6%，但城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤齾s只有35.3%，大量農(nóng)民工實現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移，但還沒實現(xiàn)身份和地位的轉(zhuǎn)變。在城市打工的農(nóng)民工，缺少的不僅是一紙戶口，更主要的是未能享受粘附于城市戶口上的各種基本權(quán)益。

在改革開放后城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，就業(yè)制度表現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)差異，二元戶籍制度對農(nóng)民工在城市中的就業(yè)起著直接的歧視作用。自1994年以來，一些城市陸續(xù)制定對外來人口就業(yè)的行業(yè)、工種限制辦法，為農(nóng)民進城就業(yè)設(shè)置了人為的障礙，從而使城市人口在許多領(lǐng)域繼續(xù)享有壟斷的或優(yōu)先的就業(yè)特權(quán)［6］。國家注重對城鎮(zhèn)待業(yè)人員安排就業(yè)機會和崗位培訓，卻不負責農(nóng)民的培訓和就業(yè)問題。進城務工的農(nóng)民只能從事一些低水平、保障低、待遇差的工作，同時也無法同體制內(nèi)的職工一樣享受養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)保險，導致“同工不同時，同工不同酬，同工不同種”的現(xiàn)象。

城鄉(xiāng)分割的戶籍制度也導致了城鄉(xiāng)二元的社會保障制度。農(nóng)民工離開土地進入城鎮(zhèn)生活，卻成為夾在農(nóng)村和城鎮(zhèn)之間的邊緣人。費孝通認為，在中國鄉(xiāng)土社會中，“土”是農(nóng)民的命根，身為農(nóng)村居民，農(nóng)村社會保障中最重要的方式是土地保障。然而農(nóng)民工“離土又離鄉(xiāng)”，一方面已經(jīng)不能依靠土地獲得最基本的生活保障，另一方面他們在工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等保險的參保率上，遠遠低于城鎮(zhèn)居民。這種兩難的身份使他們本應享有的社會保障變成了沒有社會保障，且短期內(nèi)難以得到有效的解決。

由于戶籍制度的載體作用，農(nóng)民工子女受教育權(quán)力也受到了限制。根據(jù)教育部2012年9月公布的數(shù)據(jù)，農(nóng)民工隨遷子女中達到接受義務教育年齡的超過1260 萬。但“長期的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)所形成的壁壘，即現(xiàn)行戶籍制度與人口流動需求不相適應，導致了農(nóng)民工子女就地接受教育需要支付高昂的費用”［7］。比如，很多城市公辦中小學一般不接受戶口在外地的農(nóng)民工子女上學。農(nóng)民工子女即便可以進入公辦學校，也需要比當?shù)爻鞘袑W生額外繳納多項費用。這無形之中挫傷了農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的積極性。

不完整的城鎮(zhèn)住房保障制度并沒有很好地覆蓋到農(nóng)民工的權(quán)益。無論是經(jīng)濟適用房、還是廉租房，都沒有對農(nóng)民工開放。由于農(nóng)民工屬于低收入群體，只能擠居在城市中條件差、距離遠、租金低的出租屋。住房狹小、道路擁擠、環(huán)境臟亂等都是常見的問題。由于被排斥在城鎮(zhèn)住房保障體制之外，農(nóng)民工的生活質(zhì)量受到嚴重影響，同時他們市民化的腳步也受到了阻礙。

(二)社會環(huán)境帶來的障礙

這里所說的社會環(huán)境，包含了兩個層面:一是個體在制度環(huán)境中所獲得的資源，二是個體在文化環(huán)境中所處的社會關(guān)系網(wǎng)。這些環(huán)境因素對農(nóng)民工來說，有著非常重要的意義，對農(nóng)民工市民化過程也起著非常重要的作用。

首先，在城市社會現(xiàn)存的制度框架內(nèi)，農(nóng)民工可以獲得的資源非常薄弱。地方政府一方面需要大批農(nóng)民工作為廉價的勞動力，以促進城市社會的經(jīng)濟發(fā)展，但另一方面考慮城市規(guī)劃建設(shè)中的現(xiàn)有容量，在城市住房、供水、供電、供氣、交通、醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，若要保障農(nóng)民工在這些基本公共產(chǎn)品(服務)的供給上享受到與城市市民同等的待遇，供需緊張的矛盾會進一步激化。因此，政府往往會犧牲農(nóng)民工的長遠利益而保全市民的既得利益，采取“經(jīng)濟接納、社會拒入”［8］。同時，絕大數(shù)農(nóng)民工在非正規(guī)部門或正規(guī)部門的非正規(guī)崗位就業(yè)，主要干的是臟、累、苦、險、收入低的工作。許多企業(yè)不但延長農(nóng)民工的勞動時長，最大限度地壓低勞動報酬，還拒絕為他們提供住房、勞動保護、醫(yī)療、工傷等社會福利和保障。如果農(nóng)民工實現(xiàn)市民化，就意味著企業(yè)無法繼續(xù)最大限度地節(jié)約成本，這是企業(yè)不期望和不支持的。此外，在各項合法權(quán)益經(jīng)常受到侵害的情況下，農(nóng)民工卻由于制度的安排和戶口的差異，無法通過有效的政治參與來表達自己的利益訴求。

其次，社會中的種種跡象和現(xiàn)實表明，城市市民對農(nóng)民工存在一些固有的看法和觀念。部分市民提起農(nóng)民工，就認為這是個素質(zhì)低、衛(wèi)生差的群體，甚至不愿意與他們有任何接觸，于是就在不同程度上對農(nóng)民工表現(xiàn)出冷漠、排斥的現(xiàn)象。在現(xiàn)實生活中，這些根深蒂固的社會觀念使一些人戴上了有色眼鏡，形成了農(nóng)民工與城市市民的溝通障礙，迫使他們局限于以血緣、地緣為基礎(chǔ)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，與城市社會缺乏有效互動。

三、農(nóng)民工市民化的路徑分析

(一)構(gòu)建有利于市民化的制度框架

制度化是社會結(jié)構(gòu)形成與維持的最重要的環(huán)節(jié)［9］。農(nóng)民工市民化是伴隨著一系列制度改革的系統(tǒng)的過程，所以制度因素的障礙是其核心難題。必須對制度進行改革和創(chuàng)新，才能推動農(nóng)民工市民化的健康發(fā)展。

1.以戶籍制度改革為突破口

戶籍制度是中國社會管理過程中的一種特殊制度，其特殊之處在于公共服務和社會福利體系與相應的戶籍綁在一起，共同形成了城鎮(zhèn)人口群體的特殊利益，對農(nóng)民工有很大的限制作用。城鄉(xiāng)二元戶籍制度成了制約農(nóng)民工市民化的首要制度原因，正如陸學藝強調(diào)農(nóng)民工問題要從“根”上治理［10］，所謂的“根”就是指戶籍制度。也就是說，要讓農(nóng)民工市民化，首先要讓他們在城里落戶，享受到與城鎮(zhèn)居民一樣的社會福利待遇和生活保障，實現(xiàn)農(nóng)民工身份的真正轉(zhuǎn)換。國家政府應采取循序漸進的方式，在保留戶籍制度的基礎(chǔ)上，逐漸淡化戶口的作用，降低農(nóng)民工將戶口遷入城鎮(zhèn)的門檻。一方面，要加快中小城市(鎮(zhèn))本地農(nóng)民工落戶的步伐，盡快取消戶籍差別，在農(nóng)民工自愿的基礎(chǔ)上，為了使其能夠享有與城鎮(zhèn)市民同等的待遇，提供城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度。另一方面，逐步放寬大城市和特大城市的戶口準入條件，實現(xiàn)有條件的市民化。允許具備一定條件的農(nóng)民工自由選擇進入城市就業(yè)和生活，對暫不具備條件落戶的農(nóng)民工實行居住證管理制度。這里之所以說要實行居住證制度，最終目的是將農(nóng)民工獲取基本公共服務的資格與戶籍相分離，持有居住證的人員可以享受到與本地城鎮(zhèn)居民同等的公共服務，如醫(yī)療、教育、供水、供電、供氣等公共產(chǎn)品。盡管不能無條件地放寬戶籍管理制度，但是可適當?shù)胤砰_戶口遷入的管制。因此，戶籍制度創(chuàng)新要解決的不是讓不讓鄉(xiāng)村人口進入大中城市的問題，而是讓什么樣的鄉(xiāng)村人口落戶大中城市的問題［11］。

2.完善適應農(nóng)民工需要的相關(guān)配套制度的改革

制度改革的重點不單單是戶籍改革本身，還包括那些可以降低戶籍制度重要性的福利制度改革，只有這種改革才能把戶籍變成像其他國家那樣純粹的人口登記制度［12］。改革現(xiàn)行就業(yè)制度，在鼓勵農(nóng)民工進入中小城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶的同時，降低大城市和特大城市的行業(yè)準入門檻，將農(nóng)民工納入國家統(tǒng)一的就業(yè)政策安排中;加快建立農(nóng)民工社會保障制度，與城鎮(zhèn)職工享受到同等的醫(yī)療補助、薪酬待遇、失業(yè)保險等福利，同時完善養(yǎng)老保險在城鄉(xiāng)之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)，使農(nóng)民工病有所醫(yī)，老有所養(yǎng);改革教育制度，解決就學中的戶籍限制，將暫居城市的農(nóng)民工子女，納入與社會統(tǒng)一的國民教育體系，實行同等入學條件，取消所謂的“贊助費”，并設(shè)立相關(guān)的農(nóng)民工子女獎助學金，間接減少農(nóng)民工城市生活成本;改革住房保障制度，著力解決外來務工人員的居住問題，針對無力購買商品房、經(jīng)濟適用房的農(nóng)民工，鼓勵企業(yè)、社會組織等與政府合作建立公租房，以略低于市場價格定租，配備健全的供水、供電、供氣、醫(yī)療、教育、社區(qū)管理等基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品。

(二)營造適宜農(nóng)民工市民化的文化環(huán)境

首先要引導并組織農(nóng)民工全面提高自身素質(zhì)。所謂“授人以魚，不如授人以漁”，為農(nóng)民工提供同等的市民待遇固然重要，從農(nóng)民工最盼望、最具體、最直接的需求出發(fā)，幫助他們提高自身能力更為重要。以開展職業(yè)技能培訓，提高就業(yè)能力和文化技能;開展普法教育活動，學會利用法律渠道維護自身權(quán)益;開展市民道德宣傳，增強農(nóng)民工的城市社會主體意識，積極融入城市社會生活。

其次是要引導和教育原有市民消除歧視觀念。通過堅持不懈地宣傳和教育，引導市民認識到農(nóng)民工對城市建設(shè)的巨大貢獻，農(nóng)民工市民化對城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的重要意義;開展各種加強市民和農(nóng)民工相互聯(lián)系的活動，培育市民和農(nóng)民工之間的親密感和認同感，逐步消除意識形態(tài)上的城鄉(xiāng)差異。

(三)發(fā)揮社會各層面的聯(lián)動作用

農(nóng)民工市民化是一個耗時長、成本高的社會工程，不能單靠政府一己之力，要求企業(yè)、社會組織等多方共同協(xié)作。首先要厘清各級政府職能，以制度作為起點，引導農(nóng)民工市民化順應我國城市社會發(fā)展規(guī)律;其次，建立健全市場機制，借助企業(yè)的作用，協(xié)助政府對農(nóng)民工進行管理和提供服務，分擔農(nóng)民工市民化成本;同時，發(fā)揮工會、青年團體、婦女、社區(qū)等社會組織的作用，以優(yōu)質(zhì)的服務和完善的設(shè)施，增強農(nóng)民工的社會成員意識，豐富精神生活。以各方力量維護農(nóng)民工權(quán)益，樹立人本觀念，促進農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民共享優(yōu)質(zhì)服務，實現(xiàn)真正意義上的市民化。

［1］聯(lián)合早報.《2012 中國中小城市綠皮書》:中國城鎮(zhèn)化率已超過50%［EB/OL］.［2013－02－18］.Http://www.zaobao.com/special/china/cnpol/pages6/cnpol120917a.shtml.

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