新農村建設中法律援助研究

王華兵， 劉大元

（1.安徽工商職業(yè)學院 思想政治理論課教學部，合肥 231131；2.合肥師范學院 政法與管理系，合肥 230061）

一、引 言

法律援助起源于15世紀的英國，其初衷是國家對因經(jīng)濟困難而不能支付訴訟費用或者法定的其他原因而無償提供的法律服務，其目的是實現(xiàn)社會的公平、正義，避免法律淪落為具有優(yōu)勢資源者尋求其利益的工具。我國法律援助制度起步較晚，1996年的《刑事訴訟法》規(guī)定：對被告因經(jīng)濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的、被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護人的、被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護人的，人民法院應當指定承擔法律援助義務的律師為其法律援助。這是我國首次將“法律援助”明確寫入法律。此后的《律師法》也對法律援助做出了規(guī)定；2003年國務院頒布的《法律援助條例》，對我國法律援助的性質、任務、組織機構、范圍、申請、審查、實施以及法律責任等基本問題做出了規(guī)定，標志著我國法律援助工作進入了法制化 、規(guī)范化的新階段。

黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的戰(zhàn)略任務，勾畫出我國農村未來“生產發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的新藍圖。黨的十八大又提出新農村建設的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路，同時指出，堅持和完善農村基本經(jīng)營制度，依法維護農民土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體經(jīng)濟實力，發(fā)展農民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農業(yè)經(jīng)營體系。隨著新農村建設的深入，農村的利益格局發(fā)生了深刻的變化，糾紛的類型也逐漸復雜多樣化，由傳統(tǒng)的內向型為主轉變?yōu)橥庀蛐蜑橹?。然而廣大農村相對貧困的狀況在短期內難以改變，因此，進一步研究新農村建設法律援助工作 ，加大農村困難群眾的法律救助，提高法律援助的水平是新農村法律援助工作亟待解決的問題。

二、新農村建設中法律援助的必要性

1.尊重和保障人權是憲法的要求

2004年，憲法修正案載入“國家尊重和保障人權”，這預示著人權事業(yè)在我國將有更大的發(fā)展。農村基層法律援助的價值內容，是在農村背景下，法律援助作為客體滿足主體需要的終極追求，體現(xiàn)了主體對法律援助價值的追求和企盼[1］。農村法律援助具有其期盼的人權價值。國家尊重和保障人權的基本方式包括以下方面：引導經(jīng)濟發(fā)展和建立健全社會保障制度；政府主導推進公民民主權利和政治權利的發(fā)展；尊重個人自由；強化勞動監(jiān)察和勞動保障制度；強化對私有財產權的保護與公共利益優(yōu)先相結合；對少數(shù)人群權利實行積極差別待遇和特殊保護；在權利救濟上強化人大職能和擴大司法救濟范圍。人權保障中，弱勢群體的人權保障毋庸置疑是人權保障的核心，而話語權又是弱勢群體保障的核心。

農村是我國貧困人口的主要聚居地 ，由于處于弱勢地位，他們的權利也最容易受到侵害。當他們的權利受到侵害后 ，因缺乏維權所需的法律知識 ，再加上經(jīng)濟困難，靠他們自身的力量難以享有話語權，同時也很難維護自己的合法權益。法律援助為廣大的貧困農村群眾提供了有效的權利救濟手段，可以最大限度地保障農村弱勢群體的人權。

2.和諧、小康社會建設的重要保證

十八大提出：“確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標”。要實現(xiàn)這一目標，就必須努力改善社會關系和勞動關系，正確處理新形勢下的各種社會矛盾，建立一個更加幸福、公正、和諧、節(jié)約和充滿活力的小康社會。法律援助和和諧社會追求的價值目標是一致的，即社會安定有序、講求法治 、公平正義的穩(wěn)定結構狀態(tài)。前者是手段，后者是目的。

當前，各種社會矛盾和熱點問題不斷增多，特別是新農村建設中農民工維權、勞動糾紛、土地承包糾紛、征收拆遷補償糾紛等群體性矛盾大幅增加，已成為阻礙新農村發(fā)展和影響社會穩(wěn)定的突出問題[2］。采用傳統(tǒng)的單純依靠行政手段的方式解決這些矛盾收效甚微，而有的行政規(guī)定還和法治精神相違背。隨著依法治國理念的深入，法律成為解決這些問題的有效和理性的手段。而法律援助工作在解決糾紛的過程中發(fā)揮著“疏導管”和“減壓閥”的重要作用，可使貧弱群體在遇到矛盾和糾紛的時候，不再通過暴力，而是理性、制度化地表達自己的訴求，從而使矛盾在法律框架內得到解決，避免社會沖突與動蕩。針對我國農村現(xiàn)狀，通過法律援助的方式使農村貧弱群體得到司法維權救助，才能達到和諧、小康社會追求的價值目標。

3.實現(xiàn)公平、正義必不可少的途徑

公平、公正是法律價值的應有之義，馬克思主義創(chuàng)始人早就論證過，世界上不存在“永恒的公平”、“抽象的公平”和“絕對的公平”，西方資產階級抽象的公正觀不過是一定歷史條件下經(jīng)濟關系的觀念化的反映。

市場經(jīng)濟的發(fā)展，必然會有一部分人先富起來，“法律是有錢人的專利以及窮人的夢魘”成為社會不得不接受的事實。有錢人可以聘請有豐富法律知識和訴訟技巧的專業(yè)法律工作者為其服務，而法律援助可使經(jīng)濟困難的人用法律的武器捍衛(wèi)自己的合法權益，從而保證實現(xiàn)公民在法律面前人人平等。農村由于經(jīng)濟發(fā)展落后，整體法律文化水平較低，貧困人口所占比例大，維權較為困難，在權利受侵害時，實施法律援助確立國家和社會幫助因經(jīng)濟困難或其他原因需要法律扶助的人，實現(xiàn)社會的公平正義。

三、新農村建設中法律援助面臨的問題

1.農村法律援助的機構建設不足

法律援助機構的設置是法律援助的關鍵。從國務院頒布的《法律援助條例》和世界上大部分國家法律援助的實踐來看，法律援助的責任主體是政府，因此科學設置法律援助機構是政府的職責。司法部于1995年12月28日成立法律援助中心，此后省、市和縣紛紛成立相對應的法律援助中心。

專門機構的成立，為法律援助開展起到根本的保障作用。但是農村地域廣闊，縣級法律援助中心一般在縣城，遠離貧困人口聚集地的鄉(xiāng)村，加之法律援助工作的宣傳不力，農民法律知識欠缺，法制意識淡薄，導致農村法律援助的需求與法律援助機構建設現(xiàn)實的矛盾。

2.法律援助工作人員和經(jīng)費缺乏

人員和經(jīng)費問題是法律援助核心問題，因為法律援助的最終落腳點是從事援助的律師或法律工作人員，他們利用自身的專業(yè)知識幫助受援者維護其合法權益。

我國執(zhí)業(yè)律師數(shù)量相對較少，人均不到萬分之一，遠低于發(fā)達國家，甚至低于巴基斯坦、東南亞等發(fā)展中國家[3］。就是這些數(shù)量有限的律師，也主要分布在城市地區(qū)，廣大農村的律師數(shù)量就更少。據(jù)統(tǒng)計，目前西部地區(qū)有210個縣沒有律師，困難群眾尋求法律援助十分困難[4］。律師的缺乏，制約了新農村建設中法律援助工作的開展。

此外，一項工作機制的建立，離不開物質的保障，缺乏資金，法律援助工作機制的運轉就受到限制。《法律援助條例》第3條規(guī)定：法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟、社會協(xié)調發(fā)展。法律援助經(jīng)費應當專款專用，接受財政、審計部門的監(jiān)督。但直到2009年，這些撥款平均到全國人民頭上，人均不足0.2元。實踐中又存在法律援助辦案補貼與其他行政辦公經(jīng)費“打捆”撥付的問題，造成有限法律援助經(jīng)費被侵占、挪作它用的現(xiàn)象[5］。然而，如辦理法律援助案件律師的補貼過低，甚至遲遲得不到發(fā)放，影響其從事法律援助的積極性和辦案質量；法律援助機構由于經(jīng)費緊張，影響了其開展法律援助的宣傳工作和建立便民、利民的法律援助工作機制。

3.受案的范圍不能適應新需求

我國法律援助的范圍主要是民事案件的代理和擔任刑事案件的辯護人。根據(jù)相關法律規(guī)定，受理法律援助民事案件的范圍是：（1）依法請求國家賠償?shù)模唬?）請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的；（3）請求發(fā)給撫恤金、救濟金的；（4）請求給付贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費的；（5）請求支付勞動報酬的；（6）主張因見義勇為行為產生的民事權益的。刑事案件的范圍是：（1）公訴案件或自訴案件當事人因經(jīng)濟困難而沒有委托律師的，可以申請法律援助；（2）被告人是盲、聾、啞人或者未成年人而沒有委托辯護人的，或者被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護人的，人民法院為被告人指定辯護。

從以上規(guī)定可以看出，法律規(guī)定的受案類型對新農村建設實際來說過于狹隘。據(jù)學者統(tǒng)計，農村糾紛情況的類型，主要有經(jīng)濟糾紛（財產、買賣、借貸、財產損害索賠等），占49.9% ；人身傷害糾紛占6.3% ；家庭糾紛（婚姻、贍養(yǎng)等）占19.3% ；與政府部門的糾紛（計劃生育、承包合同等）占12.7% ；鄰里糾紛占3.3% ；其他糾紛占3.3%[6］。對照法定的法律援助的受案類型，上述很大一部分糾紛都不在其受案范圍。農村總體經(jīng)濟發(fā)展水平較低，困難農民無力支付昂貴的律師費用，他們甚至轉而尋求法律以外的途徑來解決這些糾紛，這些不穩(wěn)定因素影響了新農村建設目標的實現(xiàn)。此外，實踐中法律援助往往傾向于訴訟案件，對于非訴訟案件中咨詢、調解等實行援助較少，影響了法律援助在新農村建設中的效能。

4.法律援助的質量有待于提高

根據(jù)《法律援助條例》第21條，從事法律援助的人員，一部分是法律援助的專職工作人員，另一部分是社會律師。專職工作人員平時行政工作較忙，加之不少法律援助中心專職工作人員并沒有律師職業(yè)資格，缺乏相應的法律專業(yè)知識和實踐知識，影響了法律援助的質量。社會律師是以提供法律服務的獲得為謀生手段的，農村的法律援助補貼標準非常之低，受利益驅動，有社會經(jīng)驗和案源較多的律師不愿意從事此項工作，從事法律援助工作的絕大部分是實習律師或案源較少的社會律師，甚至剛從事工作不久的律師把法律援助作為練手。同時，由于法律援助工作缺乏一個有效、合理的評價機制，影響了辦案人員的積極性。低質量的法律援助，會形成惡性循環(huán)，農民會對法律援助失望，進而對司法也失去信心。

四、完善新農村建設法律援助的對策

1.進一步完善法律援助的立法工作

2003年國務院頒布的《法律援助條例》，對我國法律援助的快速發(fā)展起著重要的作用。但近年來，隨著經(jīng)濟水平發(fā)展和人們法律意識提高，該條例由于立法層次和法律價位較低，已不能滿足法律援助的發(fā)展和社會的需求。應加強法律援助立法研究，盡快制定《法律援助法》，提高法律援助的立法層次和內容的科學合理性，從制度上保證其規(guī)范實施。

同時在這部法律里，應以專門章節(jié)對農村法律援助機構的性質、職能、設置、援助對象、范圍、援助程序、經(jīng)費投入及管理體制等問題從立法上予以明確，以確保農村法律援助制度的實行。立法應針對農村的特點，適應新農村建設發(fā)展的需要，如在法律援助的范圍上，應把農村較常出現(xiàn)的家庭糾紛（如贍養(yǎng)、婚姻、撫養(yǎng)等）、征收拆遷補償、承包糾紛、環(huán)境污染、人身傷害、農民工勞動爭議、涉農生產資料的購銷等案件包括進來；另外，對經(jīng)濟困難的認定標準也應該根據(jù)城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異做出明確規(guī)定，各地可根據(jù)實際情況制定實施細則；此外，法律也應明確政府對法律援助資金的保障和?？顚Ｓ秘熑危⒔㈦S經(jīng)濟增長的正常增長機制，保證法律援助機制的正常運轉。

2.應加強法律援助的宣傳工作

評價農村法律援助制度是否成熟、高效的一個重要的指標是民眾的知曉率[7］。農村由于交通、信息較為閉塞，法律援助中心又大都集中在縣城，村民對法律援助工作了解甚少。道德、習俗甚至迷信等非法律手段，常常成為農民解決糾紛的首要選擇[8］。解決這個問題的首選手段是加強農村法律援助宣傳工作，要充分利用廣播、電視、報紙、宣傳欄、發(fā)放卡片、下鄉(xiāng)演出等方法介紹法律援助知識和工作機制；結合典型案例，采取形式多樣、生動活潑、豐富多彩的宣傳，使得村民了解、知曉法律援助這項工作，從而更有效地發(fā)揮法律援助在新農村建設中的作用。

3.形成覆蓋全面的網(wǎng)格化法律援助網(wǎng)點

我國農村的特點是地域廣闊，人員居住較為分散。新農村建設中，進城務工的農民越來越多，而他們相對來說文化程度較低，法律知識欠缺，急需得到幫助。針對上述特點，在縣一級設立法律援助中心的基礎上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級應設立法律援助工作站 ，在行政村建立法律援助聯(lián)絡員，工作站和聯(lián)絡員的職責是開展宣傳、咨詢、調解和聯(lián)絡中心等法律援助工作，形成覆蓋全面的網(wǎng)格化法律援助網(wǎng)點。此外，應在城市設置專門面向農民的法律援助機構，該機構的設置的申請援助條件應針對農民的特點，手續(xù)上更便民、利民和簡單易行。

4.建立新農村法律援助基金

資金問題是新農村建設中法律援助的瓶頸，除了以法律形式建立以政府財政撥款為主外，應尋求建立新農村法律援助基金。臺灣地區(qū)根據(jù)《法律扶助法》第5條規(guī)定于2004年成立法律扶助基金會（Legal Aid Foundation），全稱為財團法人扶助基金會?；饡谥鞴軝C關“司法院”的監(jiān)督下，具體負責法律援助的實施，為“經(jīng)濟上的弱勢者支付訴訟費用及律師的報酬，提供法律的專業(yè)扶助，實現(xiàn)訴訟的平等權?！被饡南乱粚邮窃诟鞯匾苍O立分會，負責具體的法律援助事宜?；饡Y金來源于政府撥款、社會捐助等，這種法人化的管理模式拓展了法律援助資金的來源，提高了援助資金使用的效率，這些做法值得借鑒以完善新農村法律援助制度。盡管法律援助的責任主體是政府，但在目前政府無法投入足額的資金解決這一問題的情況下，也可以成立新農村法律援助基金會。資金的來源以財政撥款為主，同時可以動員社會各方面的力量籌措資金，鼓勵民間捐款，實行法人化管理方式，引進援助律師的競爭機制，充分發(fā)揮有限法律援助資金的效率。

5.構建法律援助的質量保障機制

法律援助的質量是法律援助制度發(fā)展的根本。保證辦案質量不僅增強社會對法律援助認同度，而且也體現(xiàn)了司法的公平、公正。質量的保證應從兩個方面作為抓手，一是加強對法律援助辦案人員的篩選。2009年司法部推行“點援制”法律援助指派方式，即法律援助中心建立志愿者律師名冊，供接受援助的受援人自由挑選。應進一步完善該項制度，所有社會律師應輪流進入名冊，履行法律援助義務，律師不得拒絕規(guī)定數(shù)量的法律援助案件。各地可根據(jù)情況建立城鄉(xiāng)一體化的“點援制”志愿者律師名冊，彌補新農村建設法律援助律師的不足，提高新農村建設法律援助的質量。二是對辦案質量的評價。目前大部分法律援助中心都要求辦案人員辦理完援助案件后，提交卷宗材料，里面包括與當事人會談、調查取證、開庭、代理詞等內容，但缺少評價體系。應建立法律援助辦案質量評價制度，結案后，由當事人、人民法院和法律援助中心三方對辦案質量進行評價，根據(jù)評價發(fā)放辦案補貼，并把評價結果向社會公布，以提高法律援助的質量，實現(xiàn)法律援助的價值目標。

五、結束語

綜上所述，社會主義新農村建設，法律援助是極其重要的組成部分。目前我國新農村建設中法律援助存在著諸多問題。針對這些問題，加強和改進工作，既是彰顯對弱勢群體的人文關懷、實現(xiàn)法律面前人人平等應有之義；又是實現(xiàn)社會公平正義，促進和諧、小康社會建設的根本保證。深入新農村法律援助制度的研究，既具有理論價值，又具有實踐意義。

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