《動物防疫法》在實踐中的逐條應(yīng)用（9）

姚源鋒

（廣西壯族自治區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，廣西南寧 530001）

接上期，繼續(xù)就《動物防疫法》第四十一條、第四十二條、第四十三條規(guī)定在實踐中的應(yīng)用進(jìn)行簡單介紹，僅供參考。

一、關(guān)于動物檢疫主體與官方獸醫(yī)規(guī)定的實踐應(yīng)用

《動物防疫法》第四十一條第一款規(guī)定：動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本法和國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定對動物、動物產(chǎn)品實施檢疫。第二款規(guī)定：動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的官方獸醫(yī)具體實施動物、動物產(chǎn)品檢疫。官方獸醫(yī)應(yīng)當(dāng)具備規(guī)定的資格條件，取得國務(wù)院獸醫(yī)主管部門頒發(fā)的資格證書，具體辦法由國務(wù)院獸醫(yī)主管部門會同國務(wù)院人事行政部門制定。第三款規(guī)定：本法所稱官方獸醫(yī)，是指具備規(guī)定的資格條件并經(jīng)獸醫(yī)主管部門任命的，負(fù)責(zé)出具檢疫等證明的國家獸醫(yī)工作人員。

根據(jù)《動物防疫法》第四十一條法律規(guī)定，在執(zhí)法實踐中應(yīng)注意以下幾點：

（一）注意檢疫主體的合法性 結(jié)合《動物防疫法》第八條規(guī)定，縣級以上地方人民政府設(shè)立的動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)動物、動物產(chǎn)品的檢疫工作，進(jìn)一步明確了動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對動物和動物產(chǎn)品實施檢疫的主體地位。因而，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是唯一的檢疫執(zhí)法主體。在現(xiàn)實中，動物產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫由鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站來實施的現(xiàn)象在全國普遍存在。筆者了解到有的地方甚至由縣動物疫病預(yù)防控制中心的在職在編人員負(fù)責(zé)實施動物屠宰檢疫，這種與法律規(guī)定相悖的行為應(yīng)當(dāng)及時糾正。目前，人民法院判決鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站等單位因不具備動物檢疫、動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法主體資格而承擔(dān)法律責(zé)任的案例已有多起，應(yīng)當(dāng)引起各地高度重視。

（二）注意檢疫實施人員資格的合法性 法律明確規(guī)定由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的“官方獸醫(yī)”具體實施動物、動物產(chǎn)品檢疫，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站（包括縣級以上動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)）等其他單位不屬于動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其原來雖然從事過動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的人員不能被確認(rèn)為官方獸醫(yī)。將來“國務(wù)院獸醫(yī)主管部門會同國務(wù)院人事行政部門制定”了官方獸醫(yī)任命方案，即便在縣級以上動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)等其他單位中有人員被任命為“官方獸醫(yī)”，但也會因不是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的“官方獸醫(yī)”而失去執(zhí)法資格，不能從事動物檢疫、防疫監(jiān)督和違禁藥物監(jiān)管等動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作。

（三）要及時解決現(xiàn)實中檢疫主體不合法的問題

1.出臺官方獸醫(yī)管理辦法。對于這項工作，法律規(guī)定是由“國務(wù)院獸醫(yī)主管部門會同國務(wù)院人事行政部門制定”，但《動物防疫法》自2008年1月1日正式施行以來，至今已五年有余，尚未見出臺，這不是基層人員所能左右的工作，姑且不論。

2.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立動物衛(wèi)生監(jiān)督分支機(jī)構(gòu)。農(nóng)業(yè)部于2011年12月1日印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的意見》，要求“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域設(shè)立動物衛(wèi)生監(jiān)督分所作為縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)”，但設(shè)立機(jī)構(gòu)必須有法定依據(jù)并取得政府的認(rèn)可，作為農(nóng)業(yè)部的文件很難對地方政府起到約束作用。經(jīng)過努力，廣西在新修訂的《廣西壯族自治區(qū)動物防疫條例》（2013年1月1日起施行）第四條中明確規(guī)定“縣級以上人民政府動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其派駐鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或者特定區(qū)域的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)動物、動物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作”，解決了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立動物衛(wèi)生監(jiān)督分支機(jī)構(gòu)的法定依據(jù)問題。但從有設(shè)立依據(jù)到徹底設(shè)立工作完成，還有很多工作要做，路還很長。因為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站和動物衛(wèi)生監(jiān)督所是兩個不同性質(zhì)的單位，目前廣西鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站屬于全額財政撥款事業(yè)單位，動物衛(wèi)生監(jiān)督所屬于參照公務(wù)員管理單位，如果要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站工作人員的事業(yè)編制全部轉(zhuǎn)入動物衛(wèi)生監(jiān)督所的“參公”編制，必須得到當(dāng)?shù)卣途幹撇块T同意。從事業(yè)單位人員工資和“參公”人員工資比較來看，兩者都是地方財政撥款且開支數(shù)額上相差不大，地方財政撥款壓力沒有增加，應(yīng)當(dāng)說廣西在這方面有優(yōu)勢。但從人員編制來說，各地對財政人員編制都控制得非常嚴(yán)。所以，在增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站編制和工作人員性質(zhì)轉(zhuǎn)變方面，難度是比較大的，還需要做很多工作。

3.做好過渡時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物檢疫的銜接工作。在目前縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)官方獸醫(yī)人員不足的情況下，應(yīng)盡快在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起協(xié)檢員隊伍，協(xié)助官方獸醫(yī)開展產(chǎn)地檢疫和鄉(xiāng)鎮(zhèn)屠宰檢疫。除此之外，如果各地經(jīng)過千方百計努力，都不能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物檢疫面臨的“機(jī)構(gòu)、人員”問題，那只能放棄實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)的動物檢疫（否則屬于違法，做多錯多），用影響畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和動物產(chǎn)品質(zhì)量安全的代價“倒逼”國家解決問題或者改革“現(xiàn)行動物檢疫制度”。比如，由產(chǎn)地檢疫改為“跨省檢疫”、屠宰檢疫改為“企業(yè)自檢”，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查等。

（四）開展檢疫工作必須依法進(jìn)行 第一款規(guī)定了動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在對動物和動物產(chǎn)品實施檢疫時，要依法進(jìn)行，即要按照本法和國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定實施檢疫，由法定的機(jī)構(gòu)，采用法定的檢疫程序和方法，依照法定的檢疫對象和檢疫標(biāo)準(zhǔn)，對動物、動物產(chǎn)品進(jìn)行疫病檢查、定性和處理。

二、關(guān)于檢疫程序規(guī)定的實踐應(yīng)用

《動物防疫法》第四十二條第一款規(guī)定：屠宰、出售或者運(yùn)輸動物以及出售或者運(yùn)輸動物產(chǎn)品前，貨主應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定向當(dāng)?shù)貏游镄l(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報檢疫。第二款規(guī)定：動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)接到檢疫申報后，應(yīng)當(dāng)及時指派官方獸醫(yī)對動物、動物產(chǎn)品實施現(xiàn)場檢疫；檢疫合格的，出具檢疫證明、加施檢疫標(biāo)志。實施現(xiàn)場檢疫的官方獸醫(yī)應(yīng)當(dāng)在檢疫證明、檢疫標(biāo)志上簽字或者蓋章，并對檢疫結(jié)論負(fù)責(zé)。

第四十二條規(guī)定確立了“檢疫申報制度”和“現(xiàn)場檢疫制度”，在執(zhí)法實踐中，要確保這兩個制度真正落到實處，應(yīng)當(dāng)做好以下工作。

（一）暢通檢疫申報的渠道

1.科學(xué)合理設(shè)置檢疫申報點，讓貨主申報“有門”。可以按照養(yǎng)殖量、交通便利度、工作人員配備情況等，合理設(shè)置報檢點，這是執(zhí)法部門的職責(zé)，否則就犯了不作為或者作為不到位的錯誤。廣西在全區(qū)1 126個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了1 960個檢疫申報點，確保每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)有動物檢疫申報點，部分養(yǎng)殖量大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有3個，基本做到全覆蓋。

2.設(shè)置并公布檢疫申報受理電話，爭取做到全覆蓋。檢疫申報電話必須公開、讓所有貨主都知曉才能發(fā)揮作用。筆者看到有的地方將報檢電話懸掛在庭院深深的單位內(nèi)、辦公室內(nèi)或者不顯眼的街道巷子，這是形式主義的做法，不能達(dá)到暢通申報渠道的效果。

3.在規(guī)模養(yǎng)殖場設(shè)置專職報檢員，負(fù)責(zé)本場動物出欄的檢疫申報業(yè)務(wù)。近幾年來，廣西在規(guī)模養(yǎng)殖場指定了7 891人獸醫(yī)專業(yè)人員作為動物檢疫申報員并經(jīng)動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)審核、培訓(xùn)、備案，大大提高了動物產(chǎn)地檢疫申報工作的自覺性。

（二）認(rèn)真受理貨主檢疫申報 貨主在屠宰、出售或者運(yùn)輸動物，以及出售或者運(yùn)輸動物產(chǎn)品之前，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定向當(dāng)?shù)貏游镄l(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報檢疫，這是貨主的法定義務(wù)。而暢通檢疫申報的渠道并認(rèn)真受理貨主檢疫申報，則是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須履行的職責(zé)。如果貨主檢疫申報無門的話，那就是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的失職。實際工作中，為避免事后糾紛的發(fā)生，受理申報時應(yīng)當(dāng)制作“檢疫申報單”和“檢疫申報受理單”，并保存一定年限。近幾年來，筆者受理過多起有關(guān)這方面的投訴，應(yīng)當(dāng)說是深有體會。其中最典型的案例是有一貨主，從甲地購買肉雞運(yùn)到乙地出售，因沒有檢疫證明且又引發(fā)了一些輕微食品安全問題和物價問題而受到乙地多個執(zhí)法機(jī)關(guān)的嚴(yán)厲處罰，該貨主不服，緊緊抓住“沒有檢疫證明”這個問題四處投訴、上訪，其主要理由是“我沒有檢疫證明是因為甲地獸醫(yī)部門不作為，沒有來給我出具檢疫證明”。在協(xié)調(diào)會上，筆者利用《動物防疫法》規(guī)定的檢疫申報制度解決了實際問題：“你不按照法律規(guī)定主動申報檢疫，獸醫(yī)部門如何知道你要買（賣）這批雞只？如何知道要去哪里幫你檢疫？未經(jīng)檢疫買到病雞造成的損失以及給消費(fèi)者造成的損失當(dāng)然由貨主自己承擔(dān)。”由于有法律的明確規(guī)定，道理也講得通俗易懂，該貨主理解后停止了上訪。不過，實事求是地講，當(dāng)年甲地獸醫(yī)部門在“設(shè)置并公布檢疫申報受理電話”方面做得并不到位。

現(xiàn)在的貨主都比較精明，一般情況下都會主動申報檢疫，但一些基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)卻沒有意識到做好“受理檢疫申報記錄”的重要性，給事后糾紛留下極大的風(fēng)險隱患。為此，廣西在新修訂的《廣西壯族自治區(qū)動物防疫條例》第二十五條中規(guī)定：“貨主申報檢疫時，應(yīng)當(dāng)保證申報內(nèi)容的真實性，如實申明動物免疫、畜禽標(biāo)識、健康狀況以及擬接收的單位、調(diào)運(yùn)時間和運(yùn)輸方式等情況。檢疫申報人不得采取欺騙、賄賂等手段獲取檢疫證明和檢疫標(biāo)志。”以防止因前期檢疫申報存在漏洞而引起后續(xù)責(zé)任風(fēng)險的發(fā)生。

（三）認(rèn)真做好現(xiàn)場檢疫、出證、加施檢疫標(biāo)志等工作 按照第二款規(guī)定，作為動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在接到申報后及時指派官方獸醫(yī)對動物、動物產(chǎn)品實施現(xiàn)場檢疫。所謂“現(xiàn)場”，就是指動物養(yǎng)殖地、集中地、屠宰地、動物產(chǎn)品生產(chǎn)地等。這意味著，如果動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在接到申報后不及時指派官方獸醫(yī)對動物、動物產(chǎn)品實施現(xiàn)場檢疫，或者官方獸醫(yī)不實施現(xiàn)場檢疫，或者對檢疫不合格的動物、動物產(chǎn)品出具檢疫證明、加施檢疫標(biāo)志，或者對經(jīng)檢疫合格的動物、動物產(chǎn)品拒不出具檢疫證明、加施檢疫標(biāo)志的話，將承擔(dān)行政不作為違法的法律責(zé)任。需要提醒的是，到現(xiàn)場實施檢疫時，務(wù)必要做好“現(xiàn)場檢疫記錄”，并讓貨主簽字確認(rèn)。這是對“檢疫結(jié)論負(fù)責(zé)”和保護(hù)官方獸醫(yī)自身利益的重要體現(xiàn)，其重要意義不作多述。

三、關(guān)于流通過程中檢疫證明和檢疫標(biāo)志管理規(guī)定的實踐應(yīng)用

《動物防疫法》第四十三條第一款規(guī)定：屠宰、經(jīng)營、運(yùn)輸以及參加展覽、演出和比賽的動物，應(yīng)當(dāng)附有檢疫證明；經(jīng)營和運(yùn)輸?shù)膭游锂a(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)附有檢疫證明、檢疫標(biāo)志。第二款規(guī)定：對前款規(guī)定的動物、動物產(chǎn)品，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以查驗檢疫證明、檢疫標(biāo)志，進(jìn)行監(jiān)督抽查，但不得重復(fù)檢疫收費(fèi)。

（一）對法律條文進(jìn)行解讀 解讀第四十三條規(guī)定，可以概括為“三個凡是”：即凡是沒有檢疫證明的動物，不得屠宰、經(jīng)營、運(yùn)輸以及參加展覽、演出和比賽；凡是沒有檢疫證明、檢疫標(biāo)志的動物產(chǎn)品不得經(jīng)營和運(yùn)輸；凡是屠宰、經(jīng)營、運(yùn)輸以及參加展覽、演出和比賽的動物，經(jīng)營和運(yùn)輸?shù)膭游锂a(chǎn)品，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)都可以進(jìn)行監(jiān)督檢查，核驗有關(guān)證章標(biāo)志。縱觀整部《動物防疫法》，在調(diào)整動物檢疫法律關(guān)系方面，其規(guī)則設(shè)計是一環(huán)扣一環(huán)、緊密相聯(lián)的。以動物經(jīng)營環(huán)節(jié)為例，首先規(guī)定了貨主在動物出欄前要主動“報檢”，若貨主不主動“報檢”也不規(guī)定做如何處罰，但隱含了貨主自行承擔(dān)“不能取得檢疫證明”的后果；接著規(guī)定“經(jīng)營動物應(yīng)當(dāng)附有檢疫證明”、禁止“經(jīng)營依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動物”，并規(guī)定了具體的行政處罰措施。這樣的法律制度設(shè)計，對有效打擊逃避檢疫行為，預(yù)防染疫動物流通擴(kuò)散疫情是非常有利的。

（二）對未附有檢疫證明的處罰 在執(zhí)法實踐中，適用第四十三條規(guī)定來辦理的案件數(shù)量是比較多的，因為違反本條規(guī)定有對應(yīng)的“罰則”，即第七十八條第一款規(guī)定：“屠宰、經(jīng)營、運(yùn)輸?shù)膭游镂锤接袡z疫證明，經(jīng)營和運(yùn)輸?shù)膭游锂a(chǎn)品未附有檢疫證明、檢疫標(biāo)志的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處同類檢疫合格動物、動物產(chǎn)品貨值金額百分之十以上百分之五十以下罰款；對貨主以外的承運(yùn)人處運(yùn)輸費(fèi)用一倍以上三倍以下罰款?！毙枰嵝训氖?，對參加展覽、演出和比賽的動物是否附具檢疫證明問題，無論是從平時的監(jiān)督檢查還是對此類實施的行政處罰，都容易被執(zhí)法機(jī)構(gòu)忽略，即這個環(huán)節(jié)“容易出問題”。筆者注意到，在廣西南寧舉辦的類似“東南亞寵物犬展覽”、“海峽兩岸信鴿比賽”等大型活動，其參展寵物犬和信鴿大部分都附有檢疫證明，少數(shù)沒有檢疫證明的，經(jīng)指出后都能主動申報檢疫后領(lǐng)取。一些小型的動物展覽、演出活動，基本沒附有檢疫證明，也少有人去開展監(jiān)督檢

查、責(zé)令改正或者實施行政處罰。按照第七十八條第二款規(guī)定：“參加展覽、演出和比賽的動物未附有檢疫證明的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處一千元以上三千元以下罰款?！币虼?，同樣是“未附有檢疫證明”，對參加展覽、演出和比賽的動物的處罰，跟對屠宰、經(jīng)營、運(yùn)輸?shù)膭游锏奶幜P是不一樣的，在實踐中應(yīng)當(dāng)注意這樣的差別。

（三）對未附有檢疫證明的監(jiān)督檢查 既然法律要求“應(yīng)當(dāng)附有檢疫證明”，但如何才知道是否附有檢疫證明？這需要檢查以后才能知道。于是，立法者在第二款中授權(quán)動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以查驗檢疫證明、檢疫標(biāo)志，對有檢疫證明的，可以進(jìn)行監(jiān)督性抽查；同時為了保護(hù)貨主的合法權(quán)益，杜絕亂收費(fèi)，還規(guī)定動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不得在監(jiān)督性抽查中重復(fù)檢疫收費(fèi)。對于收費(fèi)問題，是基層普遍關(guān)心的問題，經(jīng)常有基層人員問“補(bǔ)檢可不可以收費(fèi)”。這里所說的“不得重復(fù)檢疫收費(fèi)”是指在“已經(jīng)附有合法有效檢疫證明”的情況下，不得再檢疫收費(fèi)。而之所以出現(xiàn)“補(bǔ)檢”，那是因為沒有檢疫證明或者檢疫證明無效（失效），必須按照《動物防疫法》第五十九條規(guī)定實施補(bǔ)檢。此時的“補(bǔ)檢”會產(chǎn)生必要的檢疫成本，而且在這之前，貨主因未經(jīng)檢疫而沒有被收取過檢疫費(fèi)用，在“補(bǔ)檢”后收取“補(bǔ)檢費(fèi)”并沒有額外增加其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此，筆者認(rèn)為，“補(bǔ)檢”和正常檢疫一樣，是可以收費(fèi)的。當(dāng)然，“收費(fèi)”不是執(zhí)法問題，筆者的觀點不一定正確，大家可以進(jìn)一步探討。