我國訴訟類信訪的困境與出路

崔自力

（河南科技大學 法學院，河南 洛陽 471023）

【法壇論衡】

我國訴訟類信訪的困境與出路

崔自力

（河南科技大學 法學院，河南 洛陽 471023）

公民權利受到侵害大量選擇信訪救濟而不相信司法救濟，有司法腐敗、司法不公，法院受理案件范圍過窄，訴訟成本過高，傳統(tǒng)“青天”情結和“官本位”思想以及對司法公正和司法程序存在認識誤區(qū)等諸多原因。這種信訪不信法的狀況，并不能使矛盾得到普遍、徹底解決，相反，有可能進一步激化矛盾，影響社會的安定團結，也會進一步弱化司法權威，損害我國法治建設。因此必須對我國信訪制度進行改革，同時要相應對我國司法制度、訴訟制度進行改革，建立公正、順暢、高效的司法救濟渠道，以解決信訪救濟中存在的諸多弊端。

信訪；權利救濟；司法公正

我國信訪制度作為一項具有中國特色的公民政治參與和權利救濟制度，雖然在計劃經濟時期起到過一定作用，但在市場經濟體制下卻存在諸多問題，其中最大的問題是公民政治參與的信訪案件少，而尋求權利救濟的案件多。據(jù)統(tǒng)計，公民通過信訪方式尋求權利救濟的案件數(shù)量是法院受理各種案件數(shù)量的10倍，而且呈逐年上升趨勢。［1］面對蜂擁而至、絡繹不絕的信訪大軍，不能不引起我們的反思：本應通過司法程序化解社會矛盾的機制為什么沒有起到應有的作用？司法救濟這一法治社會中最具有公正性、權威性和終局性的救濟途徑，當事人為何不予認可？卻熱衷于信訪救濟？通過信訪尋求權利救濟究竟會給我國法治建設和社會和諧穩(wěn)定帶來哪些危害？如何才能有效從制度上解決擺脫這種困境？本文試圖對上述問題加以探索，以期對我國信訪制度改革和司法訴訟制度改革有所裨益。

一、訴訟類信訪產生的原因

（一）司法不公使得當事人對司法權喪失信任

我國憲法、人民法院組織法和三大訴訟法雖然都規(guī)定了人民法院依法獨立進行審判，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉，但由于法院人財物均受控于其他機關的體制性原因，法院很難獨立進行審判，“黨委管著帽子、政府管著票子、政法委管著案子”，法院在審理一些案件尤其是一些敏感熱點案件時，常常受到權力機關、行政機關、黨的機關和個別領導人員的“指示”、“招呼”，而法院受體制所困又無力拒絕這種非法干預，只有屈從壓力，按領導意圖違法進行裁判。另一方面，我國法院內部存在的行政化、等級化的管理體制，也使得案件很容易受到法院內部各級領導的干預，審判員服從庭長、庭長服從主管院長、主管院長服從院長、下級法院服從上級法院，在這種司法內外都不獨立的情況下，法官很難嚴格依據(jù)法律公正審理案件，其結果造成當事人對裁判不滿，進而選擇通過信訪解決問題。同時，由于案件在審理程序中缺乏有效的監(jiān)督與制約機制，有些法官辦人情案、關系案或收受當事人賄賂，貪贓枉法，以權謀私，引發(fā)當事人對裁判嚴重不滿，繼而不斷上訪、纏訪，到處告狀伸冤。從近年來媒體公布的法官腐敗案件來看，有些法院甚至出現(xiàn)了“窩案”、“串案”，法官與當事人、律師相互串通，進行枉法裁判。在這種情況下，人民怎么信任司法、信任正義？再次，我國法官隊伍的整體素質較低，一些法官由于法律功底和職業(yè)素養(yǎng)不高，對一些復雜疑難案件的審理在程序上和實體上都存在問題與瑕疵，也是當事人不信任司法而選擇信訪的重要原因之一。

（二）法院受理案件范圍過窄

西方國家是小政府、大社會、強司法，一切糾紛都可通過司法獲得最終解決，法院具有崇高的地位與極大的權力。而我國目前是大政府、小社會、弱司法，實行有限司法原則，即法院解決糾紛的范圍是有限制的。一方面，許多糾紛按法律規(guī)定法院不能夠受理。從我國《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍可以看出，大量的行政糾紛案件法院是不受理的，如黨的機關決定、行政機關內部糾紛、抽象行政行為等法院都不受理，《民事訴訟法》規(guī)定的民事案件的受案范圍也是比較模糊與原則，《刑事訴訟法》中雖然規(guī)定某些案件受害人可以直接到人民法院提起訴訟，但前提是受害人必須對自己的主張承擔證明責任，受害人往往苦于舉證困難從而導致法院不予立案，繼而只有選擇信訪之路。

另一方面，有許多糾紛，本來按法律規(guī)定法院應當受理，但由于法院受到各種干預和壓力，不敢受理，如城市開發(fā)建設中的拆遷問題、計劃生育案件、農村的土地承包糾紛，以及侵犯公民民主權利的案件等，法院為了維護穩(wěn)定與大局或受上級有關部門的“指示”而不敢受理，使得這些案件成了司法禁區(qū)。面對“告狀難”、“立案難”的訴訟困境，當事人迫于無奈，只好選擇信訪。

（三）公民對司法公正認識上存在誤區(qū)

法院審理案件只能嚴格依據(jù)事實和法律規(guī)定處理案件，而法院認定的事實只能是依據(jù)證據(jù)證明的事實，即法律事實。這種法律事實與客觀事實有時并不相同，如借款糾紛案件，當事人由于沒有相應證據(jù)支持，法院就無法支持其訴訟請求。又如一些案件，按法律規(guī)定已經超過訴訟時效或追訴時效，其合法權益不受法律保護或犯罪行為不受法律追究，但當事人由于法律知識的欠缺，對司法公正的了解是從客觀事實的樸素感性認識和道德情感上去認識的，認為只要客觀上我的合法權益受到侵犯了，法律就要保護我，否則，就是法官司法不公，就要信訪；有些當事人只要敗訴就要信訪，只要法院沒有執(zhí)行，就認為是法院工作不力。當事人這種對法律和司法程序認識上的偏差與錯誤，也是導致我國申訴、信訪案件增多的重要原因之一。

（四）我國傳統(tǒng)的“青天”情結和官本位思想

由于我國是一個長期深受中國傳統(tǒng)文化和封建思想影響的國家，封建社會的行政司法不分，權力高度集中體制在老百姓心里打下了深深的烙印，這就導致一方面老百姓遇到糾紛時，首先想到的不是法律和法院，而是把希望寄托在能夠尋找出一個能為民做主替其伸冤的好領導，期盼自己的案件能夠得到上級領導的關注和過問，認為政府能夠解決一切問題。封建社會長期形成并影響深遠的“青天意識”和官本位思想，直到今天在一部分老百姓心中還根深蒂固。另一方面，不少領導干部法制意識淡薄，認為“民主”就是“為民做主”，“當官不為民做主，不如回家賣紅薯”的思想根深蒂固；某些領導人仍然習慣于對一些具體案件處理意見作出“指示”或者進行批示，而一些下級官員在法律規(guī)定和上級領導指示的選擇上，往往更重視領導批示，因為它體現(xiàn)了領導的意圖，按領導意圖處理案件更能獲得領導青睞或賞識。這種人治思維模式和官本位思想，深深扎根于上級官員、下級官員和老百姓的邏輯思維當中，促使當事人向上級黨政機關尋求說法，期望他們能夠過問案件，或給予批示。信官不信法、信領導批示不信法律程序的人治思想在一些官員和老百姓頭腦中還根深蒂固。

（五）訴訟成本過高也抑制了公民的正常訴訟

眾所周知，打官司是需要付出經濟成本和時間成本的，依據(jù)我國現(xiàn)行訴訟法律制度，當事人尋求司法救濟是需要預交一定數(shù)額的案件受理費的。另外，案件的律師代理費、鑒定費、證據(jù)保全費等也是一筆不小的開支，而案件能否勝訴還是未知數(shù)。既使打贏官司，能否執(zhí)行也不確定，當事人為了訴訟，還要耗費巨大精力與時間，再加上有些案件法院審理不公開、不透明，久拖不決甚至司法腐敗，使得當事人更感到心里無底，不如選擇信訪，成本低，見效快，無終局。

（六）個別案件的成功解決，進一步助長和刺

激了人們的投機心理

在眾多的訴訟類信訪案件中，個別案件由于偶然原因引起上級領導的重視與過問，使得問題很快解決，這無形中也會引發(fā)人們的仿效心理而產生示范效應，人們認為只要有毅力，堅持不懈，一定會引起領導過問。于是，相互之間比誰更慘、更冤，不惜一切手段，把事情鬧大，以求上級領導重視。

二、訴訟類信訪所造成的困境

（一）影響社會穩(wěn)定，進一步激化了社會矛盾

當前，在信訪方式中，當事人為了引起領導重視，往往采取極端非常規(guī)的方式進行，如反復信訪、越級上訪、多頭上方、進京上訪、鬧訪、集體上訪等，可謂五花八門。在有些當事人眼中，“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”成了信訪成功的法寶，這勢必對社會秩序的穩(wěn)定造成嚴重破壞。而各級黨政機關在穩(wěn)定壓倒一切的思想指導下，在上級“零上訪”、“一票否決”、“責任追究”指標考核的壓力下，各級信訪部門為了抑制本地信訪數(shù)量的增加和層次的升級，往往把自己變成了“截訪”機關，其主要任務變成了對信訪行為采取各種手段動用一切力量進行壓制，對信訪人員進行層層設卡，圍追堵截，甚至有些地方出現(xiàn)把信訪人送進精神病醫(yī)院或變相拘禁的“學習班”、“黑監(jiān)獄”之類的情況；有些地方對信訪人打擊迫害、打殘、打死、非法勞教、非法逮捕和判刑時有發(fā)生；［2］有些地方對信訪人進行欺騙收買、法外開恩；這不僅信訪者沒有解決的問題，反而進一步激化了社會矛盾，引起上訪者更加激烈的抗爭活動，隨時會出現(xiàn)更加嚴重的事件，誘發(fā)更多、規(guī)模更大的信訪案件。

（二）無法實現(xiàn)普遍正義，只能實現(xiàn)意外正義

在數(shù)量極其龐大的信訪案件中，信訪機關由于機構重疊、定位不明、職責不清，對案件處理只能是互相推諉、相互扯皮、層層轉交，大多數(shù)案件都又轉交到了原處理機關處理。當事人正是對原處理機關不滿意才信訪，自然對這種結果不會滿意。只有極少數(shù)案件，由于當事人堅持不懈，生命不息信訪不止，連年信訪，越級信訪，才引起了高層領導的重視與過問，使得問題得以解決。這種問題的解決方式歸根到底是一種人治的救濟模式，而且?guī)в袠O大的偶然性與不可靠性，并不能從根本上整體上實現(xiàn)普遍正義。

（三）損害司法權威，不利于法治社會實現(xiàn)

由于深受我國幾千年來封建社會中央集權、司法行政不分、為民做主等傳統(tǒng)文化的影響，信訪人不信法律信信訪，不信法院信上級，往往認為官大的“青天”就能解決問題，一把手就能管一切，而我們的各級領導者，在為民做主的思想情結之下，往往對一些重大案件過問或做出批示，這無疑對法院獨立審判造成傷害，如各級政法委機關現(xiàn)在直接受理信訪。如果涉及司法案件，政法委可以直接調出司法卷宗來看，看完之后可以直接提出指導意見，實際上就是改判意見。當然，最后改判機關還是法院，但是這個指導意見對法院有無可置疑的權威。

另外，在處理信訪案件的過程中，有些機關為了維護穩(wěn)定，讓當事人不再信訪，進行法外開恩式的息訪，花錢買太平，擺平就是水平，甚至在法律上沒有處理錯，也要給當事人一些錢財與好處，這無疑對法治社會建設與秩序形成都是一種破壞。

三、解決信訪問題的出路

（一）規(guī)范信訪接受內容，理順與司法的關系

信訪是黨和政府了解社情民意的一個窗口和渠道，應定位在表達民意與行政救濟的地位上。其接受的重點內容應是公民對政府提出的批評建議或不服政府的行政行為上。對不服法院判決的申訴案件，應將此類案件重新歸口到司法渠道，以減少對司法的消解和弱化作用，強化全社會對法律和司法的信賴，樹立司法的裁判權威。［3］因此，應當對我國信訪的功能重新定位，在使信訪制度成為公民政治參與的主要渠道的同時，要把信訪的公民權利救濟功能從信訪制度中分離出去，讓司法成為公民權利救濟的主要渠道。這也是法治國家的通行做法。

（二）進行司法改革，實現(xiàn)司法公正

要實現(xiàn)司法公正，必須首先確保司法獨立，即司法機關在處理案件解決糾紛的過程中不受任何外部和內部的影響干預，法官以中立的身份和獨立的地位嚴格依據(jù)法律處理案件、裁決糾紛。司法獨立是實現(xiàn)司法公正的必要條件，也是國際社會公認的法治基本準則。因此，必須從體制上進行司法改革。首先，從法院內部獨立做起，改變法院內司法行政化、等級化的做法，上級法院不得干涉下級法院審判，院、庭長不得干涉法官辦案，廢除審判委員會，加強司法官的任期、人身安全、退休及職務行為豁免權保障，確保法官獨立審判；其次，司法經費由中央財政承擔，人事任命由上級法院進行，使法院人財物均獨立于其他行政機關，確保法院獨立；再次，實施嚴格的司法問責和懲戒制度，確保司法公正；最后，要建立一套科學嚴格的司法官選任、任命、升遷、懲戒制度，確保法官職業(yè)群體的高素質，這也是保證審判質量、維持司法公正的重要因素。［4］

另一方面，要加強對司法權的監(jiān)督制約。正如孟德斯鳩所言：“自古以來的經驗表明，一切被授予權力的人都容易濫用權力。”［5］權力不受制約必然產生腐敗，在實行司法獨立的同時，必須從制度上加強對司法權的監(jiān)督制約，這種監(jiān)督制約可體現(xiàn)在從訴訟程序上的上訴、申訴制度實現(xiàn)上級法院對下級法院的監(jiān)督，強化檢察機關在立案環(huán)節(jié)、審理環(huán)節(jié)、裁判環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)的檢察監(jiān)督；建立法官財產申報制度，實現(xiàn)對其財產的監(jiān)督，落實公開審判制度，增加審判的透明度，實現(xiàn)輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督。但要防止監(jiān)督變質成為另一種控制?！皯嵟拿褚饪赡軌旱估硇?，媒體的報道可能是聳人聽聞的，而司法的結果不應被民意左右?！保?］

在確保司法公正的前提下，要樹立司法的權威性與終局性。經過法院再審終審的案件，應不允許當事人再信訪，因為任何法治國家，法院都是糾紛解決的最終機構，是實現(xiàn)公平正義的最后一道閘門。其對糾紛作出的裁決具有最高的權威性和終局性，如果再允許信訪，那就是在貶低司法權，其實質是把黨政機關的行政權威凌駕于司法權威之上。這對法治建設是十分有害的。

（三）降低訴訟成本，擴大司法受案范圍

首先，打破司法禁區(qū)，擴大司法機關受案范圍，降低訴訟門檻，切實解決當事人告狀難立案難的問題。不僅具體行政行為、外部行政行為可以進行訴訟，抽象行政行為和內部行政行為也應納入訴訟軌道；不僅侵犯公民人身權利、財產權利的案件可以起訴，侵犯公民民主權利、政治權利的案件也應允許起訴；不僅行政機關的行政行為可以起訴，其他機關的公權力行為也可以起訴，逐步從有限司法轉變?yōu)闊o限司法。實現(xiàn)司法權對其他公權力的監(jiān)督。其次，要提高訴訟效率，降低訴訟成本，使得更多的人能打得起官司，要進一步降低訴訟費用的收取，擴大訴訟費減、免、緩的適用對象，進一步加強法律援助制度的工作，使更多的人特別是貧困人員能夠切實得到法律援助。同時，還應簡化案件審理程序，提高訴訟效率，在立案環(huán)節(jié)、受理環(huán)節(jié)、裁判環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)盡量簡化手續(xù)、提高效率，方便群眾。

總之，解決我國訴訟類信訪問題是一項系統(tǒng)工程，既要對現(xiàn)行信訪制度、司法制度、訴訟制度進行改革與完善，又要提高各級黨政領導、信訪機構工作人員、法官的法律意識和法律思維。逐步關閉人治色彩濃厚的信訪大門，進一步開放具有法治色彩的訴訟大門，應是改革信訪制度的正確途徑，也是建設法治國家的應有之義。

［1］于建嶸.中國信訪制度批判［J］.中國改革，2005，（2）：26－28.

［2］趙凌.國內首份信訪報告獲高層重視［N］.南方周末，2004－11－04（05）.

［3］于建嶸.中國信訪制度的困境與出路［J］.戰(zhàn)略與管理，2009，（2）：36－39.

［4］徐昕.司改、政改與司法獨立［J］.財經，2013，（1）：26－27.

［5］［法］孟德斯鳩.論法的精神［M］.張雁深，譯.北京：商務印書館，1982.15.

［6］賀衛(wèi)方.法治之路仍然道阻且長［N］.北京大學校報，2012－12－25（03）.

參考文獻：

The Solution to the Dilemma in Petition of Litigation in China

CUI Zi-li

（School of Law，Henan University of Science and Technology，Luoyang 471023，China）

Most people whose civil rights are violated choose petition relief rather than judicial relief，and this results from judicial corruption and injustice，inadequate quantity of cases handled by courts，high cost of litigation，and misunderstandings of judicial procedure，and so on.The tendency to prefer petition to legislation can’t resolve conflicts thoroughly，on the contrary，it not only threatens the stability and unity of the society but also weakens the judicial authority and even impairs the legal construction in China.Therefore，it is essential to reform the petition system，the judicial system and litigation system to establish fair，smooth and efficient judicial relief channels and to solve the deficiencies in petition relief.

petition；right relief；judicial justice

D632.8

：A

：1672－3910（2013）04－0093－04

2013－02－12

崔自力（1964－），男，河南孟州人，副教授。