城市基礎(chǔ)設施融資體探討

李文基 高見

一、城市基礎(chǔ)設施投融資存在的問題

1.政企不分，權(quán)限不明

城市基礎(chǔ)設施建設投資大、周期長、公益性強、市場機制不能完全解決其合理配置問題，需要政府干預，但政府又不能完全陷于其中。長期以來，威海市的基礎(chǔ)設施建設都是由政府包攬包辦，單一投資，采用傳統(tǒng)的工程指揮部方式運作。工程指揮部由于體制上的原因，只管建設，不管運營，無法解決整個工程中的資金、質(zhì)量、運營問題。對經(jīng)營性的建設項目，政府干預過多，從項目的立項建設到項目的建成運營，全部政府包辦，使得項目在運營期內(nèi)企業(yè)沒有經(jīng)營自主權(quán)，政府又不能事無巨細投入精力全面參與管理，導致經(jīng)營虧損，扔不得，背不動。威海市1990年開始相繼建設的桃威地方鐵路、威海機場、米威調(diào)水等工程依靠政府投資建設，建成后仍然躺在政府的搖籃里，不愿走向市場，缺乏市場競爭的積極性，運營費年年依靠政府補帖，達不到設計生產(chǎn)能力，成了一個永遠長不大的孩子。

2.投資體制落后，投資主體單一

財政統(tǒng)一包攬項目投資體制，雖然也有項目法人，但實質(zhì)上仍然是政府領(lǐng)導人負責制，舉債主體和擔保主體不明確，或者是出現(xiàn)企業(yè)做舉債主體，而企業(yè)又是政府的企業(yè)，完全背離了市場行為規(guī)則。企業(yè)舉債、政府反擔保，到后來還是政府還賬，致使項目在融資方面受到嚴重影響。

3.籌資渠道狹窄，財力投資分散

多年來，威海市的國內(nèi)籌資渠道主要局限在爭取貸款和國債等方面，而且手續(xù)復雜，受到諸多的限制，資金成本高，還貸壓力逐年加大。建成后的運營全靠財政投資。而隨著基礎(chǔ)設施的不斷建設完善，運營費用越來越多，財政支出的壓力越來越大，使每年有限的財力都撒了芝麻鹽，難以形成拳頭，不能形成強大的合力，辦不了大事。項目運行觀念陳舊，市場化運營意識淡薄。威海市之所以在基礎(chǔ)設施招商方面沒有取得成功的最重要的一點，就是過多地考慮了我們的投資成本與收益，不愿把養(yǎng)大的孩子分出去，害怕分出去老子就做不了兒子的主，結(jié)果必然是勞而無功。由于壟斷、缺乏經(jīng)營、財務和人事自主權(quán)以及市場機制不能發(fā)揮作用，威海市的公用基礎(chǔ)設施企業(yè)不同程度地存在以下幾個問題：一是經(jīng)營業(yè)績不佳，虧損面貌40%；二是維修不足，管網(wǎng)老化，導致供水產(chǎn)銷量差率高達20%（發(fā)達國家平均11%），公交設備老化，事故多，管道泄漏事故時有發(fā)生；三是價格比較低，經(jīng)營狀況差，難以獲得銀行貸款和從資本市場融資，導致資金嚴重不足，財政負擔沉重；四是對市場反映遲鈍，不能反映用戶的需求。

二、城市基礎(chǔ)設施投資融資改革的幾點思路：

1.轉(zhuǎn)變政府職能，實行政企分開

要重新認識政府在基礎(chǔ)設施建設中的責任，放松政府對一些盈利性、競爭性投資項目的壟斷性管制，用投資回報前景好的項目吸引社會資本、民間資本或外資進入。政府要認識到自己不可能通過財政、國債等包辦一切，應當充分調(diào)動與發(fā)揮社會的作用，使政府角色從具體的項目建設和經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO和總設計師的投資、管理實施的監(jiān)管者。城市基礎(chǔ)設施建設不再由政府出面組建工程指揮部，城市建設和經(jīng)營要以項目法人運作為主，政府為企業(yè)競爭創(chuàng)造公正和平等的環(huán)境，做好統(tǒng)一規(guī)劃、培育主體、制定政策、依法監(jiān)管等四個方面的工作。在今后的項目運作實施中要堅持重點項目規(guī)劃國際化、投資項目招商運作市場化、項目公司投資主體多元化，實現(xiàn)政府職能從辦建設向管建設轉(zhuǎn)變。上海、深圳、寧波等南方發(fā)達城市的基礎(chǔ)設施建設，多采用的是項目法人責任制，由項目法人統(tǒng)一管理項目的投資、融資、建設、運營等各個環(huán)節(jié)。政府主要是做好協(xié)調(diào)服務，不介入具體項目，把主要精力用到基礎(chǔ)設施的未來需求預測和總體規(guī)劃布局上，為投資者提良好的投資環(huán)境，調(diào)動社會投資者的積極性。

2.積極培育投資主體，多方吸收社會資金

一是要進一步發(fā)揮投資公司作用，做大做強投資公司，發(fā)揮投資公司財政性投資的主體作用，直接向國內(nèi)、國際資金市場融資，充分發(fā)揮政府投資的放大效應。南方的一些南京市通過成立投資公司，對整個項目統(tǒng)一負責，自我舉債，自我還貸、自負盈虧、自我發(fā)展，成為市場的競爭者。二是要吸引符合條件的不同經(jīng)濟成分的其他投資主體平等的參與城市建設和管理。譬如威海市的居民生活小區(qū)的改造建設，可以推行小區(qū)物業(yè)管理的形式，由統(tǒng)一的投資主體融資、建設、運營，增加一些盈利性質(zhì)的副食品網(wǎng)點、小商品經(jīng)營網(wǎng)點等兼大眾服務與盈利為一體的居民服務設施，向居民收取適當?shù)奈飿I(yè)管理費用，居民在接受這種管理方式的過程中，政府可給予適當和政策扶持，這樣既方便了群眾，又可以把政府從繁鎖的城市物業(yè)管理中解脫出來。三是靈活多變的政策引導方式，廣泛吸引資金獨立運營。對那些盈利能力相對較好的大型城市基礎(chǔ)設施和經(jīng)營性公益事業(yè)項目，如火車輪渡、城市公共交通、機場改造等基礎(chǔ)設施項目，可以采取包裝上市、BOT、或BT、OT等各種方式招商引資，爭取在國內(nèi)外資本市場上融資。對那些盈利能力相對較差的大型城市基礎(chǔ)設施和社會公益事業(yè)項目，采取貼息的辦法，鼓勵社會資金投入運營。財政每年可列出一定數(shù)額的專項貼息資金，用于制定的扶持項目，當年未能安排使用的轉(zhuǎn)入下年累計使用。四是要充分利用資本市場，組建上市公司，籌建建設資金。深圳市黃田機場通過股票上市獲得資金6億元，后又通過擴股獲得資金3億元，基本解決了建設所需資金。上海原水股份和凌橋股份共同資本市場募集資金數(shù)十億元，用于引水工程和水廠建設。

3.匯集分散資金，引導社會投資，組建代建中心組建代建中心是國家投資體制改革的趨勢，上海等一些南方發(fā)達城市正在積極動作。作為政府項目的投資主體，代建中心把財力投資和各方面分散的資金集中起來，委托專門的投資公司進行資本金和建設資金不中的問題，如大連市的煙大火車輪渡、有軌電車改造等重點建設項目的資本金的問題就是通過這種方式解決的，同時還有利于爭取銀行貸款和國家投資。

4.要做好土地這篇文章，充分發(fā)揮土地聚資的杠桿作用盡快推行企事業(yè)單位建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、拍賣，形成良好的投資氛圍，以期獲得更多的資金。政府可以委托投資公司對通過土地轉(zhuǎn)讓拍賣、級差地租、土地隱形收入等所有可以拿來經(jīng)營的資本予以歸集，用于城市基礎(chǔ)設施進行資本運營、管理的權(quán)利，同時相應承擔盈虧責任和市場風險。2001年香港的財政收入達8000多億元，其中土地管理經(jīng)營收則占財政總收入的70%之多，土地聚資的潛力是無法想象的。深圳、廣州、上海在九十年代后期嘗試經(jīng)營城市土地，取得了成功的經(jīng)驗。威海市也正在這方面進行了嘗試。威海市從2000年對土地管理衽了五統(tǒng)一，就是將市直、環(huán)翠區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)五個行政區(qū)的土地管理權(quán)限上劃，建立城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地儲備制度，實行土地一級市場壟斷經(jīng)營。理順了機構(gòu)，變多頭管理為一頭管理；統(tǒng)一了地價，實行土地價格評估，按統(tǒng)一標準出讓土地；對市區(qū)規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)的商住用地，實行統(tǒng)一拍賣，競價招標，取得了明顯成效。1999年，威海市土地出讓收入279萬元；2000年，由于推行新的土地用地管理制度，威海市土地出讓收入猛增至2100萬元，增幅巨大；2001年實現(xiàn)土地出讓收入3200萬元；2002年上半年，已實現(xiàn)土地出讓收入3400萬元，預計到年底可實現(xiàn)收入7000萬元。由此可見，改變觀念，做好城市土地經(jīng)營這篇文章，能帶來巨大的經(jīng)濟效益。其次，通過基礎(chǔ)設施建設的投入，拉動土地增值而獲得資金，也是利用現(xiàn)有城市土地，聚集城建資金的一個良好途徑。1999年，海濱南路建設完成后，海濱南路和青島路之間1200畝的土地價格每畝增長了50萬元，總計增值6個億。增值部分的40%上繳地方財政，便可獲得2.4億的土地增值收益，正好抵頂海濱南路的工程總投資。這樣政府投資。這樣政府投資修建海濱南路，不僅給人們提供了一個休閑娛樂的場所，美化了威海的居住環(huán)境，而且改善了威海市的投資環(huán)境，帶動了海濱南路周圍地帶的地產(chǎn)升值，還解決了工程投資的資金來源，政府凈賺了1200畝土地中國有土地增值的60%部分，形成了大量的土地儲備。如果有規(guī)劃的把這部分土地納入市場競價拍賣，將獲得巨大的效益。這不是雙贏，由此而產(chǎn)生的間接的效益更多。

5.實行城市基礎(chǔ)設施有償使用

一是盤活有形資產(chǎn)，把凡是可以投入市場營運的城市基礎(chǔ)設施如道路、橋梁、公廁、垃圾場、候車亭、供水廠、公交車等使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)推向市場。本著雙贏原則通過對城市基礎(chǔ)設施所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)衽剝離，全面歸集和盤活資產(chǎn)，采能賣的賣、能租的租、能抵押的抵押等辦法，促使城市資產(chǎn)重新配置和優(yōu)化組合，建立多元化的投資渠道，使城市建設的資金來源不斷得到擴充。如上海，能過轉(zhuǎn)讓南浦大橋、楊浦大橋部分經(jīng)營權(quán)所獲得的25億元資金來建造旭浦；用轉(zhuǎn)讓延安路隧道北線專營權(quán)的錢建造了新遂線。需要注意的是，上海所獲得的資金并不是大橋建設投資的全部成本，而是綜合考慮雙方的投資和收益而制定的雙贏價格，即外方通過經(jīng)營獲得合理的收益，上海解決了基礎(chǔ)設施資金的沉淀問題，用新獲得的建設獎金，來解決其他基礎(chǔ)設施建設。二是經(jīng)營無形資產(chǎn)?？梢酝ㄟ^轉(zhuǎn)讓、拍賣、租賃等形式，籌集城市建設資金。三是城市管道事業(yè)的企業(yè)化經(jīng)營。將城市公用事業(yè)管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)、具體作業(yè)權(quán)進行剝離，對棧道經(jīng)營權(quán)、垃圾清運權(quán)、街道場地保潔經(jīng)營權(quán)等投入市場化運營，充分發(fā)揮城建資金效益，減少財政負擔。

6.堅持雙贏原則，改變?nèi)谫Y觀念

城市基礎(chǔ)設施建設要按照社會公益總量不增加的指導思想，引入市場經(jīng)濟中的經(jīng)營意識、經(jīng)營機制、經(jīng)營文體和經(jīng)營方式，打破過去那種政府投入、無償使用的舊模式，根據(jù)誰投資、誰所有、誰受益的原則，把凡是可以投入市場營運城市基礎(chǔ)設施建設推向市場，通過對城市基礎(chǔ)設施所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)實行有效剝離，不斷擴大城市建設的資金來源。

“十一五”期間，隨著我國新一輪的城市基礎(chǔ)建設，基礎(chǔ)建設投資的大手筆將屢見不鮮，手段也將不斷創(chuàng)新，投資體制改革就要不斷深入。我們要抓住機遇，積極探索，與時俱進，奮發(fā)創(chuàng)新，滿懷信心地迎接新一輪經(jīng)濟大潮的到來。