入海污染物總量控制制度與技術(shù)的研究進(jìn)展*

趙 騫，楊永俊，趙仕蘭

（國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心 大連 116023）

入海污染物總量控制制度與技術(shù)的研究進(jìn)展*

趙 騫，楊永俊，趙仕蘭

（國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心 大連 116023）

文章以總量控制的概念為出發(fā)點(diǎn)，從立法與政策、方法與技術(shù)、總量控制下的排污權(quán)交易制度3個(gè)方面對(duì)國(guó)內(nèi)外入海污染物總量控制的相關(guān)研究進(jìn)行了歸納總結(jié)，同時(shí)分析了我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)施入海污染物總量控制制度存在的問題，最后，針對(duì)這些問題提出了完善我國(guó)入海污染物總量控制制度的一些建議。

總量控制；環(huán)境容量；排污權(quán)交易；入海污染物

在業(yè)已過去的20世紀(jì)，人類社會(huì)在取得巨大物質(zhì)財(cái)富的同時(shí)，也付出了沉痛的環(huán)境代價(jià)。1972年的斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議，標(biāo)志著人類對(duì)環(huán)境問題的覺醒，世界各國(guó)開始采取各種舉措來應(yīng)對(duì)環(huán)境問題［1］。隨著各國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和環(huán)境保護(hù)工作的逐步深入，原有的以達(dá)標(biāo)排放為控制原則的海洋環(huán)境保護(hù)政策并不能有效地控制近岸海域環(huán)境質(zhì)量的下降趨勢(shì)。因此，只有從海域的自凈能力和納污能力出發(fā)，同時(shí)對(duì)污染物排放的絕對(duì)量進(jìn)行總量控制，才能有效地控制和改善海洋生態(tài)環(huán)境［2］。為此，自20世紀(jì)六七十年代起世界主要海洋國(guó)家先后引入了入海污染物總量控制的思想，來緩解本國(guó)海洋環(huán)境逐步惡化的局面。

本研究從總量控制的概念出發(fā)，分析了國(guó)內(nèi)外的研究現(xiàn)狀和我國(guó)實(shí)施入海污染物總量控制存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出了完善我國(guó)入海污染物總量控制制度的建議。

1 入海污染物總量控制的概念及意義

1.1 總量控制的概念及分類

污染物總量控制又稱污染物排放總量控制、污染負(fù)荷總量控制或污染物流失總量控制，是指在一定時(shí)間內(nèi)綜合經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會(huì)等條件，采取通過向環(huán)境排放污染物的污染源規(guī)定污染物允許排放量形式，將一定空間范圍內(nèi)污染源產(chǎn)生的污染物量控制在環(huán)境質(zhì)量容許限度內(nèi)而實(shí)行的一種污染控制方法［3］。將污染物總量控制應(yīng)用于海洋環(huán)境管理領(lǐng)域，便提出了 “入海污染物總量控制”的概念。

污染物總量控制按照環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的不同表達(dá)方式，可分為目標(biāo)總量控制、容量總量控制、行業(yè)總量控制3種類型［4］。目標(biāo)總量控制以排放限制為控制基點(diǎn)，從污染源可控性研究入手，進(jìn)行總量控制負(fù)荷分配，它簡(jiǎn)單易操作，但具有一定盲目性和人為主觀性；容量總量控制則以水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為控制基點(diǎn)，從污染源可控性、環(huán)境目標(biāo)可達(dá)性兩個(gè)方面進(jìn)行總量控制負(fù)荷分配，它是最科學(xué)合理的，但研究周期長(zhǎng)、工作量大，且污染物因子的降解規(guī)律、自凈能力不易把握；行業(yè)總量控制是我國(guó)從工作概念角度提出的以能源和資源合理利用為控制基點(diǎn)，從最佳生產(chǎn)工藝和實(shí)用處理技術(shù)兩個(gè)方面進(jìn)行總量控制負(fù)荷分配，它主要針對(duì)一些生產(chǎn)工藝比較落后，資源和能源的利用率均偏低，且浪費(fèi)嚴(yán)重，應(yīng)及時(shí)改革生產(chǎn)工藝的區(qū)域［4－6］。當(dāng)前，我國(guó)主要實(shí)行目標(biāo)總量控制，同時(shí)輔以在部分海域開展容量總量控制，但目標(biāo)總量控制只能被視為當(dāng)容量總量控制條件不成熟時(shí)的過渡階段，總量控制的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)容量總量控制。

1.2 總量控制的主要內(nèi)容及核心技術(shù)

總量控制既是一種環(huán)境管理思想，也是一種環(huán)境管理手段，它包含了3個(gè)方面的內(nèi)容：①排放污染物的總量；②排放污染物總量的地域范圍；③ 排放污染物的時(shí)間跨度［7］。入海污染物總量控制的核心內(nèi)容是研究目標(biāo)海域污染物的產(chǎn)生、治理、排放規(guī)律和保護(hù)資金的需求與經(jīng)濟(jì)、人口發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系，以便從客觀上定量地把握經(jīng)濟(jì)、人口發(fā)展對(duì)海洋環(huán)境的影響，并提出保護(hù)對(duì)策，促進(jìn)海洋資源的永續(xù)利用海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展［8］。

污染物允許排放量的分配是總量控制的核心和關(guān)鍵。污染物允許排放量是指在現(xiàn)有污染物排放條件下，海洋中污染物濃度不超過海洋功能區(qū)劃所規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)條件下，水體中所能容納的污染物含量［9］。如何根據(jù)研究區(qū)域內(nèi)的污染源分布、污染物種類、排放方式、排放量、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件以及其他自然和社會(huì)因素制定出污染物允許排放量的分配方案是總量控制需要解決的核心問題［2］。

1.3 我國(guó)施行入海污染物總量控制制度的意義

入海污染物總量控制制度是建立在海洋納污能力 （環(huán)境容量）國(guó)家所有權(quán)和國(guó)家對(duì)海洋環(huán)境管理權(quán)基礎(chǔ)上的綜合性的環(huán)境資源管理制度，是調(diào)整海洋環(huán)境容量利用、控制海洋污染、管理入海污染物排放活動(dòng)所產(chǎn)生的一系列社會(huì)關(guān)系和法律規(guī)范的總和，它由有關(guān)法律的條文和專門的法規(guī)、行政規(guī)章構(gòu)成，包括管理機(jī)構(gòu)及其出現(xiàn)和管理原則、辦法、措施、程序等規(guī)定，是綜合性的海洋自然資源保護(hù)利用和環(huán)境管理制度［10］。 《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定：“國(guó)家建立并實(shí)施重點(diǎn)海域排污總量控制制度，確定主要污染物排?？偭靠刂浦笜?biāo)，并對(duì)主要污染源分配排放控制數(shù)量。”目前，這一規(guī)定尚未得到有效落實(shí)。面對(duì)日益嚴(yán)峻的海洋環(huán)境保護(hù)形勢(shì)，建立實(shí)施重點(diǎn)入海排污總量控制制度，是減少入海污染物排放總量、有效改善海洋環(huán)境質(zhì)量的最強(qiáng)有力的措施，對(duì)于保護(hù)和改善海洋環(huán)境、促進(jìn)和保障沿海地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)沿海地區(qū)海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變具有重大意義。

2 國(guó)內(nèi)外研究的現(xiàn)狀

入海污染物總量控制是水環(huán)境總量控制的組成部分，它是伴隨著水環(huán)境總量控制的發(fā)展而逐步形成和發(fā)展起來的。水環(huán)境總量控制是國(guó)外20世紀(jì)六七十年代發(fā)展起來的一種比較先進(jìn)的水環(huán)境保護(hù)思想和管理方法。日本 《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)臨時(shí)措施法》、美國(guó)的 《清潔水法》和歐盟的 《歐盟水框架指令》均有相應(yīng)的總量控制和減排規(guī)定。國(guó)內(nèi)這方面的研究始于20世紀(jì)70年代，從 “九五”至 “十一五”期間，提出了主要污染物排放總量政策和指標(biāo)體系。近年來，總量控制在水環(huán)境保護(hù)中的作用日益凸顯，國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究方興未艾。本研究主要從水環(huán)境總量控制的立法與政策、總量控制方法與技術(shù)、總量控制下的排污權(quán)交易制度3方面對(duì)國(guó)內(nèi)外的相關(guān)研究進(jìn)行闡述。

2.1 立法與政策

2.1.1 國(guó)外研究的現(xiàn)狀

水環(huán)境污染物總量控制，最早出現(xiàn)于日本和美國(guó)的水質(zhì)規(guī)劃［11］。20世紀(jì)60年代末，日本為改善日益惡化的水環(huán)境狀況，提出污染物排放總量控制的問題，使日本成為最早提出總量控制理論的國(guó)家。1971日本開始組織力量對(duì)水質(zhì)總量控制計(jì)劃問題進(jìn)行了研究，并于1973年批準(zhǔn)了 《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)臨時(shí)措施法》，首次在廢水排放管理中引用了總量控制，以化學(xué)耗氧量 （COD）為指標(biāo)限額頒發(fā)許可證，并制定了三年的總量控制目標(biāo)［12］。70年代末，日本開始在國(guó)家環(huán)境管理上實(shí)施了以部分區(qū)域總量控制為核心的綜合防治，先后提出和實(shí)施了一些總量控制的方法和措施。1977年，日本環(huán)境廳提出了 “水質(zhì)污染總量控制”方法，主要是以COD為控制因子進(jìn)行總量控制工作［13］。1978年將 《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)臨時(shí)措施法》改為永久性法律，同時(shí)制定了包括COD總量控制制度的 《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)特別措施法》［14］。1984年日本的水質(zhì)污染總量控制制度在東京灣、伊勢(shì)灣及瀨戶內(nèi)海實(shí)行，并嚴(yán)禁無證排放污染物，致使這3個(gè)海灣80%以上的主要污染源受到控制，水環(huán)境狀況得以改善［15］。經(jīng)過近40年的努力，日本在總量控制技術(shù)與政策方面建立了理念先進(jìn)、措施具體、效果明顯的水環(huán)境污染防治立法體系［16］。

在美國(guó)，污染物總量控制方法的研究最早是由美國(guó)國(guó)家環(huán)保局提出的。美國(guó)環(huán)保局于1972年在實(shí)施“最大日負(fù)荷總量”（TotalMaximumDailyLoads，TMDL）制度的過程中，提出了總量分配及應(yīng)考慮的因素［17］。從1972年開始在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行污染物排放許可證制度，即所謂的 “泡泡政策”，并使之在技術(shù)路線和方法上不斷得到改進(jìn)和發(fā)展［18］。1983年美國(guó)正式立法，實(shí)施以水質(zhì)限制為基點(diǎn)的排放總量控制。在立法的基礎(chǔ)上，美國(guó)各州根據(jù)本州的實(shí)際情況，分別靈活采用了不同的總量控制方法，如季節(jié)總量控制方法［19］、變量總量控制方法［20］、污染負(fù)荷排污交易制度［21］、污染負(fù)荷兌換制度［22］等來具體應(yīng)對(duì)環(huán)境惡化的趨勢(shì)。自實(shí)施水污染排放總量控制制度以來，美國(guó)的水環(huán)境污染控制取得明顯的成效。

20世紀(jì)80年代，歐洲波羅的海沿岸國(guó)家通過排海污染物總量控制和綜合治理措施，使得該海域生態(tài)環(huán)境一定程度上得到恢復(fù)和改善。聯(lián)邦德國(guó)和歐洲共同體各國(guó)采用水污染總量控制管理方法后，使60%以上排入萊茵河的工業(yè)廢水和生活污水得到處理，萊茵河水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn)。其他國(guó)家如瑞典、蘇聯(lián)、韓國(guó)、羅馬尼亞和澳大利亞等也相繼實(shí)施了以污染物排?？偭繛楹诵牡乃h(huán)境管理方法［15，23］。

2.1.2 國(guó)內(nèi)研究的現(xiàn)狀

我國(guó)的污染物總量控制始于20世紀(jì)70年代的水環(huán)境領(lǐng)域。70年代初，我國(guó)從控制污染源排放著手，開始對(duì)污染物排放實(shí)行濃度控制，并頒布了一系列海洋污染物濃度排放標(biāo)準(zhǔn)、海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及多項(xiàng)海洋環(huán)境保護(hù)政策［24］。70年代末，以制定松花江BOD總量控制標(biāo)準(zhǔn)為先導(dǎo)，進(jìn)行了最早的探索和實(shí)踐；接著于80年代陸續(xù)在黃河、淮河、長(zhǎng)江和沱江的一些河段和白洋淀、膠州灣、泉州灣等水域，以總量控制規(guī)劃為基礎(chǔ)，進(jìn)行了水環(huán)境功能區(qū)劃和排污許可證發(fā)放的研究［25－26］，并開始對(duì)我國(guó)近海海域環(huán)境污染物自凈能力和環(huán)境容量進(jìn)行了一些有益的探討［27－28］。1988年3月，國(guó)家環(huán)保局關(guān)于以總量控制為核心的 《水污染排放許可證管理暫行方法》和開展排放許可證試點(diǎn)工作通知的下達(dá)，標(biāo)志著我國(guó)開始進(jìn)入總量控制、強(qiáng)化水環(huán)境管理的新階段［29］。1996年全國(guó)人大通過的 《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展 “九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》標(biāo)志著污染物總量控制正式作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重大措施［30］。針對(duì)在總量控制實(shí)施中的問題和情況，國(guó)務(wù)院于2000年3月20日頒布了 “水污染防治法實(shí)施細(xì)則”，在其中用多項(xiàng)條款對(duì)總量控制作了細(xì)化和更具有可操作性的規(guī)定?！秶?guó)家 “十二五”海洋科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確將 “深入研究基于區(qū)域承載力的海域總量控制模型、基于近岸海域環(huán)境質(zhì)量的流域污染總量控制技術(shù)等”列為“海洋生態(tài)修復(fù)與污染控制”中的重點(diǎn)任務(wù)。入海污染物總量控制已逐漸成為我國(guó)實(shí)施海洋環(huán)境管理的重要措施，并且將在經(jīng)過濃度控制、目標(biāo)總量控制2個(gè)階段之后，逐漸過渡進(jìn)入到容量總量控制階段。

2.2 方法與技術(shù)

對(duì)于某一海域進(jìn)行入海污染物總量控制一般采取的技術(shù)流程為：確定海域環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)→調(diào)查入海污染源，并計(jì)算海域環(huán)境容量→污染物允許排放總量?jī)?yōu)化分配到各污染源→確定排放總量的削減與總量控制方案→總量控制的反饋。其中海域環(huán)境容量計(jì)算和污染物允許排放量的優(yōu)化分配是實(shí)施總量控制計(jì)劃的主要技術(shù)。

環(huán)境容量是指海域水體在規(guī)定環(huán)境目標(biāo)下所能容納污染物的量，它的大小與海域的大小、各環(huán)境要素的特征規(guī)律、功能屬性和污染物的物化性質(zhì)有關(guān)［31］。控制海域的水體容積一般來說較大，具有很大的稀釋容量，但水體的環(huán)境容量只有當(dāng)污染物輸運(yùn)和擴(kuò)散到時(shí)才能被利用，常見的情況是，海域中部的環(huán)境容量沒有被利用，但是排污口周邊海域的環(huán)境容量已經(jīng)超標(biāo)，因此，現(xiàn)在更多計(jì)算的是海洋環(huán)境容量體系中的污染物允許排放量，即在現(xiàn)有污染物排放條件下，水體中污染物濃度不超過海洋功能區(qū)劃所規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)限值條件下，水體中所能容納的污染物的量［9］。目前海洋環(huán)境容量的計(jì)算方法大致分為兩類：一類基于海域的物理、化學(xué)、生物自凈能力這一客觀現(xiàn)實(shí)，從水動(dòng)力和包含主要污染物的水質(zhì)模型出發(fā)，結(jié)合控制海域和控制目標(biāo)，建立環(huán)境容量估算模型，確定并優(yōu)化特定海域主要污染物的允許排放量，結(jié)合污染物的現(xiàn)狀排放量，給出污染物的排放余量或者削減量［9］，分為分擔(dān)率法［32］和最優(yōu)化法［33］；另一種是基于翔實(shí)的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的方法計(jì)算海域的環(huán)境容量，如箱式模型法［34］。在實(shí)際應(yīng)用中，要根據(jù)研究海域的實(shí)際情況，參照各種方法的利弊和適用范圍來選擇合適的計(jì)算方法。

污染物允許排放量分配是實(shí)施總量控制的關(guān)鍵技術(shù)，是落實(shí)總量控制措施，實(shí)現(xiàn)水質(zhì)規(guī)劃管理目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)［35］。在總量分配過程中，應(yīng)綜合考慮各方面的影響因素并平衡各方利益，選擇一定分配原則和方法對(duì)環(huán)境容量進(jìn)行公平、合理的分配?？偭靠刂浦形廴疚镌试S排放量分配方式很多，歸納起來主要有等比例分配法、費(fèi)用最小分配法、按貢獻(xiàn)率削減排放量的分配法3種。等比例分配法是在承認(rèn)各污染源排污現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，將總量控制系統(tǒng)內(nèi)的允許排污總量等比例地分配到污染源，各污染源分擔(dān)等比例排放責(zé)任，該方法是一種在承認(rèn)排污現(xiàn)狀基礎(chǔ)上簡(jiǎn)單易行的分配方法，但在一定程度上起到鼓勵(lì)落后的消極作用；費(fèi)用最小分配法是以治理費(fèi)用為目標(biāo)函數(shù)，以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)作為約束條件，使系統(tǒng)的污染治理投資費(fèi)用總和最小，求得各污染源的允許排放負(fù)荷，該方法所得結(jié)果能反映系統(tǒng)整體的經(jīng)濟(jì)合理性，但并不能保證每個(gè)污染源的負(fù)荷分擔(dān)都是合理的；按貢獻(xiàn)率削減排放量分配方法是按各個(gè)污染源對(duì)總量控制區(qū)域內(nèi)水質(zhì)影響程度來削減污染負(fù)荷，對(duì)水質(zhì)影響大的污染源要多削減，反之則少削減，該方法對(duì)排污者來說是一種公平的分配方法，有利于企業(yè)提高效率開展競(jìng)爭(zhēng)，但是，這種分配方法在污染治理費(fèi)用方面存在一定不公平性［36－39］。

2.3 排污權(quán)交易制度

排污權(quán)交易制度是當(dāng)前受到世界各國(guó)廣泛關(guān)注的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策之一，它是在滿足環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)要求的條件下，通過創(chuàng)建市場(chǎng)，有效配置污染削減責(zé)任 （容量資源），來降低污染控制的社會(huì)成本，因而成為有效實(shí)施總量控制的方法［40］。

排污權(quán)交易起源于美國(guó)，由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、多倫多大學(xué)教授戴爾斯于1968年最先提出了排污權(quán)交易的理論。該理論率先被用于對(duì)大氣污染物削減的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策中，之后排污權(quán)交易的方法被一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家 （如美國(guó)、澳大利亞等），以及一些發(fā)展中國(guó)家的發(fā)達(dá)地區(qū) （如我國(guó)上海、智利的圣地亞哥等）應(yīng)用于水污染物削減的控制政策中［41］。它的理論來源于著名的“科斯定理”——只要市場(chǎng)交易成本為零，無論初始產(chǎn)權(quán)如何配置，市場(chǎng)交易總可以將資源配置達(dá)到最優(yōu)［42］。1992年里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展大會(huì)后，排污權(quán)交易制度作為環(huán)境保護(hù)的一種有效手段在世界范圍內(nèi)被廣泛采用［43］。我國(guó)從20世紀(jì)80年代開始試行水污染物排放許可證制度，1987年國(guó)家環(huán)保局在上海、杭州等18個(gè)城市進(jìn)行了排污許可證制度試點(diǎn)工作，然后在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推廣，1989年的第三次全國(guó)環(huán)保會(huì)議上，排污許可證制度作為環(huán)境管理的一項(xiàng)新制度被提了出來［44－46］。

總量控制是實(shí)行排污權(quán)交易制度的基礎(chǔ)，而排污權(quán)交易制度正在成為實(shí)施總量控制的主要和有效的手段。通過市場(chǎng)作用，使社會(huì)以最低成本實(shí)現(xiàn)污染物減排，環(huán)境容量資源實(shí)現(xiàn)高效率的配置。

3 我國(guó)實(shí)施入海污染物總量控制制度存在的問題

自 “九五”以后，實(shí)施污染物排放總量控制成為我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的重要內(nèi)容。在各級(jí)政府的不懈努力下，我國(guó)海洋環(huán)境不斷惡化的趨勢(shì)得到了有效遏制，重點(diǎn)海域的環(huán)境質(zhì)量有了明顯的改善和提高。隨著我國(guó)入海污染物總量控制工作的全面展開，一些需要正確認(rèn)識(shí)和處理的問題也陸續(xù)出現(xiàn)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）缺乏總量控制相關(guān)的配套法規(guī)制度。我國(guó)目前僅在 《海洋環(huán)境保護(hù)法》中有關(guān)于重點(diǎn)海域排污總量控制制度的原則性規(guī)定，并沒有建立一整套的法規(guī)制度體系，缺乏具體操作所需的辦法、措施、程序等規(guī)定。同時(shí)，沒有確定實(shí)施總量控制的重點(diǎn)海域，也尚未建立相應(yīng)的總量分配、核查監(jiān)督和跟蹤評(píng)估機(jī)制。這樣就導(dǎo)致管理者在總量控制制度具體操作時(shí)無所適從，形成錯(cuò)誤決策，給國(guó)家造成巨大損失。

（2）開展總量控制的工作體制機(jī)制有待完善。建立實(shí)施重點(diǎn)海域排污總量控制制度，既涉及國(guó)家產(chǎn)業(yè)財(cái)政政策等宏觀調(diào)控措施，又涉及污染源監(jiān)管的微觀管理行為；既涉及環(huán)境保護(hù)、海洋、水利、農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等負(fù)有污染監(jiān)管職責(zé)的職能部門，又涉及發(fā)展和改革委員委、財(cái)政部等綜合管理部門，還涉及不同地方政府的跨區(qū)域和跨流域合作。要使這么多區(qū)域、部門、領(lǐng)域充分協(xié)調(diào)配合，形成合力，是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程。至今，我國(guó)還沒有建立這樣一個(gè)完善的工作體制。

（3）實(shí)施總量控制的污染物種類有待增加。我國(guó)現(xiàn)階段的水污染物總量控制指標(biāo)主要包括COD和氨氮，而當(dāng)前我國(guó)海洋環(huán)境的主要超標(biāo)污染物為氮、磷、石油類等，而且不同海域可能存在不同的特征污染物 （重金屬、持久性有機(jī)物等），這些指標(biāo)并未列入總量控制指標(biāo)范疇。此外，現(xiàn)行的水污染物總量控制基本上是針對(duì)點(diǎn)源污染，還沒有將非點(diǎn)源污染納入總量控制計(jì)劃。

（4）總量控制還停留在目標(biāo)總量控制階段。我國(guó)現(xiàn)階段主要采用的是簡(jiǎn)單易操作的目標(biāo)總量控制，并未考慮各納污水體的環(huán)境容量及其可能對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)健康造成的污染影響。長(zhǎng)期以來的實(shí)踐表明，這樣的環(huán)境保護(hù)政策并不能有效地控制近岸海域環(huán)境質(zhì)量的下降趨勢(shì)。

（5）總量控制的監(jiān)測(cè)與管理力度有待加強(qiáng)。目前，我國(guó)海洋環(huán)境管理中針對(duì)排污單元的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)能力不足，無法準(zhǔn)確計(jì)量污染物排放量；對(duì)偷排、漏排的企業(yè)無法全面有效監(jiān)管并根據(jù)違規(guī)程度進(jìn)行處罰。這些在一定程度上影響了污染物總量控制制度的實(shí)施效果。

4 完善我國(guó)入海污染物總量控制制度的幾點(diǎn)建議

針對(duì)我國(guó)入海污染物總量控制制度上述實(shí)際情況和現(xiàn)存問題，作者認(rèn)為，應(yīng)分清主次矛盾，集中力量，分階段、分步驟的加以解決。

（1）建設(shè)總量控制相關(guān)法律法規(guī)。根據(jù)依法行政和建設(shè)法治型政府的要求，建立實(shí)施重點(diǎn)海域排污總量控制制度，首先應(yīng)由國(guó)務(wù)院制定出臺(tái) “重點(diǎn)海域排污總量控制管理辦法”。并由國(guó)務(wù)院組織編制重點(diǎn)海域總量控制制度的一整套的法規(guī)制度體系，同時(shí)，配以具體的操作辦法、措施、程序等。只有這樣，實(shí)施總量控制制度才能有法可依、有章可循。

（2）完善相關(guān)體制機(jī)制。在我國(guó)實(shí)施總量控制制度，牽涉面廣，涉及各行各業(yè)，需要各有關(guān)部門通力合作，實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互相監(jiān)督。要充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)行排放污染物許可證制度。鼓勵(lì)向海排污權(quán)在不同行業(yè)、不同排污者之間以交易方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而不斷提高海洋環(huán)境容量的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效能。

（3）實(shí)施排污總量控制的重點(diǎn)海域優(yōu)先控制污染物名錄制度。綜合分析我國(guó)海域海洋生態(tài)環(huán)境狀況及變化趨勢(shì)、排海污染物狀況及變化趨勢(shì)，并考慮海域的水交換能力、經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模等因素。篩選確定需要實(shí)施排污總量控制的重點(diǎn)海域污染物名錄，同時(shí)，研究非點(diǎn)源污染總量控制的理論機(jī)制，并逐步制定非點(diǎn)源污染總量控制制度。

（4）由目標(biāo)總量控制階段逐步過渡到容量總量控制階段。目標(biāo)總量控制只能被視為容量總量控制條件不成熟情況下的過渡階段，只有建立基于海洋環(huán)境容量理論的入海污染物總量控制制度，才能夠充分利用海洋的自凈能力，促進(jìn)沿海地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

（5）加強(qiáng)排污行為的監(jiān)測(cè)和核查制度。建立科學(xué)、完備的監(jiān)測(cè)、核查工作體系，以保證排污者按照行政機(jī)關(guān)規(guī)定的數(shù)量、時(shí)間和方式排放污染物；否則，將會(huì)因?yàn)楣絾栴}引發(fā)排污企業(yè)的抵觸心理，使總量控制政策收不到預(yù)定的效果。

5 結(jié) 論

當(dāng)前，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)已成為各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃所遵循的共同原則。污染物排海總量控制研究不僅是我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，海洋資源的可持續(xù)開發(fā)以及實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展國(guó)家目標(biāo)所必需，同時(shí)也應(yīng)是我國(guó)海洋環(huán)境科學(xué)基礎(chǔ)研究的優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。本研究對(duì)我國(guó)入海污染物總量控制研究進(jìn)行了梳理，并對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的總量控制制度進(jìn)行了探討，給出了完善總量控制制度的建議。希望本研究能夠?yàn)槲覈?guó)總量控制制度的實(shí)施和推進(jìn)提供一些有益的參考。

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