當前地方政府的互聯(lián)網治理策略分析

艾明江

（華僑大學公共管理學院，福建泉州362021）

一、資源優(yōu)勢與社會觀感

互聯(lián)網治理指的是以政府為主體的公共部門針對互聯(lián)網領域所實施的治理行為。作為新興的虛擬場域，互聯(lián)網日益在政治生活中發(fā)揮著極其重要的作用，公眾不僅廣泛使用互聯(lián)網獲悉信息資源，還通過互聯(lián)網與政府進行溝通，而對于政府來說，互聯(lián)網更是了解社會輿情的重要通道，也是其施行政治傳播的重要平臺，因此，政府必須對互聯(lián)網進行有效化與規(guī)范化的治理機制。

1.資源優(yōu)勢。

任何治理行為都離不開特定的資源環(huán)境，“在政治系統(tǒng)中的權力取決于對環(huán)境資源的占有”[1]16。根據伊斯頓的看法，政治系統(tǒng)與其他系統(tǒng)共處于社會環(huán)境中，環(huán)境可分為社會內部和社會外部，前者由政治、經濟、文化等系統(tǒng)構成，后者由社會以外的系統(tǒng)，如國際政治、經濟、文化等系統(tǒng)構成[2]26～27。這些系統(tǒng)環(huán)境提供了治理所需的各種資源，而依靠這些資源配置，治理行為才能達成既定治理目標。所謂資源優(yōu)勢指的就是各種資源網絡結構的最優(yōu)化配置。在治理產生的系統(tǒng)環(huán)境中，存在諸如物質、組織、社會關系、政治關系等各種資源，這些資源要素共同推動了政府治理行為的發(fā)生。

資源配置需要實現結構的優(yōu)化形成資源優(yōu)勢，而資源優(yōu)勢能對政府治理行為產生直接性的影響，“獲取權力大小的不同在于兩個方面的原因：使用資源量的差異和使用資源需要的技能和效率的差異”[3]152。對于地方政府而言，資源優(yōu)勢可以直接影響政府治理行為的選擇，如果政治系統(tǒng)內部的資源優(yōu)勢較為突出，那么政府在治理選擇中就擁有更多的主動權，能依靠最好的資源優(yōu)勢達成最佳的治理效果。相反，一旦資源優(yōu)勢不足，政府則相對會處于較為被動的地位，無法選擇最佳的治理手段來達成治理目標，治理行為勢必會受到干擾。因此，對于任何政府而言，都會努力提高自身的資源優(yōu)勢，以便使自己獲取更高的治理能力。

2.社會觀感。

社會觀感指的是公眾對政府治理行為所產生的輿論反映與評價，即“公民中的相當數量或重要部分對某些問題所持有的具有傾向性的看法和意見”[4]30。嚴格意義上說，社會觀感也屬于政治文化的范疇，它是公眾在政治生活中，對政府及其所屬人員所構成的情感、認知及其評價[5]。在政治系統(tǒng)中，社會觀感體現了政治系統(tǒng)的合法性和有效性，在輸入與輸出環(huán)節(jié)中起著重要作用?！罢蝹鞑檎蜗到y(tǒng)和社會系統(tǒng)之間的互動提供了信息橋梁，政治系統(tǒng)從社會系統(tǒng)中獲得政治信息，從而了解環(huán)境、適應環(huán)境，做出決策。如果政治系統(tǒng)不能從社會系統(tǒng)中獲得必需的信息，得不到相關的信息支持，那么其所制定的相關政策，也必然不會得到環(huán)境的支持，那么政治系統(tǒng)將會處于不平衡狀態(tài)，政治系統(tǒng)中的各個元素即不同的利益集團和利益階層之間因為信息不能溝通，就會出現矛盾激化，推動政治系統(tǒng)的衰落和更新”[6]57。

對于政府治理而言，政府必須要考慮良好的社會觀感度，即公眾對政府及其治理行為有一個較好的滿意度，對政府來說，這不僅是一個面子問題，更是關系政府合法性的重要基礎。一般而言，社會觀感越好，就越能體現公眾對政府持有良好的評價并認可，也說明了政府有著較高的治理合法性。社會觀感也能推動公眾的積極參與，從而形成強大的輸入動力，在政府作出決策后，公眾又能予以積極的反饋。當前，越來越多的地方政府開始重視公眾的輿論評價，主動在公共事務治理中爭取良好的社會觀感。相反，如果社會觀感不好，則體現出公眾對政府評價處于較低的地位，這會大大降低公眾的政治參與程度，無法對政府治理維持強大的動力來源，最終造成政府與公眾互不信任，彼此之間形成對立。

可以看出，資源優(yōu)勢與社會觀感體現了地方政府治理結構的基本特點：一方面，資源優(yōu)勢凸顯出系統(tǒng)內部的適應力與競爭力，資源優(yōu)勢越集中，那么，地方政府治理能力就越強；反之，資源優(yōu)勢不足，地方政府可投入的資源力量就越弱，則勢必會影響治理能力的提升。另一方面，社會觀感則體現了系統(tǒng)外對系統(tǒng)內的輿論評價與反饋，社會觀感越好，公眾對政府治理的認可度與支持率就越高；反之，社會觀感越弱，則直接體現出公眾對政府治理能力趨于不滿，這也會給政府治理行為造成負面沖擊。

二、資源優(yōu)勢與治理選擇

首先，資源優(yōu)勢為互聯(lián)網治理提供了物質基礎。作為地方政府而言，實施互聯(lián)網治理需要極大的基礎設施投入，近年來，隨著電子政務的發(fā)展，各級地方政府更是忙于建立龐大的電子政務網絡。我們可以看到，在一些沿海發(fā)達經濟地區(qū)，地方政府對互聯(lián)網中的硬件投入相當重視，電子政務工程日臻完善，開始擁有現代化的管理技術。地方政府可動用的互聯(lián)網資源相對比較充沛，能夠通過廣泛的互聯(lián)網資源展開治理行動，有效實施網絡輿情監(jiān)控。相反，在一些落后地區(qū)，地方政府在電子政務方面還處于起步階段，不僅經費短缺，而且缺乏足夠的硬件支撐，無法展開有效的互聯(lián)網治理。基于物質基礎上的資源優(yōu)勢不同，從而導致了地方政府存在不同的治理行為選擇。

其次，組織資源是地方政府自身擁有的資源能力。政府組織內部的人員構成、組織體系、管理水平等體現了一個政府組織資源的程度，一般而言，對于政府組織來說，人員構成越合理，專業(yè)素質越高，那么政府組織的資源就越豐富，政府治理能力也越高。因此，對于政府治理而言，必須不斷推動自身組織資源建設，提高政府組織的適應力與競爭力，只有組織資源越豐富、充分，地方政府才能在公共事務中體現較強的治理能力。否則，一旦政府組織資源貧弱，政府必然會缺乏反應力和執(zhí)行力，逐步趨于僵化、遲鈍，無法對外部事務作出及時處理。當前，組織資源直接關系到政府的治理能力，互聯(lián)網治理更是對政府的組織資源提出了更高的要求，地方政府必須要有適合的專業(yè)化人才，并有相配套的管理機制，才能不斷提升組織資源，提升政府治理能力。

第三，從政治系統(tǒng)來看，政治資源是互聯(lián)網治理不可或缺的重要資源因素。所謂政治資源就是所有黨政關系資源的總和，諸如上級黨委與政府的支持程度，地方政府和地方黨委，人大和政府的關系等，它是“政治主體所擁有的，能影響他人行為或控制政治過程的各種手段的總稱”[7]。一般來說，黨政關系越豐富，不僅意味著地方政府受到的支持程度越高，也意味著地方政府受到的監(jiān)督越多?！罢误w系中的某些成員力圖獲得對政府所實施的政策、法規(guī)和決定的影響力，也就是政治影響力”[3]73。以互聯(lián)網治理為例，如果當地政府受到上級黨委、政府的支持，且得到地方人大的配合，那么，地方政府就獲得了相當大的治理彈性，擁有較多的治理選擇。

第四，社會資源是指社會關系網絡，它主要包括人際資源、媒體資源等。在互聯(lián)網治理中，人際關系是構成政府治理環(huán)境的主要因素，它強調的是政府在社會系統(tǒng)中所構成的人際關系網絡。對于政府而言，人際關系網絡體現了一種社會資本，“社會資本是由公民的主要與信任、互惠和合作有關的一系列態(tài)度和價值觀構成的”[7]380。如果社會資本越強，則意味著政府的人際關系網絡越廣泛，越有利于政府治理行為的實施。反之，如果社會資本越弱，則表示政府缺乏足夠的人際關系網絡，政府治理成本會大大提高，不利于政府的治理行為。除了人際關系外，還有媒體資源，它指的是政府能夠施加的媒體影響力。隨著政治媒體化的到來，媒體在相當大的程度上設置著政府治理的方向，對于地方政府而言，如果可以動用更多的媒體資源，則能大大引導社會輿論，從而提升自己的行動能力；而一旦媒體資源不足，地方政府不僅無法通過媒體引導民意，而且將要直接面對媒體形成的巨大壓力，這必然會降低政府的治理能力。

三、社會觀感與治理選擇

社會觀感會推動地方政府采取積極的互聯(lián)網治理策略。在政治生活中，公眾會參照社會觀感來構建自己的參與行為模式，社會觀感越好，公眾參與的積極性也會越高；反之，社會觀感越差，公眾的參與性會趨于冷淡?！耙粋€人在任何特定情形中的行為選擇取決于他如何了解、看待和評價行為的收益和成本及其與結果的聯(lián)系”[8]57。而這種由社會觀感引發(fā)的參與行為又會直接影響政府治理行為，因為社會觀感作為政府治理的衡量指標，其高低程度會直接對其治理行為施加影響。如果公眾構成的社會觀感呈現積極層面，那么勢必會導致公眾對政府治理的積極配合。同時，這種社會觀感也會誘導政府的治理行為，因為良好的社會觀感能夠對政府治理產生相當的刺激效應。“公眾輿論雖然不起控制作用，但它可以對政府的所作所為施加限制”[9]663，可以說，社會觀感讓政府進一步意識到，只有采取積極的治理策略，引發(fā)良好的社會觀感，才能推動互聯(lián)網治理的積極發(fā)展。

社會觀感也可能會沖擊地方政府的積極治理取向。一般來說，社會觀感存在一個適度性的問題，即如果社會觀感呈現出較強的負面效應，那么，公眾對地方政府的評價將會處于較低的臨界點，公眾不會形成強烈的政府信任感，也不會對政府治理行為予以合作與支持。公眾的不配合會帶來巨大的輿論壓力，由于治理措施不當，常常導致出現消極的社會觀感，引發(fā)網民的集體“圍觀”，進而導致某個地方事件擴散為全國事件，使得地方政府受到的壓力逐步升級。久而久之，如果地方政府長期被這種消極的社會觀感所包圍，不但會讓地方政府滋生嚴重的挫折感，主動尋求放棄爭取社會觀感的支持，還會讓地方政府失去公眾的積極反饋，無法有針對性地調整自己的治理策略。如此一來，地方政府就會陷入一種惡性循環(huán)的治理怪圈，形成簡單化、粗暴化的治理路徑，進而嚴重影響地方政府的治理績效。

可以看出，社會觀感會直接作用于政府的互聯(lián)網治理行為，它被視為影響政府治理策略的主要動機之一。當然，社會觀感并不代表就一定會對政府治理構成影響，對于公眾的社會觀感，還取決于不同權力結構中的政府決策，因為所有的社會觀感能否發(fā)揮效應，還要看政府是否對此愿意作出積極的反應?！肮窬哂械挠绊懥ψ罱K有賴于公共行政人員決定是否重視公民表達的意見”[10]103，如果政府從主觀上認為，社會觀感能夠提升治理效果，那么，社會觀感的影響力會大大提升。此外，社會觀感能否發(fā)生效應，還受到各種客觀環(huán)境資源的影響，如果政府依賴的資源要素與社會觀感存在密切關系，那么，政府也會作出積極反應。

四、互聯(lián)網治理策略的改進

1.資源優(yōu)勢與社會觀感的關聯(lián)性。

從地方政府的互聯(lián)網治理行為來看，資源優(yōu)勢為治理行為提供了前提和基礎，同時，社會觀感也左右著政府的治理選擇。如此一來，資源優(yōu)勢與社會觀感共同影響著政府的互聯(lián)網治理策略。

在現實政治中，資源優(yōu)勢往往主導著組織行為的發(fā)生，諸如政府的組織結構、黨政資源等因素都直接決定了政府會采取何種治理策略。在互聯(lián)網治理中，一旦政府組織體系較為合理，且受到黨政資源的支持，那么，一旦在互聯(lián)網中遭遇危機事件，政府也會運用這些現存的資源優(yōu)勢加以解決，如動用良好的媒體關系，來處理互聯(lián)網出現的各種謠言傳播，改善地方政府所處的不利地位，也能爭取到上級政治資源的支持，采取積極有效的互聯(lián)網管制，來處理暫時出現的突發(fā)性事件。借助資源優(yōu)勢的支持，政府的互聯(lián)網治理會呈現出多元化的策略選擇，并達到最好的治理績效。如此，也能緩解社會輿論的壓力，獲得良好的社會觀感反應。

隨著互聯(lián)網治理越來越受到社會輿論的影響，社會觀感所起到的作用也正日益凸顯，任何一個政府都無法忽視來自公眾輿論的聲音。然而，即使社會觀感發(fā)揮著重要的政策影響，也不可能完全決定政府的治理策略選擇。對于政府而言，社會觀感固然關系到社會輿論的評價，但到底要做出何種策略選擇，還取決于自身的資源結構以及治理動機，“公眾的感情或意見解釋了一項政策的成敗，但它很少創(chuàng)制一項政策”[11]133。也就說是，只有借助資源優(yōu)勢的支持，社會觀感才能達到改進互聯(lián)網治理的目標。

2.互聯(lián)網治理結構的改造。

首先，地方政府要積極依靠地方資源優(yōu)勢，建立對社會觀感的反饋機制。在各種資源建設中，地方政府應該將這些資源優(yōu)勢與社會觀感積極聯(lián)系起來，運用各種資源在政府與公眾之間建立有效的溝通機制，例如，地方政府可以依靠人際關系網絡、媒體關系網絡等資源優(yōu)勢，來大力推動政府與公眾的雙向溝通，培育雙方的信任關系，支持公眾通過互聯(lián)網平臺表達參與訴求。有了公眾的積極支持，就相當于構建了一種積極的社會觀感效應，地方政府的治理有效性就能夠得到很大的提高，“政治系統(tǒng)的持續(xù)穩(wěn)定有賴于民眾的普遍性支持”[12]?？傊?，地方政府要以資源優(yōu)勢為基礎，并將資源優(yōu)勢與社會觀感相結合，以便政府能形成積極的治理策略。

其次，在互聯(lián)網的治理結構中，社會觀感也應該發(fā)揮更加積極的作用。作為公眾輿論的體現，社會觀感體現了互聯(lián)網治理的民主化傾向。對于地方政府而言，社會觀感越高，就意味著公眾對政府的滿意度越高，也能積極推動政府治理的積極性。要提升社會觀感對政府互聯(lián)網治理的積極效應，就應該提升公眾參與的廣度與深度，“電子政務在公民社會與政府之間具有打開新的傳播渠道的潛力，隨著政治家與公民越來越認識到這一重要性，民主地利用電子政務的期望就會不斷上升”[13]437。因此，要不斷讓公眾影響力滲透到對地方政府的治理結構中，例如，公眾可以借助互聯(lián)網媒體構建對地方政府治理的監(jiān)督，也可以依靠熟人關系網絡對政府治理施加影響，只有實現這種社會觀感與特定資源優(yōu)勢的結合，社會觀感才能發(fā)揮合力，最終對政府的互聯(lián)網治理策略產生作用。

五、結語

互聯(lián)網治理處于一種特殊的虛擬場域，它對地方政府的執(zhí)政能力提出了更高的要求。從當前的治理實踐來看，資源優(yōu)勢與社會觀感作為影響政府治理策略的變量因素，往往是二者共同作用下的結果。對于每一個地方政府而言，資源優(yōu)勢并不是先天均等化的，這也導致了政府的治理策略會呈現不同的選擇。因此，政府要構建積極的治理行為，除了要加強自身的資源優(yōu)勢建設外，提供相應的治理配套基礎，政府還要對公共輿論進行積極回應?；ヂ?lián)網治理本身就是一個開放化的治理網絡，如果政府能積極運用輿論傳達的正能量，形成正面的社會觀感效應，勢必能大大提升政府的治理績效，也能在很大程度上彌補資源優(yōu)勢的不足。當然，有關資源優(yōu)勢與社會觀感在治理實踐的具體影響，還有待今后進一步的實證檢驗。

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