社會(huì)制衡：基層公共權(quán)力的界限

周慶智

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所，北京100732）

·政治文明與法律發(fā)展·

社會(huì)制衡：基層公共權(quán)力的界限

周慶智

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所，北京100732）

從社會(huì)制衡的角度，即從“社會(huì)制約權(quán)力”的角度，來分析基層公共權(quán)力的范圍和邊界，闡明社會(huì)制衡乃是成長(zhǎng)中的社會(huì)組織所發(fā)揮的重要作用。體制內(nèi)的社會(huì)組織是基層公共權(quán)力社會(huì)治理或控制社會(huì)的工具，是其行政權(quán)力的一部分。只有發(fā)展和壯大獨(dú)立的、自主化的社會(huì)組織（一般都處在體制外），并通過社會(huì)組織形式對(duì)基層公共權(quán)力進(jìn)行牽制和約束，使基層公共權(quán)力功能明確在公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的維護(hù)上，從而構(gòu)建基層公共權(quán)力與社會(huì)之間的良性互動(dòng)的結(jié)構(gòu)關(guān)系。

基層公共權(quán)力；社會(huì)組織；社會(huì)制衡

多年來，學(xué)術(shù)界（尤其是法學(xué)和政治學(xué)界）把對(duì)權(quán)力的制約大都放在正式制度上來討論，強(qiáng)調(diào)體制內(nèi)權(quán)力之間相互制約的重要性，也就是對(duì)“制度性的力量”的強(qiáng)調(diào)。體制外的制衡力量還不成規(guī)模，難以對(duì)政府的權(quán)力起到制衡作用，因此不能激發(fā)多大的想象力。不過，也有一些學(xué)者一直關(guān)注市民社會(huì)的發(fā)展和成長(zhǎng)，比如市民社會(huì)的研究，NGO的研究，社會(huì)自治組織、社會(huì)團(tuán)體和民間組織的研究等，都有貢獻(xiàn)和進(jìn)展［1］。但是，這類研究大都界定在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的建構(gòu)范疇之內(nèi)，而集中在社會(huì)權(quán)力對(duì)公共權(quán)力的制衡方面，還不多見。這種狀況可能是出于這樣的理由：一是（權(quán)力）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)急需對(duì)權(quán)力做出制衡和約束，而在政權(quán)體制上思考，從制度層面上下功夫，來得更直接、更有效，也更有實(shí)質(zhì)意義。二是社會(huì)力量分散而弱小，與之相比，公共權(quán)力集中而強(qiáng)大，以不成規(guī)模的社會(huì)力量與之抗衡，徒增混亂和困擾而已。

基層公共權(quán)力是與民眾打交道的國(guó)家權(quán)力，它在人們的日常生活尤其是日常經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域的所作所為，仍然是一個(gè)可以自我證明、自我懲戒的權(quán)力，其無所不在的獨(dú)斷地位，使社會(huì)組織的制衡作用變得毫無意義。同時(shí)，權(quán)力的尋租和濫用業(yè)已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生活當(dāng)中一個(gè)必不可少的因素，而且還是一個(gè)支配性因素，而社會(huì)制衡則差不多被視為一個(gè)破壞“現(xiàn)存秩序”的影響因素?；鶎庸矙?quán)力與基層社會(huì)力量處在一個(gè)不成比例的、各行其道的狀態(tài)當(dāng)中。

對(duì)基層公共權(quán)力進(jìn)行“權(quán)力制約權(quán)力”的設(shè)計(jì)，非常必要，但受政治邏輯支配，沒有多大的操作性，也沒有值得標(biāo)新立異的創(chuàng)造力，原因是政治體制改革一定要觸及基本政治制度，而基本政治制度的剛性則使任何所謂的制度創(chuàng)新變得不得要領(lǐng)或別有用心。然而，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展催生社會(huì)自治力量的成長(zhǎng)，資訊的發(fā)達(dá)、利益的多元化和相關(guān)性，使得它獲得聯(lián)合起來并結(jié)成共同體的內(nèi)聚力，在可預(yù)見的未來，它必然會(huì)成為確定基層公共權(quán)力的邊界、約束權(quán)力的重要社會(huì)制衡力量。

本文從社會(huì)制衡的角度，即從“社會(huì)制約權(quán)力”的角度，來分析基層公共權(quán)力的行動(dòng)范圍，表明社會(huì)制衡對(duì)基層公共權(quán)力意味著什么。要闡釋的是，社會(huì)制衡乃是成長(zhǎng)中的社會(huì)力量所發(fā)揮的重要作用，它對(duì)基層公共權(quán)力的牽制和約束，是地方社會(huì)政治民主發(fā)展的方向。

一、多元社會(huì)與社會(huì)制衡

三十多年的改革開放，社會(huì)組織從小到大、從點(diǎn)到面，有了很大的發(fā)展，已經(jīng)廣泛存在于社會(huì)生活的各種層次和各個(gè)領(lǐng)域。①中國(guó)新聞網(wǎng)（www．chinanews．com）2011年06月16日：民政部在其網(wǎng)站發(fā)布2010年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告稱，截至2010年底，全國(guó)共有社會(huì)組織44．6萬個(gè)，比上年增長(zhǎng)3．5%；共有社會(huì)團(tuán)體24．5萬個(gè)，比上年增長(zhǎng)2．5%；共有民辦非企業(yè)單位19．8萬個(gè)，比上年增長(zhǎng)4．2%；共有基金會(huì)2200個(gè)，比上年增加357個(gè)，增長(zhǎng)19．4%。社會(huì)組織業(yè)務(wù)范圍涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、體育、環(huán)境保護(hù)、法律服務(wù)、社會(huì)中介服務(wù)、工商服務(wù)、農(nóng)村及農(nóng)業(yè)發(fā)展等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，吸納社會(huì)各類人員就業(yè)618．2萬人，比上年增長(zhǎng)13．5%。全國(guó)共有民辦非企業(yè)單位19．8萬個(gè)，比上年增長(zhǎng)4．2%。從地域分布來看，民辦非企業(yè)單位登記數(shù)量超過最高的省份是山東省，為29155個(gè)，其他超過1萬個(gè)的省份有遼寧省、江蘇省、浙江省、湖北省、廣東省和四川省，比去年多1個(gè)遼寧省。全國(guó)共有基金會(huì)2200個(gè)，比上年增加357個(gè)，增長(zhǎng)19．4%。民政部登記的基金會(huì)154個(gè)。公募基金會(huì)和非公募基金會(huì)共接收社會(huì)各界捐贈(zèng)203．9億元。2010年底，基層群眾自治組織共計(jì)68．2萬個(gè)，其中村委會(huì)59．5萬個(gè)，比上年減少0．4萬個(gè)，降低0．7%，村民小組479．1萬個(gè)，比上年減少1．4萬個(gè)，村委會(huì)成員233．4萬人，比上年減少0．6萬人；社區(qū)居委會(huì)87057個(gè)，比上年增加2368個(gè)，增長(zhǎng)了2．8%，居民小組130．7萬個(gè)，比上年增加1．2萬個(gè)，居委會(huì)成員43．9萬人，比上年增長(zhǎng)1．9%。但是，社會(huì)組織發(fā)展受到的制約和限制也非常多?；旧?，現(xiàn)在的社會(huì)組織（包括NGO、民間組織、社會(huì)團(tuán)體等）類屬還限制在商業(yè)類、慈善類、行會(huì)等，政治類、宗教類以及國(guó)外非政府組織等，還處于嚴(yán)厲的政治控制范圍之內(nèi)。進(jìn)一步講，各種社會(huì)組織在發(fā)展和成長(zhǎng)過程中，表現(xiàn)出與秩序（法律秩序、政治秩序、行政規(guī)范、社會(huì)慣例）的復(fù)雜關(guān)系［2］，比如“政治正確”（政治合法性）對(duì)社會(huì)組織的存在和發(fā)展就具有實(shí)質(zhì)性意義。概況地說，社會(huì)組織的發(fā)展和成長(zhǎng)依然受到諸多因素——政治上達(dá)標(biāo)、行政上掛靠、社會(huì)支持、法律認(rèn)可——的限制，還不能成為真正意義上的獨(dú)立的社會(huì)自治組織，這種現(xiàn)狀的改變有賴于政治民主化進(jìn)程，有賴于自由民主權(quán)利的發(fā)展和成長(zhǎng)。

反過來說，無論是體制內(nèi)還是體制外的社會(huì)組織，都不是個(gè)體的社會(huì)成員自愿結(jié)成的聯(lián)合體，都不能確立在自身發(fā)展的獨(dú)立的自主性基礎(chǔ)之上。至于那些數(shù)以萬計(jì)的不能獲得注冊(cè)的社會(huì)組織，雖有強(qiáng)烈的權(quán)利意識(shí)和自主性訴求，但大都受到不同程度的壓制，或被邊緣化處置而不能凝聚起來。《第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定（草案）》（于2013年3月14日批準(zhǔn)通過）第七項(xiàng)說明中指出：“改革社會(huì)組織管理制度。加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，強(qiáng)化行業(yè)自律，使其真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。探索一業(yè)多會(huì)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。成立這些社會(huì)組織，直接向民政部門依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意”，“健全社會(huì)組織管理制度，推動(dòng)社會(huì)組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！边@對(duì)打破對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的各種限制因素、發(fā)展和壯大社會(huì)自治組織、推進(jìn)社會(huì)民主化進(jìn)程具有重大意義。其中具有突破性的地方包括：一、取消業(yè)務(wù)主管單位；二、建立依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制；三、加快推進(jìn)政社分開，轉(zhuǎn)變行政化傾向，增強(qiáng)自主性和活力；四、向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能等。不過，把這個(gè)具有現(xiàn)實(shí)性、操作性和一定法律效力的社會(huì)組織的改革和發(fā)展方案落到實(shí)處，需要一個(gè)漫長(zhǎng)而復(fù)雜的制度整合過程。而且，從地方社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)狀以及地方政府一貫的政治思維上看，要想在行政權(quán)力主導(dǎo)與社會(huì)組織自主性之間取得恰當(dāng)?shù)钠胶猓厝粫?huì)給現(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)帶來不能回避的挑戰(zhàn)和壓力。從根本上講，現(xiàn)代社會(huì)自治組織的發(fā)展有賴于政治法治化，有賴于社會(huì)民主化，有賴于自由民主權(quán)利的發(fā)展和成長(zhǎng)。

三十多年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，形成社會(huì)占用資源的多元化，社會(huì)的自主性逐漸增強(qiáng)，一些相對(duì)獨(dú)立的個(gè)人與社會(huì)力量，以及非營(yíng)利組織和獨(dú)立社團(tuán)得到發(fā)育和成長(zhǎng)。社會(huì)組織的多元化、自主化發(fā)展，客觀上形成了對(duì)國(guó)家權(quán)力的分割與制衡。大量的社會(huì)組織形式已經(jīng)潛在地構(gòu)成對(duì)基層公共權(quán)力制衡（亦即社會(huì)制衡）的基礎(chǔ)性條件。

社會(huì)制衡理論②社會(huì)制衡思想最早要追溯到孟德斯鳩的權(quán)力制衡思想。從孟德斯鳩強(qiáng)調(diào)貴族階層有助于維護(hù)公民的自由，到伯克認(rèn)為地方社區(qū)自由是至高無上的，再到18世紀(jì)托克維爾明確提出權(quán)力的社會(huì)制衡思想，最后達(dá)爾把社會(huì)制約權(quán)力作為明確的思想提出來。社會(huì)制約權(quán)力思想獲得了理論界和社會(huì)越來越多的重視。的核心在于：現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)高度利益分化的社會(huì)，而利益分化形成若干社會(huì)團(tuán)體，權(quán)力與各種社會(huì)功能應(yīng)當(dāng)由這些相對(duì)獨(dú)立的社團(tuán)、組織和群體，以一種分散化的方式來行使和承擔(dān)。一個(gè)由多種獨(dú)立的、自主的社團(tuán)組成的多元社會(huì)，可以對(duì)權(quán)力構(gòu)成一種“社會(huì)制衡”，或者說，一個(gè)獨(dú)立于國(guó)家的多元的、自我管理的社會(huì)，是民主社會(huì)建構(gòu)必不可少的條件。

社會(huì)制衡思想可以回溯到托克維爾。他在《論美國(guó)的民主》中清晰地表達(dá)了“社會(huì)制衡”思想：民主國(guó)家對(duì)自由的威脅甚至超過君主制和貴族制，即“多數(shù)人的暴政”，而要解決這一問題就必須限制最高主權(quán)的專制行動(dòng)。與洛克、麥迪遜、孟德斯鳩等自由主義思想家一樣，托克維爾同樣考慮到了建立限制專制、保障個(gè)人自由的制度設(shè)置問題。不過，托克維爾強(qiáng)調(diào)，光有這些制度還不夠，還不足以保證個(gè)人和社會(huì)不受國(guó)家權(quán)力的侵蝕。因?yàn)橹贫刃缘牧α窟€不能提供個(gè)人抗衡國(guó)家力量所需的各種平臺(tái)，以至于“中央政權(quán)摧毀了所有中間政權(quán)機(jī)構(gòu)，因而在中央政權(quán)與個(gè)人之間，只存在廣闊空曠的空間，因此在個(gè)人眼中，中央政府成為社會(huì)機(jī)器的唯一動(dòng)力，成為公共生活所必須的唯一代理人”［3］。為此，托克維爾確信，除制度性的力量之外，對(duì)專制政治和多數(shù)權(quán)威的制約方式還必須通過處于國(guó)家之外的市民社會(huì)。

羅伯特·達(dá)爾在托克維爾思想的基礎(chǔ)上把社會(huì)制衡的問題提上了民主理論分析的議程。達(dá)爾認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家要維系民主就必須有各種各樣的獨(dú)立社團(tuán)和組織，也就是說，必須有一個(gè)多元的市民社會(huì)［4］。達(dá)爾認(rèn)為多元社會(huì)在民主政治中有著至關(guān)重要的作用，認(rèn)為社會(huì)對(duì)權(quán)力的制衡比以權(quán)力制約權(quán)力的憲法制衡更為重要。如果沒有社會(huì)的制衡作用，在政府內(nèi)部對(duì)官員的制約能否有效地防止專制則很值得懷疑；相反，如果充分發(fā)揮社會(huì)的制衡作用，政府內(nèi)對(duì)官員的制約和政府機(jī)關(guān)之間的制衡則能夠有效地防止專制。

達(dá)爾認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性是以利益多元而著稱的。為代表和尋求不同的利益，無數(shù)中間組織，包括商業(yè)組織、工會(huì)、政黨、倫理組織、學(xué)生組織、婦女組織等，都形成了各自的利益集團(tuán)，進(jìn)行“無休無止的討價(jià)還價(jià)”。利益集團(tuán)的活動(dòng)影響到國(guó)家和地方政府的公共決策的制定，它們往往能改變社會(huì)力量的基本結(jié)構(gòu)。達(dá)爾在1982年出版的《民主及其批評(píng)者》一書中進(jìn)一步論述了多元社會(huì)的本質(zhì)。他認(rèn)為，這樣一個(gè)社會(huì)首先具有現(xiàn)代性（modernity）的品質(zhì)（包括史無前例的高水平財(cái)富、收入、消費(fèi)以及教育、高度分化的職業(yè)、大量的城市人口、農(nóng)業(yè)人口明顯的降低以及農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)上的重要性相對(duì)降低），其次具有社會(huì)動(dòng)態(tài)（dynamic）屬性（經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、生活水平的提高），第三具有多元主義（pluralist）特征（大量相對(duì)自治的團(tuán)體以及組織，尤其是經(jīng)濟(jì)方面）。具備上述特征的社會(huì)，達(dá)爾稱之為“現(xiàn)代動(dòng)態(tài)多元社會(huì)”（modern dynamic pluralist society，亦稱MDP）。達(dá)爾進(jìn)一步提出：一、MDP社會(huì)抑制權(quán)力集中于任何一個(gè)單獨(dú)的一元化行為者手中，同時(shí)眾多相對(duì)獨(dú)立的行為者在不斷分散權(quán)力。達(dá)爾講：“一個(gè)MDP社會(huì)的特征是政治資源（political resources）的分散，比如金錢、知識(shí)、地位，以及參加組織；戰(zhàn)略地位的分散，尤其是經(jīng)濟(jì)的、科學(xué)的、教育的以及文化事務(wù)；商談地位的分散，既有公開的，也有隱蔽的，涉及經(jīng)濟(jì)事務(wù)、科學(xué)、交流、教育以及其他方面?！保?］348二、MDP社會(huì)以種種方式支持民主信仰?！癕DP社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式培育了這樣一種信仰，即聯(lián)合的財(cái)富可能由于支出的增加而被分享；在政治生活中，政治游戲不一定是零和（zero—sum）的；如果政治不是零和的，那么，政治對(duì)手就不一定是死敵；協(xié)商與討價(jià)還價(jià)能夠?qū)е禄ダ耐讌f(xié)。”［5］349達(dá)爾認(rèn)為，民主理論不應(yīng)忽視的最重要、最關(guān)鍵的因素是社會(huì)上的多元制衡，而不是憲法上的分權(quán)制衡，盡管后者也是民主得以實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要的先決條件。

運(yùn)用上述關(guān)于社會(huì)制衡的規(guī)范含義，來觀察和分析基層公共權(quán)力的活動(dòng)范圍和邊界，其解釋力在于：一、當(dāng)今中國(guó)社會(huì)總體性結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生變化。三十多年來的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，造就了利益的多元化和社會(huì)的多樣性，表現(xiàn)在個(gè)體的權(quán)利意識(shí)和自主性意識(shí)的發(fā)展和成長(zhǎng)。二、社會(huì)資源占用的多元化，造成權(quán)力的多元和分散，不同利益群體（或利益集團(tuán)）的利益訴求和維護(hù)權(quán)益的行為，使得基層公共權(quán)力面臨越來越嚴(yán)重的挑戰(zhàn)和壓力。三、社會(huì)力量的基本結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷著動(dòng)態(tài)的整合和分化，新生的社會(huì)力量頑強(qiáng)地表達(dá)著自身的力量和權(quán)力。四、政治體制改革滯后與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變化之間形成強(qiáng)烈的張力，或者說，現(xiàn)行政治權(quán)力不能將新生的社會(huì)力量納入體制之內(nèi)，這不可避免地與后者構(gòu)成沖突和對(duì)立的關(guān)系。五、公共權(quán)力的功能必須做出適應(yīng)性調(diào)整或改革，將其權(quán)力置于社會(huì)的監(jiān)督和約束之下，社會(huì)制約權(quán)力的作用愈發(fā)凸顯出來。六、基層公共權(quán)力深入經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的所作所為，與基層民眾之間不斷積累起矛盾和沖突，直接危及基層社會(huì)秩序，而現(xiàn)行的“維穩(wěn)體制”難以為繼，基層權(quán)威的衰減，則使基層公共權(quán)力面臨越來越大的合法性壓力。

總之，三十多年來基層社會(huì)發(fā)生了巨大變化，但是這個(gè)變化主要是“政府主導(dǎo)型”的變化。換句話說，基層社會(huì)變化主要不是社會(huì)自發(fā)的變化，而是控制下的變化。因此，基層公共權(quán)力與社會(huì)力量還不成比例，前者一直處于壓倒性的地位，后者曲折艱難地潛滋暗長(zhǎng)。那么，把社會(huì)力量放在“社會(huì)制約權(quán)力”的位置上，有點(diǎn)堂吉訶德式的不自量力。但是，相對(duì)于傳統(tǒng)社會(huì)，新生的社會(huì)力量帶來了不斷成長(zhǎng)的解構(gòu)能力，比如，上訪和群體性事件，表明一種抗?fàn)幧踔两M織起來的力量，而且利益多元化和社會(huì)的多樣化逐漸擴(kuò)展，迫使基層公共權(quán)力必須將范圍和邊界確認(rèn)下來。

二、政府把社會(huì)組織起來：基層公共權(quán)力的社會(huì)管控方式

改革開放三十多年來，中國(guó)基層在兩大領(lǐng)域即經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活領(lǐng)域發(fā)生了巨大變化，即經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型造就了一個(gè)（權(quán)力）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和一個(gè)利益分化的多元社會(huì)。這個(gè)巨變過程的主導(dǎo)力量是公共權(quán)力，貫穿于經(jīng)濟(jì)改革過程當(dāng)中的是“政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略”，以及不斷強(qiáng)化的社會(huì)控制和動(dòng)員能力。換句話說，在這個(gè)巨變過程中，公共權(quán)力的威權(quán)主義結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生任何實(shí)質(zhì)性的變化，只是它在“發(fā)展才是硬道理”的政治方針指導(dǎo)下，把重點(diǎn)集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度或曰GDP的增長(zhǎng)上。惟其如此，經(jīng)濟(jì)繁榮（不是惠及所有民眾的繁榮）的同時(shí)，也日益積累著基層社會(huì)的矛盾和沖突。難以控制的官民沖突、政府信任危機(jī)以及不斷蔓延的社會(huì)沖突，迫使公共權(quán)力必須做出適應(yīng)性調(diào)整而轉(zhuǎn)到所謂的“社會(huì)建設(shè)”方向上。然而，公共權(quán)力的治理方式依然遵循貫徹傳統(tǒng)的政治邏輯的社會(huì)控制方式——“維穩(wěn)體制”。這一再表明，雖然中國(guó)社會(huì)總體性結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，但是中國(guó)基本的政治社會(huì)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力格局沒有發(fā)生有實(shí)質(zhì)意義的改變。

從1949年新中國(guó)建立以來，基層（縣鄉(xiāng)）公共權(quán)力主要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)管理兩大職能，也就是汲取財(cái)稅資源能力與社會(huì)控制和動(dòng)員能力。完成這兩大職能的先決條件是國(guó)家與社會(huì)高度一體化。在改革開放前，國(guó)家與社會(huì)沒有邊界。國(guó)家行政權(quán)力和社會(huì)權(quán)力高度統(tǒng)一的基層政權(quán)形式——人民公社的“政社合一”體制逐步建立起來?！霸谌嗣窆缰贫戎校盍钊梭@奇的是在國(guó)家和社會(huì)之間缺少明晰的組織邊界，盡管公社行政是國(guó)家組織的最低一層（從形式上看），但實(shí)際的國(guó)家邊界無法清楚地劃出，公社經(jīng)由村社組織──民兵、黨支部、大隊(duì)、小隊(duì)、農(nóng)會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等各種正式的和非正式的關(guān)系聯(lián)系起來。這些組織均非村莊內(nèi)部自發(fā)形成，而是由國(guó)家嵌入的，以保證對(duì)村莊的控制；人民公社的準(zhǔn)軍事組織形式依從的是國(guó)家權(quán)力的邏輯。”［6］國(guó)家權(quán)力通過對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的統(tǒng)轄，實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)政治及其他一切領(lǐng)域的控制，極大地強(qiáng)化了國(guó)家的社會(huì)動(dòng)員能力。政治現(xiàn)代化意義上的社會(huì)不僅沒有得到培育和發(fā)展，反而被政治國(guó)家所吞噬。社會(huì)自治沒有發(fā)育的土壤，社會(huì)自主性無從生長(zhǎng)。

改革開放后，基層政權(quán)以“發(fā)展才是硬道理”為方向，把行政權(quán)力集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域里，權(quán)力主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)社會(huì)后果是與民爭(zhēng)利。它憑借各種“公共條件“（經(jīng)濟(jì)資源控制權(quán)，立法與執(zhí)法的管轄權(quán)，動(dòng)員社會(huì)、制定程序、收集和壟斷信息等組織和決策的權(quán)威地位等），將其他競(jìng)爭(zhēng)者置于不平等的地位，聚斂財(cái)富的同時(shí)，也積累起大量的矛盾和沖突。上訪和群體性事件連綿不斷，基層社會(huì)治理出現(xiàn)危機(jī)。

與此同時(shí)，社會(huì)自主意識(shí)發(fā)展和成長(zhǎng)起來。利益多元化和社會(huì)多樣性，對(duì)基層公共權(quán)力造成越來越大的困擾和壓力。不同利益群體各自的認(rèn)同和內(nèi)聚力已經(jīng)出現(xiàn)，“在民主國(guó)家當(dāng)中，至少在大規(guī)模的民主國(guó)家當(dāng)中，獨(dú)立的組織十分必要。只要民主程序在像民族國(guó)家那樣大規(guī)模的國(guó)家當(dāng)中被采用，自治的組織就一定會(huì)產(chǎn)生。它們對(duì)于民主程序自身的運(yùn)行、對(duì)于使政府的高壓統(tǒng)治最小化、對(duì)于政治自由、對(duì)于人類福祉也是必須的”［7］1。但基層公共權(quán)力在傳統(tǒng)的政治思維主導(dǎo)下，依然采取權(quán)力強(qiáng)制式的治理方式，壓制、控制基層民眾的對(duì)立行動(dòng)和維權(quán)行為，甚至把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)直接變成一個(gè)“維穩(wěn)辦公室”——管控沖突，平息上訪，掩蓋矛盾。同時(shí)，在這樣的政經(jīng)情勢(shì)之下，作為個(gè)體的民眾，其抗?fàn)幏绞絽s是不斷地尋求更大的權(quán)力援助，而不能成為公民聯(lián)合體的一般權(quán)利的訴求行為。這帶來的后果，一是分散的個(gè)體不能促進(jìn)自治組織的發(fā)展和成長(zhǎng)，二是如此抗?fàn)幮袨閷?duì)制度和權(quán)威帶來毀壞性的破壞，盡管這是權(quán)力所有者與個(gè)體民眾合謀造成的結(jié)果。簡(jiǎn)單地說，“組織自治的壓力就像卷曲的彈簧，被國(guó)家的反作用力壓制得很不穩(wěn)定，一俟這種體制有所松動(dòng)，它馬上就會(huì)彈開”［7］3。基層公共權(quán)力和基層民眾都陷入進(jìn)退失據(jù)的困境當(dāng)中。

簡(jiǎn)而言之，面對(duì)利益群體的多元化和日益崛起的社會(huì)力量，基層政府的社會(huì)管理方式并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。下面用來自基層的比較典型的社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)材料，①材料來自中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所2013年在江蘇昆山、蘇州的調(diào)研。來說明基層公共權(quán)力管控社會(huì)方式的變與不變。

材料一：昆山市亭林街道的“社區(qū)網(wǎng)格化管理”。亭林街道將所轄社區(qū)分成75個(gè)責(zé)任區(qū)（網(wǎng)格），設(shè)置75個(gè)“網(wǎng)格責(zé)任人”。每個(gè)責(zé)任區(qū)設(shè)置3～5個(gè)信息員，制定了日巡查制度和日碰頭會(huì)制度。責(zé)任人每天要到責(zé)任區(qū)巡訪，將情況向街道負(fù)責(zé)人匯報(bào)。街道設(shè)有兩個(gè)督察組，每組5人，由執(zhí)法部門（執(zhí)法隊(duì)、綜治辦、物業(yè)、公用事業(yè)科等）成員組成。通過日巡查，每天都能第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題，把問題解決在萌芽狀態(tài)。每天下午碰頭會(huì)，由辦事處副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)任社區(qū)第一書記者參加，各個(gè)網(wǎng)格負(fù)責(zé)人對(duì)發(fā)現(xiàn)的不能解決的問題進(jìn)行匯總、上報(bào)，大家共同商討解決疑難問題。一是深化班子成員“一月一天社區(qū)行”活動(dòng)。除了到社區(qū)現(xiàn)場(chǎng)辦公、幫助解決問題外，還要跟隨“網(wǎng)格責(zé)任人”深入小區(qū)走家串戶。二是職能科室采用結(jié)對(duì)子的方式“沉”到網(wǎng)格，將掛鉤社區(qū)作為細(xì)化條線工作的試驗(yàn)區(qū)、工作創(chuàng)新的實(shí)踐區(qū)、培育典型的哺育區(qū)。三是做好《民情日志》記錄工作，除了掌握網(wǎng)格內(nèi)的居民想些什么、做些什么、有什么要求外，還要記錄網(wǎng)格責(zé)任人自己的思考，為社區(qū)、街道解決問題提出意見建議。

亭林街道的社區(qū)網(wǎng)格化依托統(tǒng)一的城市管理以及數(shù)字化平臺(tái)，將管理轄區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分為單元網(wǎng)格。通過加強(qiáng)對(duì)單元網(wǎng)格的部件和事件巡查，建立一種監(jiān)督和處置互相分離的形式。它有如下特點(diǎn)：一是將過去被動(dòng)應(yīng)對(duì)問題的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的模式。二是管理手段數(shù)字化，這主要體現(xiàn)在對(duì)管理對(duì)象、過程和評(píng)價(jià)的數(shù)字化上，保證管理的敏捷、精確和高效。三是封閉的管理機(jī)制。不僅具有一整套規(guī)范統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)和流程，而且發(fā)現(xiàn)、立案、派遣、結(jié)案四個(gè)步驟形成一個(gè)閉環(huán)，提升了管理能力和水平。總之，平臺(tái)對(duì)各類社會(huì)問題和不穩(wěn)定因素進(jìn)行及時(shí)收集反饋和排查分析，對(duì)承擔(dān)社會(huì)管理職能部門的信息資源和管理資源進(jìn)行有效整合和扎口管理，對(duì)重大緊急事件及早防控處置和監(jiān)督管理。實(shí)現(xiàn)上下級(jí)、部門之間數(shù)據(jù)共享、信息共用、資源整合、動(dòng)態(tài)跟蹤、全面覆蓋的社會(huì)管理格局。簡(jiǎn)言之，網(wǎng)格化管理是運(yùn)用數(shù)字化、信息化手段，以街道、社區(qū)、網(wǎng)格為區(qū)域范圍，以事件為管理內(nèi)容，以處置單位為責(zé)任人，通過城市網(wǎng)格化管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)市區(qū)聯(lián)動(dòng)、資源共享的一種社會(huì)管理體系。②這個(gè)體系包括如下“功能模塊”：一、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)：地圖信息模塊；小區(qū)信息模塊；樓棟信息模塊；房屋信息模塊；人口信息模塊（人口信息查詢、常住人口、流動(dòng)人口、殘疾人、老年人、低保人員）；單位門店信息模塊；校園信息模塊；黨建信息模塊（黨員信息、社會(huì)職務(wù)、少數(shù)民族、宗教信息）；計(jì)劃生育信息模塊；特殊人群信息模塊；治安信息模塊（值班室信息、巡防隊(duì)信息、紅袖標(biāo)信息、案發(fā)情況）；經(jīng)濟(jì)發(fā)展（招商引資、安全生產(chǎn)）；統(tǒng)計(jì)分析（街道統(tǒng)計(jì)分析、網(wǎng)格統(tǒng)計(jì)分析、小區(qū)統(tǒng)計(jì)分析、樓棟統(tǒng)計(jì)分析、房屋統(tǒng)計(jì)分析、案發(fā)統(tǒng)計(jì)分析）。二、社情民意平臺(tái)：指對(duì)街道、社區(qū)、網(wǎng)格以內(nèi)發(fā)生的事件、民眾的矛盾糾紛、問題隱患以及社會(huì)治安等事件的調(diào)處整治、督辦督察等。三、督辦督察服務(wù)辦事平臺(tái)：排查登記模塊；待處理事件管理模塊；事件列表管理；事件統(tǒng)計(jì)管理。四、考核評(píng)比平臺(tái)：日志管理模塊；績(jī)效評(píng)估管理模塊。五、指揮中心平臺(tái)：公告管理模塊；個(gè)人通知管理模塊；通知管理模塊；短信管理模塊。六、系統(tǒng)管理平臺(tái)：用戶管理模塊；角色管理模塊；部門管理模塊；字典管理模塊；預(yù)警線管理模塊；系統(tǒng)日志模塊；圖片管理模塊。

材料二：蘇州市姑蘇區(qū)滄浪街道“好管家網(wǎng)格化管理”?！昂霉芗摇惫芾砟Ｊ街苯影l(fā)端于政府城管部門市容管理的全覆蓋視頻監(jiān)控方式，歷經(jīng)四年多時(shí)間，累計(jì)投資1000多萬元，在街道轄區(qū)內(nèi)增設(shè)到250個(gè)監(jiān)控探頭、100個(gè)巡更點(diǎn)，完善了網(wǎng)格化管理模式，建立了網(wǎng)格分平臺(tái)和總平臺(tái)，實(shí)行二級(jí)網(wǎng)格、三級(jí)管理，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上巡邏，進(jìn)一步提升城區(qū)綜合治理能力。“好管家網(wǎng)格化管理”歸口于公安、城管、居民自治力量等14支專業(yè)和義務(wù)隊(duì)伍，綜合了治安防范、城市管理、消防安全、社區(qū)服務(wù)、重點(diǎn)對(duì)象幫教管控等十多項(xiàng)工作內(nèi)容，形成基層綜合治理格局。同時(shí)，打造所謂的“民意快車”居民訴求閉環(huán)處理系統(tǒng)。通過自上至下（信訪交辦）和自下至上（社區(qū)交辦）兩條主線，任何居民的訴求，凡社區(qū)解決不了的，通過網(wǎng)絡(luò)、街道將任務(wù)直接派發(fā)給責(zé)任科室和社區(qū)，辦理情況網(wǎng)絡(luò)全程記錄，最后回訪居民進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)；并在“數(shù)字南門”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上直接生成電子“民情日記”、“便民服務(wù)”、“平臺(tái)日記”等。

考察上述的“社區(qū)網(wǎng)格化管理”，可以明晰基層公共權(quán)力社會(huì)控制方式的變化，這包括：一是社會(huì)管理手段的變化。借助現(xiàn)代信息化手段，把全社會(huì)成員的行為納入政府行政管控范圍之內(nèi)，為化解矛盾和沖突提供了提前介入的可能，為消除和平息各種“不穩(wěn)定因素”，比如上訪和群體性事件，提供了防控的能力。無處不在的“網(wǎng)格責(zé)任人”和“信息員”使社會(huì)成員的言行舉止都能及時(shí)反饋到政府方面，為政府的信息收集和行政處置提供了充分的基礎(chǔ)條件。二是社會(huì)管理效率的變化。網(wǎng)格化的標(biāo)準(zhǔn)化管理，雖然成本大，但規(guī)范性強(qiáng)、效率高。對(duì)轄區(qū)“不穩(wěn)定因素”和任何成員的異動(dòng)，都能迅速整合網(wǎng)格平臺(tái)上的各種行政力量，把矛盾和沖突消弭在萌芽狀態(tài)之中。三是社會(huì)動(dòng)員能力的變化。網(wǎng)格化管理之下的居委會(huì)，實(shí)際上就是基層公共權(quán)力（街道）的“辦事員”，他們游走于大街小巷，巡查、傾聽、收集、反饋等，成為社會(huì)成員的組織者和召集人。各種“草根社團(tuán)”集聚了大量社區(qū)居民的精力和注意力，加之有政府做后盾的各種社會(huì)組織，一個(gè)社區(qū)就像一架機(jī)器一樣“有序而和諧”地運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

同時(shí)，上述材料也表明，基層公共權(quán)力傳統(tǒng)的社會(huì)控制的本質(zhì)規(guī)定，不僅沒有改變而且還在不斷強(qiáng)化，這包括：一是威權(quán)主義的管制型社會(huì)治理觀念。傳統(tǒng)的治理理念的核心關(guān)注是秩序，這個(gè)秩序的得來是權(quán)力管控的結(jié)果。這個(gè)政治文化價(jià)值取向歷經(jīng)千年，沒有多大改變。今天的意識(shí)形態(tài)表述涵蓋了這個(gè)政治文化價(jià)值的所有意義。秩序的維持靠的不是社會(huì)自治組織的作用（傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)紳自治”不是社會(huì)自治），秩序的維持靠的是權(quán)力的強(qiáng)制力。在中國(guó)，國(guó)家與社會(huì)從來都不是一種平等的關(guān)系，權(quán)力是集中的而且是自上而下的，社會(huì)權(quán)力與“不穩(wěn)定因素”差不多是同義詞，多樣性與多元性的社會(huì)，總是會(huì)對(duì)秩序構(gòu)成威脅，尤其在政治一元化體制之下。二是行政力量管控社會(huì)。近現(xiàn)代以來，行政力量深入社會(huì)的方方面面，解決了財(cái)稅汲取能力和社會(huì)控制和動(dòng)員能力。在今天，雖然經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活發(fā)生了很大的改變，基層公共權(quán)力也不能完全控制社會(huì)資源，但它依然深入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的方方面面，帶來的是權(quán)力市場(chǎng)化，是利益沖突和社會(huì)矛盾的積累。這就造成一個(gè)走不出來的困境：權(quán)力要獲利，就要進(jìn)入市場(chǎng)，就會(huì)引來大面積的社會(huì)不滿，這反過來又驅(qū)使權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的強(qiáng)力管控，而強(qiáng)力管控的結(jié)果，又造成社會(huì)持續(xù)不斷的反彈。三是社會(huì)組織行政化。近些年來，改革社會(huì)組織管理制度的呼聲不斷，對(duì)社會(huì)組織的剛性控制也有松動(dòng)，但是只要深入分析一下，就能看出，其實(shí)它要求的是政府把社會(huì)組織起來。各地民政部門紛紛熱衷于政府扶持的“社會(huì)組織”在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上的增長(zhǎng)意義。這樣的社會(huì)組織不是民主社會(huì)意義上的社會(huì)組織，后者是公民個(gè)體的自發(fā)聯(lián)合體，它貫徹到底的是自治和自主性原則和理念。換句話說，政府歡呼的社會(huì)組織是在其掌握之中的社會(huì)組織，它要為政府“分憂”，承擔(dān)起政府不便介入、不便管理、費(fèi)力不討好的各種行政任務(wù)。這與如下的表述有一致性：“政府退一步，黨委進(jìn)一步。所謂政府退一步，是指過去社區(qū)承擔(dān)了許多政府職能，現(xiàn)在，社區(qū)要依法自治，政府要依法行政，那些不該社區(qū)承擔(dān)的政府職能將由社區(qū)工作站或社區(qū)服務(wù)中心來承擔(dān)，這表現(xiàn)為‘政府退一步’。所謂‘黨委進(jìn)一步’，是指執(zhí)政黨的基層組織和黨員進(jìn)一步深入社區(qū)，更好發(fā)揮核心作用、領(lǐng)導(dǎo)作用、服務(wù)群眾的作用。這本來是執(zhí)政黨的應(yīng)有之義，也是我國(guó)的最佳選擇?！保?］這被看作是“我們自己的優(yōu)勢(shì)”，其假設(shè)前提是，黨的目標(biāo)與社會(huì)的目標(biāo)具有一致性，與黨保持一致，是社會(huì)的正確選擇，或者說，這個(gè)“優(yōu)勢(shì)”就是一元化政治體制之下，社會(huì)組織必須選擇的目標(biāo)和發(fā)展方式。

影像化線上單據(jù)傳遞模式是指通過信息系統(tǒng)線上傳遞物資合同結(jié)算單據(jù)，信息系統(tǒng)一般基于ERP等內(nèi)部局域網(wǎng)開展操作，外部供應(yīng)商無法使用。業(yè)務(wù)流程為：需求單位組織內(nèi)部部門及供應(yīng)商辦理到貨驗(yàn)收、投運(yùn)、質(zhì)保等相關(guān)結(jié)算單據(jù)，將單據(jù)影像上傳至信息系統(tǒng)，單據(jù)線上自動(dòng)流轉(zhuǎn)至物資結(jié)算單位；物資結(jié)算單位線上流轉(zhuǎn)審批通過后進(jìn)行支付。

概括地講，三十多年的改革開放，基層公共權(quán)力主導(dǎo)社會(huì)的地位沒有發(fā)生什么變化，社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展并沒有顯現(xiàn)出基于公民權(quán)利的新的治理原則的確立和多樣化社會(huì)自治組織的發(fā)展和成長(zhǎng)。也就是說，是政府把社會(huì)組織起來，而不是社會(huì)自身組織起來。這些“社會(huì)組織”的政治標(biāo)準(zhǔn)、行政隸屬關(guān)系、社會(huì)支持、法律認(rèn)可等方面，無不處在鑒別、牽制和掌控之中。這些社會(huì)組織所承擔(dān)的基本職能與過去政府所承擔(dān)的職能沒有什么不同，可以把它們看作是行政權(quán)力建制的一部分。或者說，它們不過是基層公共權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理和管控的工具而已。

近些年來，基層政府表現(xiàn)出積極支持社會(huì)組織發(fā)展的努力，比如昆山市所謂的“三社聯(lián)動(dòng)”（“以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作專業(yè)人才為支撐的三社聯(lián)動(dòng)機(jī)制”），即發(fā)揮“愛德社會(huì)組織培育中心”、“社會(huì)工作者協(xié)會(huì)”、“社會(huì)組織促進(jìn)會(huì)”、“社會(huì)組織聯(lián)合黨組織”以及“公益創(chuàng)投活動(dòng)”之所謂“五駕馬車”的作用。以聯(lián)合黨組織促社會(huì)組織黨建，以促進(jìn)會(huì)促社會(huì)組織規(guī)范化建設(shè)，以培育中心促社會(huì)組織和專業(yè)社工的孵化成熟，以社工協(xié)會(huì)促社工成長(zhǎng)壯大，再以公益創(chuàng)投促優(yōu)質(zhì)公益項(xiàng)目良性運(yùn)行。不過，深入觀察便可看出，雖然基層政府在加大扶持社會(huì)組織的力度，但這樣的社會(huì)組織先天不足（不是公民個(gè)體的自發(fā)行為），事實(shí)上，只是基層政府供養(yǎng)在其公共權(quán)力羽翼之下的“設(shè)計(jì)出來的”社會(huì)組織而已。不難想象，接受政府財(cái)政支持的社會(huì)組織能有多少自主性？因此也就不能指望它在保護(hù)組織成員的權(quán)利方面能有所作為。與其把它看成是社會(huì)組織，不如看成是政府在基層的“協(xié)作者”——“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的原則——發(fā)揮行政職能而已。以是觀之，所謂“社會(huì)領(lǐng)域”，還是處于基層公共權(quán)力“行政之手”的掌控之下。換言之，這樣的社會(huì)組織不能給基層公共權(quán)力任何有效的制約，基層公共權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的邊界不能明確而清晰起來。

總之，改革開放到今天，政治邏輯沒有變化，變的是經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)——利益多元化、社會(huì)多樣性，而這個(gè)變化發(fā)生在基層公共權(quán)力不能完全控制社會(huì)資源的前提下。進(jìn)一步講，三十多年來，經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了總體性的變化，而對(duì)整個(gè)社會(huì)實(shí)施整體性控制的政治邏輯沒有發(fā)生任何根本性變化。基層群眾自治的發(fā)展，地方政府創(chuàng)新的努力，并沒有在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系之間確立起什么新的原則和新的治理模式?；鶎尤罕娮灾谓M織沒有多少實(shí)質(zhì)性的自治內(nèi)容和意義（村委會(huì)不能貫徹自治的本來涵義，居委會(huì)變成街道的“辦事員”），基層政府創(chuàng)新受制于傳統(tǒng)的政治思維和政治邏輯而無所建樹、無所作為。

三、社會(huì)自己組織起來：社會(huì)制約權(quán)力

從上面的分析看，好像沒有辦法把基層公共權(quán)力與社會(huì)的各自領(lǐng)域和邊界區(qū)分開來。私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域相區(qū)別的合法性并不存在，只看到基層公共權(quán)力在社會(huì)公共領(lǐng)域的所作所為，而看不到在那里有什么真正的社會(huì)組織和社會(huì)權(quán)力。也就是說，在基層公共權(quán)力所及的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，自主的社會(huì)組織（非政府組織、民間社團(tuán)等）還沒有也不可能出現(xiàn)，那些基層政府扶持的所謂“社會(huì)組織”只是行政權(quán)力的一部分（讀書會(huì)、秧歌隊(duì)、昆曲隊(duì)、氣功協(xié)會(huì)、觀鳥協(xié)會(huì)、集郵協(xié)會(huì)、釣魚協(xié)會(huì)等休閑群體的草根組織除外）。這些處于政治控制框架之內(nèi)的社會(huì)組織，其參與政策過程的水平還很低。即使有參與，差不多也是“動(dòng)員式參與”。這樣的參與對(duì)公共決策的影響非常有限?；鶎庸矙?quán)力的強(qiáng)制力依然占據(jù)著社會(huì)公共領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。這種主導(dǎo)地位以無處不在的行政力量的控制力和影響力為前提條件。

理論上講，一個(gè)利益多元化的社會(huì)必然存在社會(huì)制約和平衡作用，此乃公共權(quán)力的邊界。一方面，公共權(quán)力“在道德上有責(zé)任盡可能地?cái)U(kuò)大對(duì)政治過程的公共參與邊界”［9］41?！氨M管讓公民參與所需要的時(shí)間會(huì)使行政官員感到惱火，但是只有當(dāng)行政官員把自己的角色視為一種主要是關(guān)注有效解決問題的技術(shù)專家時(shí)才會(huì)出現(xiàn)這種情況。如果他們認(rèn)為自己的職責(zé)就是要使公民參與民主政體的工作，那么這樣的努力就根本不會(huì)產(chǎn)生混亂”［9］41；另一方面，公民要參與社會(huì)治理，就必須組織起來，以聯(lián)合體的方式，通過組織化形式，表達(dá)自己的權(quán)益和利益訴求。如果這樣的社會(huì)制衡不能以自主的社會(huì)組織來發(fā)揮作用，那么不同利益群體的權(quán)利主張就不可能凝聚為制約基層公共權(quán)力的民間社會(huì)力量。結(jié)果是，政府強(qiáng)制力不能退出社會(huì)領(lǐng)域或最小化，基層公共權(quán)力與社會(huì)權(quán)力之間不能形成制衡，兩者會(huì)處在規(guī)模上不成比例的控制與反控制的對(duì)立狀態(tài)當(dāng)中。

近十年來，體制外（亦即政治控制的框架之外）的社會(huì)組織發(fā)展已經(jīng)逐漸成為趨勢(shì)。這些處于黨和國(guó)家控制之外的社會(huì)組織的發(fā)展值得格外關(guān)注，因?yàn)樗鼈凅w現(xiàn)了社會(huì)組織的真正含義：自主性以及以維護(hù)權(quán)利為核心的訴求。惟其如此，體制外的社會(huì)組織才是基層公共權(quán)力所要面對(duì)的真正挑戰(zhàn)和壓力。正因?yàn)槿绱?，在基層公共?quán)力的強(qiáng)力管控下，這類社會(huì)組織基本處于自組織的非正式階段，一般被視為潛在的競(jìng)爭(zhēng)力量和影響現(xiàn)行社會(huì)秩序的不穩(wěn)定因素。在這里，與其刻意找出這些“獨(dú)立的”社會(huì)組織之所以存在的事實(shí)，不如對(duì)這類不被官方認(rèn)可的、不能登記注冊(cè)的所謂的“社會(huì)組織”的發(fā)展趨勢(shì)做出一些可信的判斷，或許更有理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

三十多年的改革開放，在各個(gè)領(lǐng)域，民間力量不斷得到集結(jié)，不斷壯大，不斷昭示其潛藏的爆發(fā)力。據(jù)研究者報(bào)告，目前全國(guó)各地存在著各種形式的農(nóng)民維權(quán)組織，從發(fā)展階段上看，大都處于“上訪代表”和“網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟”階段。明確提出或已建立公開活動(dòng)的維權(quán)組織雖有但并不很多。這其中有代表性的是湖南衡陽的“農(nóng)民協(xié)會(huì)”、安徽阜陽三合鎮(zhèn)的“農(nóng)民維權(quán)協(xié)會(huì)”、江蘇沐陽官墩鄉(xiāng)的“農(nóng)村發(fā)展協(xié)會(huì)”、河北唐山市玉田縣的“移民協(xié)會(huì)”等。這些農(nóng)民維權(quán)組織實(shí)際上代表著目前中國(guó)農(nóng)村存在的各式各樣的農(nóng)民維權(quán)組織的基本類型。衡陽的“農(nóng)民協(xié)會(huì)”和阜陽的“農(nóng)民維權(quán)協(xié)會(huì)”是由覺悟了的農(nóng)民因?qū)鶎诱氖┱袨椴粷M而自發(fā)組織起來的，首要目標(biāo)就是維護(hù)被基層政府侵害的合法權(quán)益，也往往成為基層政府的打擊對(duì)象。而沐陽的“農(nóng)村發(fā)展協(xié)會(huì)”則是由一批關(guān)心農(nóng)民生存和發(fā)展的知識(shí)分子發(fā)動(dòng)起來的，以農(nóng)村發(fā)展作為基本目標(biāo)，因此也獲得了當(dāng)?shù)鼗鶎诱闹С?。唐山的“移民協(xié)會(huì)”是以失地農(nóng)民為主的，有比較共同的利益和目標(biāo)。就活動(dòng)范圍而言，有的是全縣性的，有的主要活動(dòng)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的活動(dòng)則局限于本村。從活動(dòng)的方式看，衡陽縣的“農(nóng)民協(xié)會(huì)”主要是采取集體上訪、與地方政府交涉、組織宣傳國(guó)家的法律和政策來領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行集體性抵抗；阜陽的“農(nóng)民維權(quán)協(xié)會(huì)”在進(jìn)行上訪的同時(shí)，更多地依靠農(nóng)民通過選舉來改變村級(jí)治理方式和結(jié)構(gòu)；而沐陽的“農(nóng)村發(fā)展協(xié)會(huì)”則依靠組織起來的農(nóng)民參政議政，來影響村級(jí)組織的決策，在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中維護(hù)農(nóng)民的利益；唐山的“移民協(xié)會(huì)”則更多地通過組織移民到各級(jí)政府進(jìn)行抗議來主張他們的權(quán)利［10］。這些農(nóng)民維權(quán)組織代表著一種不容置疑的社會(huì)力量和社會(huì)權(quán)力，事實(shí)上，其在一些方面已經(jīng)迫使基層公共權(quán)力與之進(jìn)行對(duì)話和協(xié)商，有點(diǎn)“壓力集團(tuán)”的作用，成為農(nóng)民與國(guó)家之間的緩沖地帶和保護(hù)屏障。

在城市，各個(gè)領(lǐng)域的功能群體——?jiǎng)诠?、企業(yè)、農(nóng)民工、消費(fèi)者等——圍繞著失業(yè)率、經(jīng)濟(jì)權(quán)益、通貨膨脹、財(cái)富分配等經(jīng)濟(jì)問題而聚攏起來的“組織化利益”，趨于活躍。事實(shí)上，為自己維權(quán)的群體和組織在民間已經(jīng)大量存在，這類行業(yè)協(xié)會(huì)或者工會(huì)性質(zhì)的群體和組織，具有強(qiáng)烈的實(shí)用主義色彩，這給體制帶來愈來愈大的沖擊和壓力。體制內(nèi)的工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等組織因其固有的依附性而不起作用，而上述有自主性特質(zhì)的社會(huì)組織將基層公共權(quán)力以及資方拖入對(duì)話和談判當(dāng)中。

面對(duì)利益的多元化和社會(huì)的多樣性這樣一個(gè)事實(shí)、權(quán)力與資源的分散（不是集中）這樣一個(gè)趨向，分權(quán)的要求必然要出現(xiàn)。社會(huì)權(quán)力與公共權(quán)力進(jìn)入討價(jià)還價(jià)、對(duì)立、沖突的狀態(tài)，這不是依靠強(qiáng)制力的結(jié)果，而是相互制衡、協(xié)商與妥協(xié)的結(jié)果。公共權(quán)力必須放棄集權(quán)管制的一致性思維，認(rèn)識(shí)到，公共權(quán)力與社會(huì)權(quán)力，以及社會(huì)權(quán)力之間，不是一種控制與反控制、強(qiáng)制與反強(qiáng)制的關(guān)系。同時(shí)，對(duì)個(gè)體的公民來說，要遏制權(quán)力和資本的加害行為，唯一辦法就是組織起來。社會(huì)組織如自治的工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等，是為了維護(hù)權(quán)益，不受侵害，而不是要顛覆秩序，是在法律秩序下依法維護(hù)權(quán)利。彼此是要尋求利益的妥協(xié)，避免采用極端的維權(quán)方式，以便公共權(quán)力不能也不敢越界，公民的權(quán)利得到理性的維護(hù)，從而達(dá)成一種相互平衡和制約的良性互動(dòng)關(guān)系。

社會(huì)制衡權(quán)力的邏輯起點(diǎn)是社會(huì)與政治國(guó)家的分離。改革開放三十多年來，這種分離逐漸清晰，且不可逆轉(zhuǎn)。利益的多元，社會(huì)的多元，價(jià)值的多元，文化的多元，這一切表明，國(guó)家權(quán)力已經(jīng)不在（也不能夠）掌控所有的社會(huì)資源，社會(huì)資源變得分散和多樣。社會(huì)資源的分散造成權(quán)力的分散，社會(huì)權(quán)力（即社會(huì)主體以其擁有的社會(huì)資源對(duì)社會(huì)的支配力）有能力影響國(guó)家權(quán)力。一個(gè)由各種獨(dú)立的自由的社團(tuán)組成的多元社會(huì)，成為制衡權(quán)力的社會(huì)力量，誠(chéng)如托克維爾所確信的“法制比自然環(huán)境更有助于美國(guó)維護(hù)民主共和制度，而民情比法制的貢獻(xiàn)更大”［11］。對(duì)一元化政治和多數(shù)權(quán)威的制約方式還必須通過處于國(guó)家之外的社會(huì)力量來達(dá)成。達(dá)爾認(rèn)為，（體制內(nèi)的）分權(quán)體制不能完全阻止權(quán)力的濫用和恣意妄為，強(qiáng)調(diào)多元社會(huì)制衡的重要性［12］27－28。他認(rèn)為，不是憲法的因素，而是社會(huì)的制衡，才能提供解決的方法［12］113。社會(huì)制衡主要通過一定的社會(huì)組織形式，包括個(gè)人、社會(huì)組織及社會(huì)力量發(fā)揮群體合力，形成對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約。個(gè)人可以通過組織力量與國(guó)家權(quán)力相抗衡，從而牽制國(guó)家權(quán)力。

社會(huì)制約基層公共權(quán)力，不是存心要與基層權(quán)威作對(duì)，它遵從憲法對(duì)公民權(quán)利的保障，并憑借國(guó)家權(quán)威，對(duì)基層公共權(quán)力的濫用和恣意妄為加以制衡。換言之，基層公共權(quán)力和社會(huì)權(quán)力只是在法治規(guī)范的范圍內(nèi)來達(dá)成各自的目標(biāo)而已。

當(dāng)下中國(guó)，社會(huì)制衡權(quán)力的意義在于，政治體制改革滯后，體制內(nèi)的權(quán)力制衡效果不彰。但是，社會(huì)在發(fā)展、在分化，社會(huì)的不平等、不公正激起民怨沸騰，利益群體的多元化訴求對(duì)政治體制構(gòu)成令人不安的沖擊和壓力。同時(shí)，權(quán)力利益集團(tuán)結(jié)構(gòu)化和穩(wěn)定化，致使所謂的權(quán)力監(jiān)督制度設(shè)計(jì)變得不得要領(lǐng)，甚至不可理喻。改革不是革命，社會(huì)權(quán)力的不斷成長(zhǎng)、不斷壯大，必然會(huì)使社會(huì)公共領(lǐng)域的權(quán)利得到擴(kuò)大和延伸，它帶來的是政體變革的本來意義。通過社會(huì)權(quán)力的不斷發(fā)展壯大，迫使公共權(quán)力收縮范圍，退出經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活領(lǐng)域，并把它的合法性確立在公民權(quán)利的保障和維護(hù)之上。

概言之，社會(huì)組織的自治源于組織成員的基本權(quán)利，而不能只是具有政府控制下的社會(huì)管理的工具意義。達(dá)爾認(rèn)為，“在所有民主國(guó)家，某些權(quán)利都被認(rèn)為是基本的，即不得侵害這些權(quán)利，同時(shí)要有程序確認(rèn)這些基本權(quán)利的內(nèi)容，并保證它們得到實(shí)現(xiàn)?！保?2］173而判斷一個(gè)社會(huì)組織是否是自治的組織，要看它是否源于一種或更多的基本權(quán)利，這包括：一、一些政治權(quán)利對(duì)于民主程序來說是必須的，即侵害了這些權(quán)利就會(huì)構(gòu)成對(duì)民主程序自身的損害；二、具有共同問題的公民有權(quán)組建較小的民主單位，以做出實(shí)質(zhì)上只影響他們自己的決策；三、選擇自由在某種意義上將是一種基本權(quán)利；四是擁有財(cái)產(chǎn)的權(quán)利以及作為個(gè)人選擇而使用自己財(cái)產(chǎn)的權(quán)利［12］173－174?？偠灾?，要使基層公共權(quán)力受到社會(huì)的制衡和約束，進(jìn)而使兩者構(gòu)建一種基于憲法或法治基礎(chǔ)之上的互動(dòng)關(guān)系，需要有如下一些基本條件。

第一，讓社會(huì)自己把自己組織起來。中共十八大通過的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》關(guān)于“更好發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用”的政策表述，提供了這種契機(jī)和條件。社會(huì)組織的獨(dú)立化和法治化，是民主社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求。沒有獨(dú)立的社會(huì)組織，就不能明確基層公共權(quán)力的邊界。對(duì)基層公共權(quán)力而言，必須正視這樣一個(gè)事實(shí)：社會(huì)多元化所帶來的利益多元化和隨之而來的權(quán)力多元化以及政府權(quán)力的不斷分化。體制外的社會(huì)力量集結(jié)已成趨勢(shì)，基層公共權(quán)力必須未雨綢繆，順勢(shì)而為。對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管，是法律意義上的監(jiān)管，而不是行政權(quán)力的干預(yù)和壓制，同時(shí)社會(huì)組織的活動(dòng)亦是在法治或憲法的框架之內(nèi)。不要讓新生的社會(huì)力量總是游離于體制之外，不要一概將其視為“不穩(wěn)定因素”，要將其納入體制之內(nèi)，但這個(gè)體制是指法治體制，而不是把這些社會(huì)力量“收編”進(jìn)公共權(quán)力的影響范圍之內(nèi)。如此，基層公共權(quán)力致力維護(hù)的秩序才可能是一個(gè)公眾參與治理的良性秩序。

第二，改變基層公共權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的管控方式。基層公共權(quán)力要從傳統(tǒng)的汲取財(cái)稅能力和社會(huì)動(dòng)員能力轉(zhuǎn)到服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來。這要求基層公共權(quán)力從經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域里恰當(dāng)?shù)赝顺鰜?，而不是（現(xiàn)在它正在傾力為之的）試圖把社會(huì)組織變成“政府的社會(huì)組織”。所謂“還權(quán)社會(huì)”，就是讓社會(huì)權(quán)力得到發(fā)展和壯大。而代表公共利益的基層公共權(quán)力，要在社會(huì)多元利益表達(dá)的基礎(chǔ)上，尋求社會(huì)多元利益關(guān)系的均衡和公意達(dá)成的條件。也就是說，政府的作用要發(fā)生改變，“傳統(tǒng)的層級(jí)政府正在讓位于公共利益的不斷分散?？刂普谧屛挥诨?dòng)和參與。今天……政府都在與成千上萬的公民、其他的公共機(jī)構(gòu)、私人公司以及非營(yíng)利組織一道從事治理”［9］63－64。那么，基層公共權(quán)力要扮演什么角色呢？首先，政府將在確立各種政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作的法律法規(guī)和政治規(guī)則方面扮演一種綜合角色；其次，政府扮演一種平衡、協(xié)調(diào)和促進(jìn)各政策網(wǎng)絡(luò)邊界之間關(guān)系的角色，并確保每一個(gè)部門最終都不會(huì)支配其他部門；再次，政府應(yīng)該對(duì)網(wǎng)絡(luò)之間的相互作用進(jìn)行監(jiān)控以確保民主和社會(huì)公平的原則在具體的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部以及不同網(wǎng)絡(luò)之間得以維護(hù)，并確保公共利益最終得到服務(wù)［9］64。簡(jiǎn)言之，必須明確這樣一個(gè)觀念：新的社會(huì)治理秩序是政府、社會(huì)組織（包括非政府組織）、企事業(yè)單位、公司、社區(qū)團(tuán)體、多元利益的功能群體、工會(huì)、學(xué)術(shù)界、媒體以及試圖影響公共政策的其他團(tuán)體之間的一種相互影響與相互作用的結(jié)果。

第三，發(fā)揮社會(huì)權(quán)力對(duì)基層公共權(quán)力的約束和制衡作用。在國(guó)家與社會(huì)的分離、社會(huì)多元化的發(fā)展趨勢(shì)之下，社會(huì)制約權(quán)力的作用已經(jīng)持續(xù)不斷地顯現(xiàn)出來。十多年來，基層政府通過民主懇談會(huì)、協(xié)商民主、預(yù)算民主等形式，開始重視民意的表達(dá)和利益訴求。雖然這類參與形式基本上是公民個(gè)體的參與，其代表性有限，但畢竟也是一種民意的集聚和表達(dá)形式。另外，基層政府也開始注重其所扶持的所謂“社會(huì)組織”的利益訴求和偏好，比如利用其外圍組織“工青婦”來了解民情和服務(wù)社會(huì)。這些努力表明，基層公共權(quán)力與基層民眾都在尋求各種行動(dòng)的恰當(dāng)范圍和邊界。但是，個(gè)體必須憑借公民聯(lián)合體的組織形式去主張權(quán)利和約束權(quán)力，而不是只能與一個(gè)共同的權(quán)威聯(lián)系而凝集起來。一個(gè)由各種獨(dú)立的自由的社團(tuán)組成的多元社會(huì)，可以對(duì)權(quán)力構(gòu)成一種更為有效的社會(huì)制衡，比如非政府組織的發(fā)展，乃是公民個(gè)人參與到政治生活、發(fā)揮政治影響、制約國(guó)家權(quán)力的重要渠道和媒介。社會(huì)組織（包括非政府組織）——民眾參與的社會(huì)政治形式——的發(fā)展將會(huì)約束和遏制基層公共權(quán)力的濫用和異化。公民參與不僅指公民的政治參與（即由公民直接或間接選舉公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人的過程），還包括關(guān)于公共利益、公共事務(wù)管理等方面的參與?！懊裰魇且环N社會(huì)管理體制，在該體制中社會(huì)成員大體上能直接或間接地參與影響全體成員的決策?！雹購堊鏄澹骸稇椪裰鞲拍铌U釋》，轉(zhuǎn)引自http：／／www．sinoliberal．com／constitution／zhangzuhua01．htm。進(jìn)一步講，公民參與包括政治事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，這個(gè)參與所造成的“社會(huì)制衡”來自制度性力量之外的社會(huì)權(quán)力。社會(huì)權(quán)力即社會(huì)主體以其擁有的社會(huì)資源對(duì)社會(huì)的支配力，來防止基層公共權(quán)力的濫用和過度，影響和制約國(guó)家權(quán)力。

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Check and Balance by Society：The Boundary of Local Authority

ZHOU Qing-zhi
（Institute of Political Science，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

This article is analysis on the sphere and boundary of local authority from the perspective of Check and Balance by society，intending to illuminate the significance role of the emerging social organization in check and balance．Social organization within the so－called inside－system is the tool ofmanipulation and governance of local authority．It is just the branch of local authority．Only then developing and strengthening independent and autonomous social organization（which is generally outside the system）can the social organization be a force of containment and restraint to local authority；only then can the role of local authority be clearly defined in supplying public service and maintaining economic and social order；only then can the positively interacting relationship be built between local authority and society．

local authority；social organization；check and balance by society

C912．2；D632．9

A

1009－1971（2013）05－0001－10

［責(zé)任編輯：張蓮英］

2013－07－04

周慶智（1960—），男，內(nèi)蒙古赤峰人，研究員，法學(xué)博士，從事基層政權(quán)組織、社會(huì)組織、政治文化等研究。