試析危險化學(xué)品建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)的法律內(nèi)涵

陸 軍

江蘇省化工建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站 （江蘇 常州 213001）

1 概念生歧義:霧里看花，眾說紛紜無定論

《危險化學(xué)品建設(shè)項目安全監(jiān)督管理辦法》在關(guān)于“建設(shè)項目試生產(chǎn)（使用）”的第二十五條中明確:建設(shè)單位應(yīng)當在試生產(chǎn)（使用）前，將試生產(chǎn)（使用）方案報送出具安全設(shè)施設(shè)計審查意見書的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門備案，同時提交“建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”等文件、資料，并對其真實性負責(zé)，這是“建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”首次出現(xiàn)在安全生產(chǎn)部門規(guī)章中，此前這一概念曾在規(guī)范性文件 《關(guān)于危險化學(xué)品建設(shè)項目安全許可和試生產(chǎn)（使用）方案備案工作的意見》中出現(xiàn)。

迄今為止，國家安監(jiān)總局相關(guān)文件尚沒有關(guān)于“建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”的具體解釋。據(jù)調(diào)研，各地在實施過程中理解方面存在較大的差異:有的理解為建設(shè)行政主管部門所屬（房屋建筑）工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)簽發(fā)的《工程質(zhì)量監(jiān)督通知書》或者《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督報告》；也有的理解為質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門內(nèi)設(shè)特種設(shè)備安全監(jiān)察機構(gòu)出具的 《特種設(shè)備安裝改造維修施工告知書受理回執(zhí)（通知單）》或者所屬特種設(shè)備檢驗檢測機構(gòu)簽發(fā)的 《特種設(shè)備使用登記證》、《壓力管道安裝安全質(zhì)量監(jiān)督檢驗報告》等；還有的理解為發(fā)展改革、工業(yè)（經(jīng)濟）和信息化等相關(guān)行政主管部門委托的化工專業(yè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)簽發(fā)的《化工建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督通知書》、《化工建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督意見書》或者簽章確認的《工程中間交接證書》等。針對一個形式審查的備案材料，出現(xiàn)如此多的理解歧義，實屬罕見，因而有必要對其法律內(nèi)涵加以探討，以確保政令統(tǒng)一，監(jiān)管有效，形成合力。

為了便于準確理解“建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”的法律內(nèi)涵，可以將其分解為“建設(shè)項目”、“質(zhì)量監(jiān)督”和“手續(xù)”，分別加以分析、闡釋。

2 項目有界定:質(zhì)量監(jiān)督，定位工程無疑問

根據(jù)《危險化學(xué)品建設(shè)項目安全監(jiān)督管理辦法》第二條“適用范圍”的界定，這里的“建設(shè)項目”特指“中華人民共和國境內(nèi)新建、改建、擴建危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存的建設(shè)項目以及伴有危險化學(xué)品產(chǎn)生的化工建設(shè)項目 （包括危險化學(xué)品長輸管道建設(shè)項目）”。參照國家安監(jiān)總局《危險化學(xué)品建設(shè)項目安全評價細則（試行）》以及《危險化學(xué)品輸送管道安全管理規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，可以細分為:

新建項目。新設(shè)立企業(yè)建設(shè)危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存裝置（設(shè)施）或伴有危險化學(xué)品產(chǎn)生的化學(xué)品生產(chǎn)裝置（設(shè)施）以及現(xiàn)有企業(yè)建設(shè)與現(xiàn)有生產(chǎn)、儲存不同的危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存裝置（設(shè)施）或伴有危險化學(xué)品產(chǎn)生的化學(xué)品生產(chǎn)裝置（設(shè)施）的建設(shè)項目。

改建項目。企業(yè)對在役危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存裝置（設(shè)施），在原址更新技術(shù)、工藝、主要裝置（設(shè)施）、危險化學(xué)品種類的項目；或者企業(yè)對在役伴有危險化學(xué)品產(chǎn)生的化學(xué)品生產(chǎn)裝置（設(shè)施），在原址更新技術(shù)、工藝、主要裝置（設(shè)施）的項目。

擴建項目。企業(yè)建設(shè)與現(xiàn)有技術(shù)、工藝、主要裝置（設(shè)施）、危險化學(xué)品品種相同，但生產(chǎn)、儲存裝置（設(shè)施）相對獨立的項目;或者企業(yè)建設(shè)與現(xiàn)有技術(shù)、工藝、主要裝置（設(shè)施）相同，但生產(chǎn)裝置（設(shè)施）相對獨立的伴有危險化學(xué)品產(chǎn)生的項目。

危險化學(xué)品長輸管道建設(shè)項目。生產(chǎn)、儲存危險化學(xué)品的單位在廠區(qū)外公共區(qū)域建設(shè)的埋地、地面和架空的輸送危險化學(xué)品（不含原油、天然氣、煤層氣和城鎮(zhèn)燃氣）輸送管道及其附屬設(shè)施的項目。

由此看出，《危險化學(xué)品建設(shè)項目安全監(jiān)督管理辦法》所涉“質(zhì)量監(jiān)督”的客體即“項目”應(yīng)當是特定的化工建設(shè)工程，而不是指材料、設(shè)備等產(chǎn)品。同時，由于《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》已經(jīng)有“建設(shè)單位不得明示或者暗示施工單位使用不合格的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備”（第十四條）、“設(shè)計單位在設(shè)計文件中選用的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備，應(yīng)當注明規(guī)格、型號、性能等技術(shù)指標，其質(zhì)量要求必須符合國家規(guī)定的標準”（第二十二條）、“施工單位必須按照工程設(shè)計要求、施工技術(shù)標準和合同約定，對建筑材料、建筑構(gòu)配件、設(shè)備和商品混凝土進行檢驗，檢驗應(yīng)當有書面記錄和專人簽字；未經(jīng)檢驗或者檢驗不合格的，不得使用”（第二十九條）以及“未經(jīng)監(jiān)理工程師簽字，建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備不得在工程上使用或者安裝，施工單位不得進行下一道工序的施工”（第三十七條）的規(guī)定并明確了相應(yīng)的法律責(zé)任，事實上已經(jīng)將材料、設(shè)備等產(chǎn)品的質(zhì)量納入了監(jiān)管范疇。據(jù)此，對“項目”質(zhì)量監(jiān)督應(yīng)適用《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》而不是《產(chǎn)品質(zhì)量法》進行解釋。

3 工作有分工:專業(yè)有別，依法依規(guī)不錯位

《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第四十三條規(guī)定“國家實行建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度”、“國務(wù)院建設(shè)行政主管部門對全國的建設(shè)工程質(zhì)量實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務(wù)院鐵路、交通、水利等有關(guān)部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，負責(zé)對全國的有關(guān)專業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理”；第四十六條進一步明確“建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理，可以由建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門委托的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)具體實施”、“從事房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督的機構(gòu)，必須按照國家有關(guān)規(guī)定經(jīng)國務(wù)院建設(shè)行政主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設(shè)行政主管部門考核；從事專業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督的機構(gòu)，必須按照國家有關(guān)規(guī)定經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門考核。經(jīng)考核合格后，方可實施質(zhì)量監(jiān)督”。由此可見，工程“質(zhì)量監(jiān)督”實行“通分結(jié)合”、“分工負責(zé)”的管理體制，只有通過相關(guān)部門專業(yè)考核的工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)才可以在認定的專業(yè)范圍開展監(jiān)督活動。

工程質(zhì)量監(jiān)督是具備相應(yīng)資格的工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)依據(jù)國家法律、法規(guī)和工程建設(shè)強制性標準，在職責(zé)范圍內(nèi)對建設(shè)工程實體質(zhì)量和工程建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位以及施工圖審查、質(zhì)量檢驗檢測等機構(gòu)的工程質(zhì)量行為實施監(jiān)督抽查，督促質(zhì)量責(zé)任主體正確履行相應(yīng)質(zhì)量職責(zé)，保障人民生命財產(chǎn)安全，維護社會公共利益的行政執(zhí)法行為，分為房屋建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施、鐵路、公路、港口與航道、民航、水利、電力、礦山（煤炭）、冶煉（冶金、有色金屬）、核工業(yè)、通信和化工石油（化學(xué)工業(yè)、石油化工、石油天然氣、海洋石油）等專業(yè)。各級建設(shè)行政主管部門所屬的工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)依據(jù) 《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》負責(zé)房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程的質(zhì)量監(jiān)督，監(jiān)督中涉及到的“安裝”僅限于民用電梯、暖通、給排水、建筑電氣等與房屋建筑工程密不可分的附屬設(shè)備、設(shè)施，不包括工業(yè)設(shè)備；國家發(fā)展改革委經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)局印發(fā)的《石油石化建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作規(guī)程》明確“石油石化建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督由受政府主管部門委托、具備相應(yīng)資格的專業(yè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)組織實施”，有資格承擔化工專業(yè)建設(shè)工程 （包括生產(chǎn)界區(qū)內(nèi)建筑物、構(gòu)筑物以及全部設(shè)備設(shè)施）質(zhì)量監(jiān)督工作的是相關(guān)的化工、石化等專業(yè)工程監(jiān)督機構(gòu)，分別歸口國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部以及履行相應(yīng)行業(yè)管理職能的省級部門管理?！段ｋU化學(xué)品建設(shè)項目安全監(jiān)督管理辦法》強調(diào)“項目質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”的立法本意是確保工程建設(shè)處于政府監(jiān)管狀態(tài)，確保工程設(shè)施符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定和國家標準、行業(yè)標準的要求。項目所在地非化工專業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的工作范圍僅限于房屋建筑，與化工裝置試生產(chǎn)（使用）關(guān)聯(lián)度低，其簽發(fā)的《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督通知書》與工業(yè)設(shè)備安裝工程無關(guān)，其監(jiān)管成果也無法反映工程整體質(zhì)量狀況，有以偏概全之嫌，不具有代表性，應(yīng)予排除。只有專業(yè)范圍覆蓋“危險化學(xué)品建設(shè)項目”的質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)依職權(quán)出具的有關(guān)“手續(xù)”才具有行政法的效力，才符合《危險化學(xué)品建設(shè)項目安全監(jiān)督管理辦法》的管理要求。

上述觀點從部分地區(qū)有關(guān)危險化學(xué)品建設(shè)項目試生產(chǎn)管理的補充規(guī)定也可以得到印證:例如，DB37/T 1854-2011《山東省化工裝置安全試車工作規(guī)范》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)化工裝置安全試車工作規(guī)范（試行）》都明確將“進行化工專業(yè)工程質(zhì)量監(jiān)督”列為生產(chǎn)準備工作中必須嚴格檢查和確認的條件之一；《內(nèi)蒙古自治區(qū)石油和化工建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》還進一步規(guī)定“未經(jīng)工程質(zhì)量監(jiān)督的石化工程，或工程質(zhì)量不合格的工程，不得進行試生產(chǎn)”。

4 特事可特辦:特種設(shè)備，互信互補更完美

特種設(shè)備相關(guān)手續(xù)是否屬于 “建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”呢？特種設(shè)備是化工建設(shè)工程的組成部分，現(xiàn)場安裝的鍋爐和球罐等壓力容器 （不含整體出廠的壓力容器）以及壓力管道都屬于工程的范疇。按照一般法理，《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》作為普通法，盡管其規(guī)范的“設(shè)備安裝工程”包括了特種設(shè)備安裝工程，但當《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》作為特別法對其“另有規(guī)定”時，應(yīng)當“從其規(guī)定”。因此，作為合理的補充，可以也應(yīng)該將有關(guān)現(xiàn)場組焊鍋爐、壓力容器的相關(guān)監(jiān)督檢驗手續(xù)視同“建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”的一部分。然而，有關(guān)壓力管道的監(jiān)督檢驗手續(xù)卻存在例外的情形:盡管《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》將“壓力管道的設(shè)計、安裝、使用、檢驗單位和人員資格認定”列入了《國務(wù)院決定確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的目錄》，但《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》第一百條明確“壓力管道設(shè)計、安裝、使用的安全監(jiān)督管理辦法由國務(wù)院另行制定”，而該“監(jiān)督管理辦法”尚未出臺，根據(jù)后法優(yōu)于前法、特別法優(yōu)于普通法的法律沖突規(guī)則，目前質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門對壓力管道實施的管理措施尚缺乏上位法支撐，將相關(guān)手續(xù)視同“建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”不符合《規(guī)章制定程序條例》第三條“制定規(guī)章，應(yīng)當遵循立法確定的立法原則，符合憲法、法律、行政法規(guī)和其他上位法的規(guī)定”，應(yīng)予排除，有關(guān)壓力管道部分的監(jiān)督檢驗情況相關(guān)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)會在審查后與非承壓管道質(zhì)量狀況一并載入 《化工建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督報告》，并不會出現(xiàn)監(jiān)管或者核查的盲區(qū)。

5 法條存瑕疵:概念擴展，監(jiān)督意見堵漏洞

《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第十三條規(guī)定“建設(shè)單位在領(lǐng)取施工許可證或者開工報告前，應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定辦理工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”，可見，所探討的質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)按照規(guī)章文本原意應(yīng)當理解為建設(shè)單位在辦理施工許可證或者開工報告前按工程建設(shè)有關(guān)法規(guī)的規(guī)定向化工專業(yè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)申請工程質(zhì)量監(jiān)督、提交相關(guān)資料，工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)形式審查合格后簽發(fā) 《化工建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督通知書》，建立工程質(zhì)量監(jiān)督信息檔案。該行為通常發(fā)生在工程質(zhì)量監(jiān)督實施之前，實踐中還存在遲報、補報的情況，其法律意義是建設(shè)單位申報了工程質(zhì)量監(jiān)督，工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)經(jīng)項目合法性審查同意受理。但工程質(zhì)量監(jiān)督的方式是抽查，政府監(jiān)督與施工過程受控水平以及工程本質(zhì)安全狀況沒有必然的因果關(guān)系，《化工建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督通知書》無法也不可能證明工程質(zhì)量是否符合法律法規(guī)和標準規(guī)定，僅將該“手續(xù)”作為備案材料與立法本意沖突，存在瑕疵，應(yīng)適當變通予以完善。

危險化學(xué)品建設(shè)項目的試生產(chǎn)（使用）在工程中間交接之后、工程竣工驗收之前進行，由于國家發(fā)改委《石油石化建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作規(guī)程》明確規(guī)定“質(zhì)監(jiān)機構(gòu)應(yīng)當建立健全質(zhì)量監(jiān)督檢查機制，依照相關(guān)法律法規(guī)和工程技術(shù)標準，采取定點抽查、隨機巡查等方式對建設(shè)工程實體質(zhì)量進行監(jiān)督”、“建設(shè)單位違反工程中間交接和竣工驗收程序或工程實體質(zhì)量達不到中間交接和竣工驗收條件的，質(zhì)監(jiān)機構(gòu)應(yīng)當責(zé)令建設(shè)單位整改，并記入監(jiān)督報告”。同時工業(yè)和信息化部發(fā)布的SH/T 3508-2011《石油化工安裝工程施工質(zhì)量驗收統(tǒng)一標準》明確“單項工程施工質(zhì)量驗收和工程中間交接的過程及結(jié)果應(yīng)接受工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督”（7.1.4條）、“工程中間交接證書應(yīng)有工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督意見”（7.3.5條），《化工建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作通則》也有工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當在中間交接完成后出具階段性監(jiān)督意見書的要求。因此，將工程質(zhì)量監(jiān)督的階段性評價意見作為備案材料更具證明力，并且可以從制度上防止工程質(zhì)量不合格的受監(jiān)項目隱瞞真相、繞過防火墻，騙取試生產(chǎn)（使用）備案手續(xù)。

綜上所述，為了全面、準確地體現(xiàn)立法本意，實現(xiàn)相關(guān)行政法規(guī)間的有效銜接，強化政府監(jiān)管合力，宜將 “建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”的法律內(nèi)涵適當擴展，解釋為“包括但不限于化工專業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督通知書及相關(guān)階段性監(jiān)督評價意見”，這樣不僅可以彌補現(xiàn)有立法瑕疵，而且可以為安全生產(chǎn)監(jiān)督部門核查項目現(xiàn)場特種設(shè)備監(jiān)督檢驗證明等保留合理的操作彈性，更能在立法技術(shù)層面為未來可能出現(xiàn)的新情況、新問題事先兜底。