引導(dǎo)民間資本參與水利工程建設(shè)淺探

陳 艷

（陜西省水文水資源勘測局 陜西 西安 710068）

隨著《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》和《陜西省人民政府關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的實施意見》頒布，我國民間資本總量迅速增長，據(jù)不完全估計，2011年陜西省民間資本可供給量達(dá)到了8380億元。水利投資近年來需求旺盛，加大對民間投資的引導(dǎo)，支持重大水利項目建設(shè)在當(dāng)前具有重大的現(xiàn)實意義。

1 陜西省水利投資形勢和供求缺口

“十一五”時期，陜西省水利投資以政府投資為主，民間資本所占比例較小。水利建設(shè)完成的270億元總投資中，中央投資110億元，地方配套128億元，累計占88%，社會融資及銀行貸款32億元，占12%。“十二五”時期，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)一步加快，對水利提出了新的更高要求，規(guī)劃的12大類133個項目全面進(jìn)入實施，骨干水源工程、重要河流堤防和洪水監(jiān)測預(yù)警、城鄉(xiāng)供水、農(nóng)村水利、水保生態(tài)、漁業(yè)經(jīng)濟(jì)、水利管理等水資源的綜合利用和配置項目將相繼實施。

根據(jù)規(guī)劃，陜西省“十二五”規(guī)劃總投資達(dá)1040億元。投資來源主要有中、省、市縣財政投入，金融機(jī)構(gòu)貸款和發(fā)行債券等方面。結(jié)合近年來國家投資重點(diǎn)方向、領(lǐng)域和政策標(biāo)準(zhǔn)，“十二五”總投資的1040億元中，擬吸引社會及民間投資79億元彌補(bǔ)資金缺口，占總投資的8%，引資潛力巨大。

2 陜西省民間資本參與水利工程建設(shè)的現(xiàn)狀及分析

“十一五”以來，陜西省民間投資和非公有制經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，2011年陜西省民間資本實際投入接近5000億元，占全省固定資產(chǎn)投入10000億元的49%左右，占可供給量的60%左右。相對于全省48%的占比，民間資本參與水利工程不到8%的占比現(xiàn)狀并不樂觀，民間資本參與跨流域調(diào)水和水資源綜合利用等大型工程的總體規(guī)模、增速和資金結(jié)構(gòu)不理想。

據(jù)統(tǒng)計，民間資本沒有參與引乾濟(jì)石、引湑濟(jì)黑等省內(nèi)跨流域調(diào)水工程；參與了少數(shù)水資源利用工程建設(shè)。2011年完成水利工程總投資160億元中，民間投資13億元，占8%。主要集中于贏利能力強(qiáng)的水電項目、城市供水項目、部分水庫（水源）工程、灌溉工程等方面。

分析民間資本投資水利增速緩慢的原因，主要是民間資本特性及投資水利的局限性所致。從民間資本的性質(zhì)分析，一是民間資本逐利性強(qiáng)，對項目的贏利性要求高，多傾向于選擇投資回收期短、收益高的項目。二是資本總體規(guī)模大，但個體規(guī)模小且分散，投向穩(wěn)定性差。三是民間資本強(qiáng)調(diào)自主性，符合水利規(guī)劃約束性差。從民間資本參與水利建設(shè)的政策環(huán)境分析，主要是一些水利工程關(guān)系人民群眾生命財產(chǎn)安全、具有很強(qiáng)的公益性。從社會穩(wěn)定等方面考慮，一是產(chǎn)品的價格受到嚴(yán)格管理，一些不能按照市場進(jìn)行定價；二是收費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制，政府補(bǔ)貼有待進(jìn)一步落實。目前政府投資的很多工程依然存在水價倒掛問題，收費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制也不健全，這也是水利單位經(jīng)營虧損的主要原因，目前正在呼吁加快解決和落實政策。

3 民間資本參與的方式和政策環(huán)境

3.1 融資方式

陜西民間資本參與水利工程建設(shè)的方式主要有：一是通過政府融資平臺——水務(wù)集團(tuán)公司參與。依靠政府資金、實物、信譽(yù)等注入和擔(dān)保，發(fā)行企業(yè)債券等吸引民間投資，民間資本按照政府承諾享受權(quán)益。二是民間資本通過業(yè)主招標(biāo)直接參與，或通過政府契約以BOT、BT等形式參與。民間資本的退出主要依靠合同約定和雙方協(xié)商解決。

3.2 政策環(huán)境

為推動民間投資和非公有制經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展，根據(jù)中、省指導(dǎo)性文件，陜西省出臺了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的實施意見》（陜政發(fā)〔2010〕48號），明確了民間資本參與工程建設(shè)的優(yōu)惠政策。一是投資優(yōu)惠政策。商會和民營企業(yè)參與制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、專項建設(shè)規(guī)劃等；加大政府支持民間投資的資金比例；凡民間投資可以進(jìn)入的領(lǐng)域，原則上不再審批（核準(zhǔn)、備案）國有獨(dú)資項目，引導(dǎo)民間投資參與重點(diǎn)項目建設(shè)，同享土地、融資、建設(shè)環(huán)境保障等優(yōu)惠政策。二是財政優(yōu)惠政策。在規(guī)定領(lǐng)域內(nèi)，民間投資同等享受中央財政、中央財政貼息、提供政府采購產(chǎn)品等政策支持。三是稅費(fèi)優(yōu)惠政策。全面清理和規(guī)范企業(yè)收費(fèi)，能減則減、能免則免、能緩則緩，切實減輕民營企業(yè)的負(fù)擔(dān)。四是土地優(yōu)惠政策。民間投資項目在用地上與其他所有制項目享受同等待遇。土地出讓金可分期繳納；參與重點(diǎn)支持的新興產(chǎn)業(yè)基地和重大新興產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)的，市縣無法解決用地指標(biāo)時，可由省級調(diào)劑。

4 進(jìn)一步推動民間資本參與的政策建議

我省水利工程吸引民間資本的平臺已經(jīng)建立，優(yōu)惠政策已經(jīng)制定。必須切實加大政策應(yīng)用研究，用好這一政策，促進(jìn)水利大發(fā)展。

（1）加快建立水利工程建設(shè)管理長效機(jī)制，改善投資者對投資收益的預(yù)期?？紤]到民營資本的逐利性，吸引民營資本參與水利工程建設(shè)的利潤率應(yīng)該高于銀行5年期存款利率，甚至應(yīng)該高于銀行定期理財產(chǎn)品利率2～3個百分點(diǎn)，或至少年回報率7%～8%以上。必須盡快改革水利工程水費(fèi)形成機(jī)制、定價機(jī)制、征收機(jī)制和使用機(jī)制，逐步規(guī)范水價的定價原則和定價方法，切實落實應(yīng)享受優(yōu)惠政策，加大水費(fèi)征收力度，創(chuàng)新征收方式，逐步增加水利工程的經(jīng)營管理的單位收入水平，增強(qiáng)水利工程創(chuàng)收能力和贏利能力，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前水利項目存在的運(yùn)轉(zhuǎn)難、養(yǎng)護(hù)難局面。保持政策平等和穩(wěn)定，降低機(jī)會成本，提高投資預(yù)期，吸引民間資本大舉進(jìn)入水利工程建設(shè)。

（2）加快項目前期包裝策劃，創(chuàng)造民間資本參與水利建設(shè)投資的條件。“十二五”規(guī)劃項目數(shù)量多，投資總規(guī)模大，特別是中小型水利工程和農(nóng)田水利建設(shè)投資規(guī)模小，獲得收益相對容易，資本回收期短，適合民間資本參與。能為民間資本提供廣闊的投資空間和機(jī)會。水利部門要通過加快項目包裝，制定“吸引民間資本投資水利項目目錄”，增加項目供給總量，創(chuàng)造民間資本參與水利建設(shè)投資的條件。

（3）完善投入措施和平臺建設(shè)，讓民間資本方便投資。一要突破民間投資準(zhǔn)入方面的各種“隱形壁壘”。各相關(guān)主管部門要把省、市政府頒布的擴(kuò)大民間投資實施意見變成具體的可操作的進(jìn)入措施，特別要制定可操作的配套辦法。二要通過建立投資信息發(fā)布平臺，方便民間投資者了解、選擇、對接和實施項目。三要每年舉辦民間資本投資洽談會，促進(jìn)政府推介項目與民間資本的有效對接。四要大膽創(chuàng)新應(yīng)用BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）、BLT（建設(shè)—租賃—轉(zhuǎn)讓）、BOO（建設(shè)—擁有—運(yùn)營）等民間投資運(yùn)作方式。

（4）改善民間資本投資環(huán)境，增強(qiáng)民間資本投入信心。切實落實政府各項優(yōu)惠政策，加大初創(chuàng)企業(yè)的稅收優(yōu)惠和政策扶持力度。妥善處理遺留問題，完善規(guī)劃、環(huán)保、立項、建設(shè)、土地等相關(guān)手續(xù)，明確權(quán)屬登記。切實整頓投資環(huán)境，簡化投資手續(xù)，清理、規(guī)范各類收費(fèi)，凡必不可少的收費(fèi)項目，要制度化、規(guī)范化和公開化，設(shè)立專門投訴和議事渠道，切實保障民營企業(yè)的各項合法權(quán)益，營造良好發(fā)展氛圍。