“省直管縣”財(cái)政體制改革研究述評(píng)

方鵬

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長沙 410128；湖南商學(xué)院，湖南 長沙 410205)

“省直管縣”財(cái)政體制改革是指將省、市、縣財(cái)政管理關(guān)系由省、地級(jí)市、縣(市)三級(jí)管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　h(市)”。1994年分稅制以來，各級(jí)政府一直致力于推進(jìn)事權(quán)財(cái)權(quán)統(tǒng)一，但因政府層級(jí)過多、職能轉(zhuǎn)變滯后及部門利益等因素的影響，政府間財(cái)政關(guān)系復(fù)雜、各級(jí)政府職責(zé)模糊和交叉、事權(quán)和財(cái)權(quán)不協(xié)調(diào)的狀況仍屢見不鮮。在這樣的背景下，以減少財(cái)政層級(jí)，統(tǒng)一地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)為目標(biāo)的“省直管縣”財(cái)政體制改革便成為解決上述問題的重要舉措。

自20 世紀(jì)80年代以來，“市管縣”體制一直是我國大多省(區(qū))采用的體制模式，只有浙江省根據(jù)自己的實(shí)際堅(jiān)持“省管縣”體制，因而是我國最早實(shí)行“省管縣”體制改革的省份。1992年，浙江省出臺(tái)政策開始對(duì)蕭山、余杭、慈溪等13 個(gè)縣市的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，擴(kuò)大其部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，正式拉開“省直管縣”財(cái)政體制改革的序幕。此后，浙江共進(jìn)行五輪改革，2008年浙江省將改革由“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵U(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，下放權(quán)限惠及全省所有縣和縣級(jí)市；2009年8月，浙江省出臺(tái)《加強(qiáng)縣級(jí)人民政府行政管理職能若干規(guī)定》，首次以政府規(guī)章的形式確立“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”各方職責(zé)。浙江“省直管縣”改革取得良好成效后，其改革模式成為不少地方改革的范本。福建、湖北、遼寧、山東等省相繼開展“省直管縣”改革試點(diǎn)。2009年財(cái)政部明確提出在全國全面推進(jìn)“省直接管縣”財(cái)政改革。在這樣的背景下，學(xué)術(shù)界對(duì)“省直管縣”改革展開了全面研究，筆者現(xiàn)將其研究成果梳理如下。

1 “省直管縣”財(cái)政體制改革的理論依據(jù)

國外學(xué)者關(guān)于財(cái)政分權(quán)和組織結(jié)構(gòu)扁平化的理論研究為“省直管縣”財(cái)政體制改革提供了理論基礎(chǔ)。從20 世紀(jì)40年代以來，國內(nèi)和西方學(xué)者對(duì)于財(cái)政分權(quán)的研究分為兩個(gè)階段，第一代理論以Hayek、Tiebout 和Oates 為代表，其核心觀點(diǎn)是，由于“用手投票”和“用腳投票”機(jī)制的作用，聯(lián)邦制下的財(cái)政分權(quán)會(huì)促使地方政府采取積極措施提高公共品配置效率，從而提高社會(huì)總體福利水平[1]。奧茨(Oates)提出政府規(guī)模應(yīng)當(dāng)與其能夠提供的公共產(chǎn)品覆蓋范圍達(dá)到一致，從而使得每種公共品的受益區(qū)域內(nèi)有一個(gè)單獨(dú)的政府。為了避免這種模式下政府層級(jí)過多，奧茨提出可通過將最優(yōu)規(guī)模類似的公共品來集合成單一的政府單位，以減少每級(jí)政府的數(shù)目和政府層級(jí)數(shù)，降低決策成本[2]。此外，夏普(Sharp)依政府職能分權(quán)的理論和麥圭爾(Martin McGuire)對(duì)“用腳投票”理論遷移均衡條件的補(bǔ)充也對(duì)政府間分權(quán)的必要性和合理性、政府間財(cái)政工具和財(cái)政職能的分配進(jìn)行了解釋，并從理論上證明了在中央政府與地方政府間分權(quán)是大有裨益的。而馬斯格雷夫則從反面指出，公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給必定是建立在合理的分權(quán)制的財(cái)政管理體制基礎(chǔ)上的；要建立多層級(jí)的財(cái)政管理體制，首先要解決的問題就是“財(cái)政社區(qū)”的最佳規(guī)模問題。

除了財(cái)政分權(quán)理論，20 世紀(jì)90年代興起的組織結(jié)構(gòu)扁平化理論也為“省直管縣”體制改革的實(shí)行提供了理論支持。扁平化組織結(jié)構(gòu)的理論淵源可追溯至新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。1937年以科斯的《企業(yè)性質(zhì)》為開端，經(jīng)過多位經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究，“企業(yè)并非必然是等級(jí)分明的科層組織”這一論斷被最終提出。1990年，哈默和錢皮提出了革命性企業(yè)再造概念，對(duì)公司流程、組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行徹底重塑，從而達(dá)到績效飛躍的目的。這一再造后的“新組織”具有扁平化、靈活化、全球化等特點(diǎn)。管理學(xué)家科特指出：“一個(gè)有更多代理即有一個(gè)平坦層次結(jié)構(gòu)的組織，比一個(gè)有臃腫結(jié)構(gòu)的組織處于更有利的競爭地位”。

2 “省直管縣”財(cái)政體制改革的意義

尤其在浙江省“省直管縣”財(cái)政體制的試點(diǎn)改革取得了很大成效之后，國內(nèi)學(xué)者對(duì)“省直管縣”的分析和研究逐漸增多。許安拓認(rèn)為“省管縣”改革是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需求，認(rèn)為“市管縣”體制已不適合市場經(jīng)濟(jì)特別是特區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提出“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”應(yīng)當(dāng)是發(fā)展的趨勢[3]。李明強(qiáng)、龐明禮在分析了浙江省的試點(diǎn)改革后，認(rèn)為以“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”為特征的“省管縣”有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高了財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率[4]；而余麗生則認(rèn)為，“省管縣”不僅增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，更促進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化，有利于確保不同地區(qū)的縣享受到全省統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付，并也認(rèn)為這一改革有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌[5]。但是有學(xué)者認(rèn)為，“省直管縣”體制雖然在許多方面優(yōu)于“市管縣”體制，但“省管縣”體制的改革在實(shí)施過程中會(huì)遇到很大的困難，例如：許安拓認(rèn)為省直部門定位模糊可能造成的摩擦和矛盾；“省管縣”后地級(jí)市的去留和改革問題以及對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督和制約問題[6]。孫德營在“省直管市”城鄉(xiāng)一體化測度指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，運(yùn)用模糊綜合評(píng)判模型構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化水平測度方法，比較分析了省直管市與所在城市群(都市圈)城市的城鄉(xiāng)一體化水平，證明了“省直管市”體制有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展[7]。羅植、楊冠瓊、趙安平通過對(duì)浙江和福建兩省的縣域面板數(shù)據(jù)構(gòu)造一個(gè)自然實(shí)驗(yàn)后，檢驗(yàn)得出了“省直管縣”體制對(duì)經(jīng)濟(jì)績效的凈因果效應(yīng)，進(jìn)一步的證明了“省直管縣”體制對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)具有顯著、持續(xù)的積極影響[8]。

3 “省直管縣”財(cái)政體制改革思路

西方組織結(jié)構(gòu)扁平化理論為我國學(xué)者提供了解決我國政府層級(jí)過多問題的新思路。賈康提出，層級(jí)扁平化是一劑比較對(duì)癥的良藥，認(rèn)為可以通過“省管縣”的改革，把五級(jí)財(cái)政扁平化為中央、省、市縣三級(jí)[9]。賈康提出，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的解決就必須從財(cái)政體制的創(chuàng)新入手，財(cái)政體制創(chuàng)新的大思路應(yīng)該是適當(dāng)簡化政府層級(jí)，按照“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)舉債權(quán)”的原則，配之以自上而下轉(zhuǎn)移支付制度的健全，來完善以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政[10]。孫學(xué)玉、伍開昌認(rèn)為，“市管縣”已經(jīng)無法完成改革初期設(shè)定的長遠(yuǎn)目標(biāo)，“小馬拉大車”的情況越來越嚴(yán)重，縣市發(fā)展受到制約的情況屢見不鮮，管理效率低下的致命弱點(diǎn)正引導(dǎo)著學(xué)者探討更有效的政府體制[11]。在這一思路的基礎(chǔ)上，學(xué)者們對(duì)“市管縣”和“省管縣”進(jìn)行了很多研究。蔡立輝認(rèn)為實(shí)行“省直管縣”體制，減少了政府層級(jí)，實(shí)現(xiàn)了政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化，降低了政府成本，能夠解決“市管縣”帶來的一系列弊端，是可行的體制改革方式[12]。

4 “省直管縣”財(cái)政體制改革的成效

有學(xué)者認(rèn)為，“省管縣”改革的實(shí)行仍需進(jìn)一步論證，才國偉、張學(xué)志、鄧衛(wèi)廣認(rèn)為“省直管縣”的實(shí)施雖然會(huì)帶來第三產(chǎn)業(yè)比重的提高，城市環(huán)境質(zhì)量的改善，但也會(huì)使得城市經(jīng)濟(jì)增長速度降低，抑制城市規(guī)模的擴(kuò)大[13]。鄭風(fēng)田認(rèn)為，“省直管縣”模式雖然有一定的優(yōu)勢，但其弊端也是顯而易見的，最核心的問題就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長中心難以形成。鄭風(fēng)田認(rèn)為，對(duì)于中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)來說，沒有區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直略顯緩慢的最主要原因，如果對(duì)這個(gè)地區(qū)實(shí)行“省管縣”，可能對(duì)這一地區(qū)形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生很大的影響[14]。雖然學(xué)者們對(duì)于取消“市管縣”，實(shí)行“省管縣”的做法存在意見分歧，但大多數(shù)的學(xué)者仍認(rèn)為，構(gòu)建“省直管縣”財(cái)政體制不僅具有理論上的可行性，并且在現(xiàn)今中國飛速發(fā)展的背景下，也有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需要。

5 “省直管縣”財(cái)政體制改革模式

有許多學(xué)者對(duì)實(shí)行“省直管縣”財(cái)政體制改革省(區(qū))的改革方案進(jìn)行了歸納和總結(jié)。譚筆雨對(duì)浙江省義烏市省直管縣的實(shí)踐進(jìn)行個(gè)案分析，并對(duì)市管縣體制的改革趨勢作出簡要分析[15]。魏莉紅通過分析平?jīng)鍪小笆≈惫芸h”財(cái)政體制改革情況以及產(chǎn)生的積極效應(yīng)，探討“省直管縣”財(cái)政改革對(duì)縣級(jí)國庫管理帶來的影響，提出基層國庫調(diào)整的思路[16]。傅光明將省直管縣財(cái)政體制改革分為了湖北模式、浙江模式、廣東模式，但實(shí)際上，他只是將三個(gè)省份的改革方案做了比較，并沒有涵蓋所有省份改革的模式，也并沒有在文章中對(duì)這些模式提出較為明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)[17]。劉凌波將各省市的“省直管縣”改革試點(diǎn)方案分為五種：包括全面放權(quán)的浙江模式、區(qū)別對(duì)待的山東模式、湖北模式、安徽模式和吉林模式，并對(duì)各個(gè)模式的異同進(jìn)行了分析和對(duì)比[18]。劉凌波的分析是比較詳細(xì)和分類明確的。在此之后，謝禹、黃曉偉也沿用了他的標(biāo)準(zhǔn)，但稍有改動(dòng)[19]。張占斌將目前的地方省管縣改革類型分為四類，并首次將海南省的改革歸位一類，是之前學(xué)者分析研究的一大進(jìn)步，第二類是浙江省為代表的全面管理型，以河南省等為代表的補(bǔ)助資金管理型以及以山東為代表的省市共管型。與之前學(xué)者的研究相比，張占斌的研究和對(duì)改革類型的分類更宏觀，歸類更系統(tǒng)，不像之前只是對(duì)具體措施的分類，更從改革思路上分析了各省份直接改革思路和進(jìn)度的異同。但是不足之處是，他也只是對(duì)各種模式進(jìn)行對(duì)比分析，并沒有分析各種模式適用于那個(gè)類型的省份[20]。

也有學(xué)者對(duì)“省直管縣”進(jìn)行了較為具體的研究。謝國財(cái)通過解讀省直管縣財(cái)政管理體制，探究它的運(yùn)行機(jī)理，并結(jié)合福建省的實(shí)際情況，對(duì)這一體制在福建省的深化改革進(jìn)行探討[21]。徐雪梅、王洪運(yùn)、王寧以遼寧為個(gè)案，結(jié)合遼寧省情，研究省直管縣管理體制改革對(duì)策[22]。

6 “省直管縣”財(cái)政體制改革研究評(píng)述

由于我國政府層級(jí)較多，各級(jí)政府間情況較為復(fù)雜，國外很少有國家像我國有四級(jí)甚至五級(jí)政府，因而，國外文獻(xiàn)中并沒有與減少層級(jí)、統(tǒng)一財(cái)權(quán)事權(quán)的有關(guān)的研究，但可以從西方國家的財(cái)政分權(quán)體制中得到有關(guān)合理分權(quán)的借鑒。

通過分析對(duì)比國內(nèi)外學(xué)者對(duì)財(cái)政分權(quán)、組織結(jié)構(gòu)扁平化以及“省直管縣”改革相關(guān)的研究，我們可以了解到的是，關(guān)于“省直管縣”財(cái)政體制改革的研究目前基本上都集中于“省直管縣”的理論基礎(chǔ)、要實(shí)行“省直管縣”的原因以及這樣的體制的改革相較于現(xiàn)行的財(cái)政體制的優(yōu)點(diǎn)、對(duì)于一些已經(jīng)進(jìn)行過改革的省份的試點(diǎn)案例的具體效應(yīng)的分析。雖然也有學(xué)者將各省采取的改革模式進(jìn)行分類比較，但都沒有闡明如此分類的原因，更極少有學(xué)者分析研究過是否存在一種方法可以對(duì)在何種經(jīng)濟(jì)地理環(huán)境下應(yīng)該采取哪種改革模式進(jìn)行歸類。

中國地域遼闊，各省在發(fā)展?fàn)顩r、地域條件等方面甚至有天壤之別，因此，由于經(jīng)驗(yàn)的不足和對(duì)現(xiàn)實(shí)情況分析的不清晰，在“省直管縣”財(cái)政體制改革初期，出現(xiàn)類似省級(jí)財(cái)政管理范圍過寬，管理難度加大，甚至降低行政管理效率的問題是不可避免地。但絕不能“因噎廢食”，“市管縣”二級(jí)管理的弊端已經(jīng)開始逐漸的顯露，繼續(xù)維持舊的財(cái)政體制下去將很可能對(duì)我國現(xiàn)在的發(fā)展造成很大的負(fù)面影響。而且針對(duì)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)在浙江等省份的試點(diǎn)也取得了階段性的成效，這就證實(shí)了“省直管縣”這種財(cái)政體制的可取性。在這樣的情況下，各省需要做的就是準(zhǔn)確定位，根據(jù)實(shí)際情況確定好改革的方向、階段、模式。但需要注意的是，浙江模式雖然有其可取之處，但不根據(jù)自己的實(shí)際情況，僅僅是盲目跟風(fēng)只會(huì)適得其反，與其情況相似之處當(dāng)然可以適當(dāng)借鑒，但在不同的方面也要因地制宜。

[1]Hayek，F(xiàn)riedrich，August．The use of knowledge in society[J]．American Economic Review，1945，35：519–530．

[2]Wallance EOates．Fiscal Federalism[M]．New York：Harcour Brace Jovanovich，Inc，1972．

[3]許安拓．“省管縣”改革是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需求[J]．中國經(jīng)濟(jì)周刊，2007(22)：20–21

[4]龐明禮．“省管縣”：我國地方行政體制改革的趨勢[J]．中國行政管理，2007(6)：21–25

[5]余麗生．推行省管縣財(cái)政體制的思考[J]．財(cái)會(huì)研究，2010(12)：6–14

[6]張占斌．省管縣從財(cái)政體制到行政體制[J]．小康，2007(1)：34–35

[7]孫德營．省直管市城鄉(xiāng)一體化水平的測度 [J]．統(tǒng)計(jì)與決策，2011(18)：79–82

[8]羅植，楊冠瓊，趙安平．“省直管縣”是否改善了縣域經(jīng)濟(jì)績效：一個(gè)自然實(shí)驗(yàn)證據(jù)[J]．財(cái)貿(mào)研究，2013(4)：91–99

[9]賈康，白景明．財(cái)政的扁平化改革和政府間事權(quán)劃分[J]．中共中央黨校學(xué)報(bào)，2007(6)：

[10]賈康，白景明．縣鄉(xiāng)財(cái)政解困與財(cái)政體制改革創(chuàng)新[J]．財(cái)稅與會(huì)計(jì)，2002(5)：3–9．

[11]孫學(xué)玉，伍開昌．當(dāng)代中國行政結(jié)構(gòu)扁平化的戰(zhàn)略構(gòu)想——以市管縣體制為例[J]．中國行政管理，2004(3)：79–87．

[12]蔡立輝．省直管縣：推進(jìn)的必要性和實(shí)施途徑[N]．南方日?qǐng)?bào)，2009–02–11．

[13]才國偉，張學(xué)志，鄧衛(wèi)廣．“省直管縣”改革會(huì)損害地級(jí)市的利益嗎? [J]．經(jīng)濟(jì)研究，2011(7)：65–77．

[14]鄭風(fēng)田．推行“省直管縣”不宜一刀切[N]．中國稅務(wù)報(bào)，2009–10–14．

[15]譚筆雨．浙江省義烏市省直管縣改革實(shí)踐與市管縣體制改革趨勢[J]．山東社會(huì)科學(xué)，2012(S2)：144–146．

[16]魏莉紅．“省直管縣”財(cái)政改革對(duì)縣級(jí)國庫管理影響的實(shí)證分析——以甘肅省平?jīng)鍪袨槔齕J]．山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2013(S1)：27–28．

[17]傅光明．論省直管縣財(cái)政體制[J]．經(jīng)濟(jì)研究參考，2006(33)：29–33．

[18]劉凌波．“省管縣”財(cái)政體制改革的實(shí)踐與思考[J]．宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2005(10)：45–55．

[19]謝禹，黃曉偉．關(guān)于我國省管縣財(cái)政體制改革的思考[J]．經(jīng)濟(jì)研究參考，2007(37)：16–18．

[20]張占斌．省直管縣改革的步驟和政策探析[J]．資治文摘：管理版，2009(1)：34–38．

[21]謝國財(cái)．“省直管縣”財(cái)政管理體制改革：基于福建省的分析[J]．中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2011(1)．

[22]徐雪梅，王洪運(yùn)，王寧．“省直管縣”管理體制改革對(duì)策研究——以遼寧省為個(gè)案[J]．財(cái)政研究，2011(2)：21–24．