公益服務(wù)園區(qū)：社會組織發(fā)展和社會管理創(chuàng)新的一種新探索
——以浦東公益服務(wù)園為例

張文宏

公益服務(wù)園區(qū)：社會組織發(fā)展和社會管理創(chuàng)新的一種新探索
——以浦東公益服務(wù)園為例

張文宏＊

浦東新區(qū)政府在加快社會建設(shè)、推進(jìn)社會體制改革、社會管理體制創(chuàng)新和完善社會組織培育機(jī)制等方面走出了一條新路。其在實(shí)踐中形成的專業(yè)孵化機(jī)制、規(guī)范引領(lǐng)機(jī)制、人才輸送機(jī)制，公共服務(wù)機(jī)制、項(xiàng)目發(fā)展機(jī)制和供需對接機(jī)制等六大機(jī)制，和組織形態(tài)、服務(wù)功能、政府決策及社會管理等四大創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，有較大的借鑒價(jià)值和示范效應(yīng)。

公益服務(wù)園 社會組織 社會管理創(chuàng)新

黨的十八大指出：“加強(qiáng)社會建設(shè)，必須加快推進(jìn)社會體制改革。要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制?！笔舜鬄樯鐣M織發(fā)展、社會管理體系建設(shè)和社會組織體制改革確定了明確的方向。近期召開的國務(wù)院常務(wù)會議專門研究了推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)的問題，并將“創(chuàng)新方式，提供更好的公共服務(wù)”，作為“惠及人民群眾、深化社會領(lǐng)域改革的重大措施”。而提供更好的公共服務(wù)又是加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放、引導(dǎo)有效需求的關(guān)鍵之舉，也是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政事、政社分開，建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。本文通過對浦東新區(qū)公益服務(wù)園建設(shè)歷程的追蹤，從中探索社會組織培育和發(fā)展、社會建設(shè)和社會管理創(chuàng)新的新途徑。

浦東新區(qū)公益服務(wù)園是中國大陸首個(gè)公益組織集聚的創(chuàng)意、創(chuàng)業(yè)園區(qū)，于2008年試運(yùn)行，2009年12月正式開園。目前園區(qū)建筑面積6300平方米，共有39家公益機(jī)構(gòu)入駐，其中包括4家基金會、1家研究中心和34家公益機(jī)構(gòu)。4年多來，已經(jīng)形成了良好的公益生態(tài)，眾多優(yōu)秀機(jī)構(gòu)在國內(nèi)享有較高知名度。該公益服務(wù)園于2012年榮獲第六屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”和“上海市社會建設(shè)十大創(chuàng)新項(xiàng)目”等獎(jiǎng)項(xiàng)。從其成立、發(fā)展和壯大的歷程中，我們至少可以看到:

一、公益服務(wù)園的成立是中國社會轉(zhuǎn)型從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向社會領(lǐng)域深化和發(fā)展的必然產(chǎn)物

中國的社會轉(zhuǎn)型的主要特征就是社會的形態(tài)結(jié)構(gòu)、組織方式和利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大的變化。原來由政府集中統(tǒng)一組織的社會生活，正逐步向由政府、市場和社會等部門共同組織過渡，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的單一行政管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要，因此需要市場來組織社會經(jīng)濟(jì)生活和介入社會治理。但是，市場也有其局限性，有些公共服務(wù)項(xiàng)目無法完全按照市場配置的方式來完成，也即通常所說的“政府失靈”和“市場失靈”，因此，應(yīng)充分利用民間資源、動(dòng)員社會力量來幫助政府滿足公眾的各種需要，尤其是社會弱勢群體的需要和訴求。民間資源不僅包括資金和物質(zhì)等有形資源，更重要的是公眾參與、職業(yè)精神和社會創(chuàng)新，通過公共部門、市場部門和社會部門三方的合作，形成一種新的社會管理方式。機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革和政府職能轉(zhuǎn)變的最終目的就是將傳統(tǒng)的政府行政管理轉(zhuǎn)化為廣義的社會治理，由原來的一員管理轉(zhuǎn)化為多元治理，即政府的行政式管理、市場的經(jīng)營性管理以及社會的自治式管理，并逐步形成政府、企業(yè)和民間組織之間自主、合作、互補(bǔ)、依賴的關(guān)系[1]鄭樂平.上海民間組織報(bào)告[A]//黃曉.中國民間組織報(bào)告：2008[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.。

二、公益服務(wù)園的成功是政府職能轉(zhuǎn)變的有益探索

浦東新區(qū)長期以來就非常重視社會組織的培育和發(fā)展。自2005年6月國務(wù)院正式批準(zhǔn)浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點(diǎn)以來，浦東新區(qū)一直致力于構(gòu)建“小政府、大社會”的社會管理新格局。在“小政府”的體制下，浦東新區(qū)致力于培育與之相匹配的“大社會”，不斷加大對社會組織的服務(wù)和扶持力度。政府的歸政府，市場的歸市場，社會的交由社會?！罢绶珠_”帶來了更多的“政社互動(dòng)”、“政社合作”，也為普通百姓帶來了更為優(yōu)質(zhì)多樣的公共服務(wù)。

浦東新區(qū)政府將社會組織視為承接政府職能轉(zhuǎn)變的有效載體，從認(rèn)識導(dǎo)向、政策扶持、經(jīng)費(fèi)保障等各個(gè)方面促進(jìn)社會組織的發(fā)展，將培育本土社會組織與引進(jìn)（區(qū)外的）社會組織相結(jié)合，使一大批具有公益精神和專業(yè)理念的社會組織在浦東落地生根，漸成規(guī)模，日益在新區(qū)社會建設(shè)中擔(dān)當(dāng)重任；同時(shí)，在社會組織發(fā)展路徑方面也多方嘗試，積極探索，尋求既具有浦東特色、又符合社會組織自身規(guī)律的發(fā)展模式。由原來單一的行政式管理和控制轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌規(guī)劃、政策支持、資金保障、確定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和社會組織遴選等多重角色。

購買公共服務(wù)是政府履行職能的一種新型方式，也是推進(jìn)行政管理體制改革和政社合作互動(dòng)的重要內(nèi)容。上海是我國內(nèi)地最早探索政府購買公共服務(wù)的城市。1995年，浦東新區(qū)社會發(fā)展局委托上?；浇糖嗄陼芾砥謻|新區(qū)羅山市民會館，即“羅山會館”模式，是中國最早階段政府向社會組織購買公共服務(wù)的實(shí)踐，它打破了以往依靠政府單方面投入和運(yùn)作的機(jī)制。近年來，浦東新區(qū)以建立健全政府購買公共服務(wù)機(jī)制為突破口，積極推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和社會組織發(fā)展，政府與社會組織的新關(guān)系逐漸重構(gòu)。2002年，浦東新區(qū)在國內(nèi)率先將購買公共服務(wù)的費(fèi)用全部納入財(cái)政預(yù)算，并通過契約式管理和第三方專業(yè)評估保證政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量。除直接購買服務(wù)外，浦東新區(qū)還采取運(yùn)營補(bǔ)貼、房屋補(bǔ)貼等多項(xiàng)政策措施支持社會組織發(fā)展。僅去年，新區(qū)政府購買公共服務(wù)資金就達(dá)兩億元。

由于社會組織的社會管理服務(wù)具有低成本、高效率、專業(yè)性和可選擇等優(yōu)勢，浦東新區(qū)政府以政社合作平臺為依托，探索“政府購買服務(wù)”的政社合作方式，將涉及政府公共服務(wù)、事務(wù)性強(qiáng)的部分事項(xiàng)，如教育領(lǐng)域、社會救助等方面，通過公開招標(biāo)、項(xiàng)目發(fā)包、項(xiàng)目申請、委托管理等方式，向各類社會組織購買服務(wù)。浦東在將政府購買公共服務(wù)制度化的同時(shí)，在原有“項(xiàng)目直接購買”的基礎(chǔ)上，探索引入適度競爭，吸引社會組織參與“公益項(xiàng)目招投標(biāo)”、“公益創(chuàng)投大賽”等活動(dòng)。在2009年上海首屆社區(qū)公益創(chuàng)投大賽中，浦東14家社會組織的15個(gè)項(xiàng)目被政府部門認(rèn)購，政府認(rèn)同度大為提高。2012年，新區(qū)有100多個(gè)項(xiàng)目參與了上海市社區(qū)公益項(xiàng)目招投標(biāo)，53個(gè)項(xiàng)目成功立項(xiàng)，資金總額超過2000萬元。

在浦東公益服務(wù)園的醞釀階段，浦東新區(qū)民政局就提出了建立公益服務(wù)園的總體構(gòu)想，并就功能定位、規(guī)劃設(shè)計(jì)與發(fā)展遠(yuǎn)景等提出了具體的指導(dǎo)性意見；在浦東公益服務(wù)園的初創(chuàng)階段，新區(qū)財(cái)政局通過出臺優(yōu)惠政策、提供資金支持等方式，使浦東公益園得以順利建成并盡快運(yùn)轉(zhuǎn)，并為入駐公益服務(wù)園的社會組織提供房租補(bǔ)貼，解決了社會組織的后顧之憂；2009年，浦東新區(qū)的社會組織共有1400多家，但是公益服務(wù)園只能容納20多家社會組織。經(jīng)過深入細(xì)致的調(diào)查研究和反復(fù)論證，最終確定了四種類型入駐：一是受政府委托對新區(qū)某一行業(yè)發(fā)展具有統(tǒng)籌管理作用的機(jī)構(gòu)，如新區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心；二是在全區(qū)層面為公益組織提供培訓(xùn)、能力建設(shè)、規(guī)劃設(shè)計(jì)等支持性服務(wù)的機(jī)構(gòu)，如映如公益事業(yè)發(fā)展中心；三是專業(yè)社工機(jī)構(gòu)，如浦東社工協(xié)會、樂群社工服務(wù)社；四是具有孵化職能的公益組織，如浦東非營利組織發(fā)展中心（NPI）。入駐機(jī)構(gòu)的遴選標(biāo)準(zhǔn)，決定了公益服務(wù)園的總體定位，使公益服務(wù)園能夠真正發(fā)揮引領(lǐng)全區(qū)公益事業(yè)發(fā)展的作用[2]姬中憲.園區(qū)模式：社會組織發(fā)展的一種新路徑[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，(1).。

三、公益服務(wù)園使社會組織的功能定位更加清晰和明確

公益服務(wù)園在實(shí)踐過程中不斷探索其功能定位和角色邊界，做到有所為有所不為，逐漸形成了“引領(lǐng)示范、培育孵化”、“自我協(xié)調(diào)、自我管理、自我服務(wù)”和“服務(wù)社會、合作發(fā)展共贏”的三大特色功能。由于入駐公益服務(wù)園的機(jī)構(gòu)多為樞紐型、支持性的公益性社會組織。因此，公益服務(wù)園利用其政策支持、資金扶持和空間支持的優(yōu)勢，對于新興的小型社會組織發(fā)揮著孵化平臺的作用，公益服務(wù)園已成為新區(qū)社會組織的根據(jù)地。例如，非營利組織發(fā)展中心(NPI)已在全國孵化40多家公益組織。已經(jīng)孵化出殼的“多背一公斤”、“新途”、“青翼”等社會組織和專業(yè)的社工機(jī)構(gòu)，如今成長為業(yè)內(nèi)知名的品牌公益組織。眾多社會組織在公益服務(wù)園的支持下順利出殼、不斷發(fā)展壯大。對于沒有進(jìn)入公益服務(wù)園的社會組織而言，公益服務(wù)園則發(fā)揮著引領(lǐng)示范的作用。

浦東公益服務(wù)園建立以后，眾多入駐的社會組織面臨著一些共同的問題，如物業(yè)管理、衛(wèi)生保潔、公共空間使用與管理、網(wǎng)絡(luò)維護(hù)等。面對這些公共問題，政府主管部門并沒有按照傳統(tǒng)的行政管理模式處理，而是調(diào)動(dòng)社會組織的自主意識，以社會的方式解決社會的問題；同時(shí)，社會組織也表現(xiàn)出了自我協(xié)調(diào)、自我管理、自我服務(wù)的強(qiáng)烈意識。最終由最早入駐公益服務(wù)園的10家社會組織發(fā)起成立了浦東新區(qū)公益組織項(xiàng)目合作促進(jìn)會，由其全權(quán)負(fù)責(zé)公益服務(wù)園的公共服務(wù)，并代表園內(nèi)機(jī)構(gòu)與政府進(jìn)行良性互動(dòng)，后來公益組織項(xiàng)目合作促進(jìn)會演變?yōu)槠謻|新區(qū)的公益組織合作交流的平臺。

浦東公益服務(wù)園既是一個(gè)服務(wù)平臺，其服務(wù)內(nèi)容包括為社區(qū)、社會提供的公共服務(wù)，和社會組織之間的自我服務(wù)；也是一個(gè)合作互動(dòng)交流發(fā)展的中心，社會組織依據(jù)此平臺與政府部門、企事業(yè)單位、社區(qū)、高校及科研機(jī)構(gòu)等建立了密切的合作關(guān)系；公益服務(wù)園還是新理念、新模式形成、交流和碰撞的場所。公益服務(wù)園內(nèi)的從業(yè)人員多以高學(xué)歷、高素質(zhì)、年輕化、有留學(xué)經(jīng)歷的專業(yè)人士為主，各家社會組織通常會把全新的公益理念與運(yùn)行模式與同行分享，并在不同類型的社會組織的實(shí)際運(yùn)作過程中加以檢驗(yàn)、修正和完善。公益理念和運(yùn)行模式的分享和交流，使公益服務(wù)園的公益理念呈現(xiàn)出多元化、差異化和平等化的態(tài)勢，從而出現(xiàn)了“百花齊放、百家爭鳴”的新區(qū)社會組織發(fā)展格局。

四、公益服務(wù)園在運(yùn)轉(zhuǎn)、管理和服務(wù)機(jī)制及實(shí)踐領(lǐng)域的創(chuàng)新探索值得借鑒

公益服務(wù)園作為社會建設(shè)領(lǐng)域的新生事物，離不開制度創(chuàng)新。幾年來，浦東新區(qū)先后制定了《關(guān)于促進(jìn)民間組織發(fā)展的若干意見》，出臺了《“十二五”期間促進(jìn)浦東新區(qū)社會組織發(fā)展的財(cái)政扶持意見》和《實(shí)施細(xì)則》，加大了對社會組織的扶持力度。而制度創(chuàng)新的一個(gè)重要方面是，改革了社會組織的登記管理模式。在民政部與上海市民政局的支持下，浦東新區(qū)率先開展區(qū)級行業(yè)協(xié)會登記即管理模式改革試點(diǎn)，突破行業(yè)協(xié)會登記的政策瓶頸。除了一如既往地加大政策扶持力度，打造社會組織生態(tài)鏈條外，浦東新區(qū)還特別注重搭建供需對接服務(wù)平臺，在公益園建立了“公益超市”，探索需求發(fā)布、供給回應(yīng)、供需匹配和價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制。政府強(qiáng)大的支持，使浦東的社會組織取得了長足發(fā)展。2012年，新區(qū)各類社會組織發(fā)展到1500多家，約占上海市社會組織總量的1/7，廣泛覆蓋社會福利、社會救助、社區(qū)服務(wù)、公益事業(yè)等領(lǐng)域。同時(shí)，品牌機(jī)構(gòu)壯大，有兩家社會組織榮獲“全國先進(jìn)社會組織”稱號，44家社會組織被評估為3A至5A級社會組織。

浦東新區(qū)公益園在發(fā)展過程中形成了六種鮮明的運(yùn)轉(zhuǎn)、管理和服務(wù)機(jī)制：專業(yè)孵化機(jī)制，通過各類支持性社會組織幫助新生的社會組織發(fā)展。孵化器這種培育中小型科技企業(yè)的成熟模式被引入到社會組織的培育中，處于草創(chuàng)階段但具有良好發(fā)展勢頭的小型公益組織，能夠在公益服務(wù)園中發(fā)育、成熟和壯大；規(guī)范引領(lǐng)機(jī)制，通過先行一步的經(jīng)驗(yàn)和長期的實(shí)踐為公益界提供行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行規(guī)范；人才輸送機(jī)制，匯聚高學(xué)歷、高素質(zhì)的年輕人，碰撞思想，鍛煉能力，打造人才梯隊(duì)；公共服務(wù)機(jī)制，通過社會組織的自我管理、自我協(xié)調(diào)為入駐的社會組織提供服務(wù)；項(xiàng)目發(fā)展機(jī)制，優(yōu)先吸納面向社區(qū)具有項(xiàng)目發(fā)展能力的社會組織入駐；供需對接機(jī)制，為政府、社會組織以及企業(yè)的項(xiàng)目合作提供對接平臺。

公益服務(wù)園還在實(shí)踐領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了四大創(chuàng)新。組織形態(tài)的創(chuàng)新，把發(fā)展單一的服務(wù)性組織拓展到培育樞紐型、支持型、專業(yè)性的組織和資助型的基金會，打造多層次的公益生態(tài)；服務(wù)功能的創(chuàng)新，把簡單的場地、資金扶持拓展到能力提升、文化培育、業(yè)態(tài)完善等多個(gè)要素，發(fā)揮多元化、復(fù)合型服務(wù)社會和社區(qū)的引擎功能；政府決策的創(chuàng)新，通過有形的物理平臺助推政社合作，完善公共政策和社會政策，同時(shí)發(fā)現(xiàn)需求，催生新政策，成為相關(guān)政策的試驗(yàn)田和助推器；社會管理機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了直接管理到間接管理、再到社會組織的自我服務(wù)、自我協(xié)調(diào)和自我管理，寓管理于服務(wù)之中，把“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”落到實(shí)處。

五、公益服務(wù)園為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型提供了一個(gè)范例

浦東新區(qū)公益服務(wù)園的前身是上海紡織集團(tuán)的東星手帕廠。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能區(qū)再造的過程中，經(jīng)過現(xiàn)代風(fēng)格的再設(shè)計(jì)和改造的廠區(qū)被打造成一個(gè)創(chuàng)意和創(chuàng)業(yè)園區(qū)，在浦東新區(qū)公益服務(wù)園成立之前已建立了鑫靈開業(yè)創(chuàng)業(yè)園區(qū)，吸納了大量自主創(chuàng)業(yè)的小型企業(yè)入駐。浦東公益服務(wù)園開園后，公益創(chuàng)業(yè)又成為解決勞動(dòng)力就業(yè)、鼓勵(lì)高學(xué)歷人才自主創(chuàng)業(yè)的一個(gè)新方向，并與工業(yè)創(chuàng)業(yè)園區(qū)形成了良好的互動(dòng)和互補(bǔ)關(guān)系。作為浦東公益服務(wù)園的產(chǎn)權(quán)所有者，東星手帕廠主動(dòng)讓渡空間，為新區(qū)公益園的啟動(dòng)提供場地，承擔(dān)了舊廠區(qū)建筑空間的功能設(shè)計(jì)、改造和裝修，保證公益園的各項(xiàng)服務(wù)功能得以發(fā)揮。傳統(tǒng)企業(yè)主動(dòng)讓渡建筑空間、提供前期服務(wù)的改革思維，為上海市乃至其他城市舊廠區(qū)改造和發(fā)展提供了新途徑，符合政府、企業(yè)、社會三方合作發(fā)展共贏的未來大趨勢，也為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級換代和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供了一個(gè)成功的范例。

總之，浦東新區(qū)公益服務(wù)園的發(fā)展和壯大歷程，為政府、企業(yè)和社會三方力量作為主體參與社會建設(shè)、培育社會組織、探索社會管理創(chuàng)新走出了一條新路，其在實(shí)踐中形成的六大機(jī)制和四大創(chuàng)新有較大的借鑒意義和示范效應(yīng)。

*張文宏，男， 上海大學(xué)社會學(xué)院院長，博士生導(dǎo)師。