小議行政訴訟原告資格——法律上利害關(guān)系之界定

徐勤勤

(鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州 450001)

一、行政訴訟原告資格的定義及我國的立法規(guī)定

1.行政訴訟原告資格的定義及存在價(jià)值

原告資格，亦稱起訴資格，指某人在司法性爭端中享有的將爭端訴諸司法程序的充分的權(quán)利。其核心就在于確定司法爭端對起訴人的影響是否充分，即所謂的該爭端與起訴人是否具有充分的利害關(guān)系，只有適格的原告才可以提起行政訴訟作為行政訴訟原告，故原告適格是一種訴訟上的主觀利益。

原告資格的存在價(jià)值主要體現(xiàn)在防止濫訴和對保護(hù)利益的篩選兩大方面。原告資格制度的設(shè)計(jì)可以限制那些并不具有訴的利益的主體進(jìn)入行政訴訟所造成對司法資源和行政資源的可能濫用，同時(shí)原告資格制度將從立法的層面選擇其愿意保護(hù)的利益，對普遍存在的權(quán)益進(jìn)行篩選，從而將一些立法并未確定的利益拒之門外。

2.我國行政訴訟原告資格的立法規(guī)定

我國《行政訴訟法》對原告資格規(guī)定體現(xiàn)在第2條、第24條和第41條第1項(xiàng)之中?！缎姓V訟法》第2條“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”的規(guī)定，是對我國行政訴訟原告資格的基本概括。第41條第1項(xiàng)“原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者組織”的規(guī)定，事實(shí)上是對第2條的翻版，不過它作為起訴條件的規(guī)定，一直被認(rèn)為是對我國行政訴訟原告資格的直接規(guī)定。由此得出我國認(rèn)定行政訴訟原告資格的核心是對“合法權(quán)益”的界定，但是可惜的是立法并未對此構(gòu)成要件做出明確的規(guī)定，使得該規(guī)定對實(shí)踐的指導(dǎo)價(jià)值大打折扣。

近年來，隨著我國行政法學(xué)的不斷發(fā)展，國內(nèi)外學(xué)者對我國原告資格有了重新的認(rèn)識。《若干問題的解釋》第12條規(guī)定“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以提起行政訴訟”的規(guī)定是該認(rèn)識在立法成果上的反映。此處“法律上利害關(guān)系”一詞與“合法權(quán)益”一語相比，確實(shí)在一定程度上降低了我國原告資格的門檻，把特定第三人利益納入行政訴訟的保護(hù)之下確實(shí)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義?？墒恰胺缮系睦﹃P(guān)系”依然是一個(gè)不確切的法律概念，立法對其的構(gòu)成要件、界定要素、關(guān)聯(lián)程度仍沒有規(guī)定，特別是對其的理解長期處于混沌狀態(tài)，無論是理論界還是實(shí)務(wù)界從未達(dá)成共識，到今天甚至出現(xiàn)了行政訴訟爆炸之狀，很多學(xué)者認(rèn)為這恰恰證明了我國行政法的發(fā)展，可是這究竟是不是進(jìn)步現(xiàn)在下定論也許為時(shí)過早。

二、國內(nèi)學(xué)者對于“法律上的利害關(guān)系”的認(rèn)識

何為法律上的利害關(guān)系，國內(nèi)學(xué)者對原告資格中的利害關(guān)系主要從其構(gòu)成要件來分析，有以下幾種觀點(diǎn):(1)二要素說。一是相對人或相關(guān)人有應(yīng)受司法保護(hù)的利益。二是相對人或相關(guān)人應(yīng)受保護(hù)的利益被行政行為的效力所影響，并且這種影響到了相當(dāng)因果關(guān)系程度。(2)三要素說。一是起訴人具有權(quán)益。二是必須是起訴人本人所特有的權(quán)益。三是起訴人的權(quán)益受到行政行為的直接影響。(3)四要素說。一是客觀上有一個(gè)行政相對人。二是行政相對人的合法權(quán)益受到不利影響。三是行政相對人對受到不利影響的合法權(quán)益有所有權(quán)。四是具體行政行為與合法權(quán)益的不利影響有因果關(guān)系。

上述幾個(gè)觀點(diǎn)都是從“法律上的利害關(guān)系”的構(gòu)成要件角度進(jìn)行分析認(rèn)識的，認(rèn)識的核心就是對“合法權(quán)益”、“因果關(guān)系”兩個(gè)關(guān)鍵因素的把握，實(shí)務(wù)界的分歧也正是在此，對“合法權(quán)益”理解究竟應(yīng)采取何種標(biāo)準(zhǔn)呢，它的范圍界限在哪里呢?我國國內(nèi)學(xué)者似乎并沒有給出一個(gè)明確的答案。無論是用“司法保護(hù)的利益”還是“合法權(quán)益”的表述其核心在哪里，“合法權(quán)益”是一個(gè)什么樣的范疇這也許才是我們爭執(zhí)的焦點(diǎn)。

三、日本行政訴訟“法律上的利益”的法律規(guī)定及理論學(xué)說

日本全面地借鑒并發(fā)展了德國的原告資格理論，故而在日本同樣存在原告適格問題。根據(jù)日本現(xiàn)行行政案件訴訟法的規(guī)定“撤銷訴訟限于就請求撤銷處分或裁決具有法律上的利益者(包括處分或裁決的結(jié)果由于期間的經(jīng)過或者其他理由喪失后，對處分或裁決的撤銷具有應(yīng)當(dāng)恢復(fù)的法律上的利益)才能提起”。此乃日本行政救濟(jì)法關(guān)于行政訴訟原告資格的規(guī)定，不難看出他們的焦點(diǎn)正是在“法律上的利益”的內(nèi)容方面，而問題就在于“法律上的利益”究竟指的是什么。

關(guān)于“法律上的利益”在日本學(xué)界當(dāng)今大致有以下幾種觀點(diǎn)，即受法律保護(hù)的利益、法律上值得保護(hù)的利益、裁判上值得保護(hù)的利益及行政合法進(jìn)行的利益。

“法律上值得保護(hù)利益說”根據(jù)與法律的目的、宗旨相關(guān)的或者與該法律具有密切關(guān)聯(lián)的其他法律考察“法律利益”，是一種緩和的法律解釋理論，認(rèn)為在堅(jiān)持“法律保護(hù)利益說”的同時(shí)，并不局限于法律的明文規(guī)定，而是積極地考慮法律的宗旨、目的等，通過法律的合理解釋來緩和地?cái)U(kuò)大原告資格的范圍。但這種擴(kuò)張性的解釋并不是法官的隨意性解釋，“法律上值得保護(hù)利益說”為法官的自由裁量設(shè)置了一定的限制，法官必須依據(jù)相關(guān)法律的目的或宗旨等進(jìn)行判斷。該學(xué)說是現(xiàn)行日本行政訴訟原告資格認(rèn)定之理論。

現(xiàn)行《日本行政事件訴訟法》第9條第2款規(guī)定“法院在對處分或裁決的相對方以外的人判斷是否具有前項(xiàng)所規(guī)定的法律利益時(shí)，不僅應(yīng)當(dāng)根據(jù)該處分或裁決所依據(jù)的法令上的明文規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)考慮該法令的宗旨、目的以及在該處分時(shí)應(yīng)當(dāng)被考慮的利益的內(nèi)容、性質(zhì)。與此同時(shí)，在考慮該法令的宗旨及目的時(shí)，存在與該法令目的相同的相關(guān)法令時(shí)，也應(yīng)當(dāng)參照其宗旨及目的;在考慮該利益的內(nèi)容及性質(zhì)時(shí)，在該處分或裁決違反作為其根據(jù)的法令的情況下，應(yīng)當(dāng)酌量被侵害利益的內(nèi)容、性質(zhì)以及被侵害的形態(tài)、程度?！边@就是日本通過立法確認(rèn)的“法律利益”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。雖然這幾點(diǎn)判斷標(biāo)準(zhǔn)仍然相當(dāng)抽象，模糊，但至少它可以對法官的判斷有一個(gè)方向性的指導(dǎo)和界定，依賴法官的解釋方法就可以更好地適應(yīng)原告資格范圍擴(kuò)大之需要。

四、我國臺灣地區(qū)行政訴訟之規(guī)定

我國臺灣地區(qū)的行政訴訟原告資格理論亦是基本繼承了德國保護(hù)規(guī)范理論，而且立法也不自覺地引入了該理論，依據(jù)臺灣現(xiàn)行《行政爭訟法》規(guī)定:“人民因中央或地方機(jī)關(guān)之違法行政處分，認(rèn)為損害其權(quán)利或法律上之利益，經(jīng)依訴愿法提起訴愿而不服其決定……得向高等行政法院提起撤銷訴訟”。同法第5條第1項(xiàng)規(guī)定:“人民因中央或地方機(jī)關(guān)對其依法申請之案件，于法令所定期限內(nèi)應(yīng)作為而不作為，認(rèn)為其權(quán)利或法律上利益受損害者，經(jīng)依訴愿程序后，得向高等行政法院提起請求該機(jī)關(guān)應(yīng)為行政處分或應(yīng)為特定內(nèi)容之行政處分之訴訟”。由此兩項(xiàng)規(guī)定可知，人民欲提起撤銷訴訟或課予義務(wù)訴訟，須主張“其權(quán)利或法律上之利益”受到損害，才可以行使。在我國臺灣地區(qū)對“權(quán)利或法律上之利益”的理解正是“訴訟權(quán)能”之存在的根據(jù)，亦即行政訴訟原告資格之確定之基石。

臺灣地區(qū)原告資格的發(fā)展是在對“公權(quán)利”與“反射利益”這對概念含義、范圍的認(rèn)識不斷加深之上進(jìn)行的。關(guān)于“權(quán)利或利益”的具體理解是:所謂權(quán)利泛指個(gè)人在國家法律秩序中之法的地位，包括憲法或法律上所保護(hù)之利益;所謂利益則指尚未成為權(quán)利之各種值得保護(hù)之利益。值得保護(hù)之利益通常不包括法律以外的政治上、宗教上、文化上、經(jīng)濟(jì)上或感情上的權(quán)益在內(nèi)，反射利益不是此所稱之利益。

時(shí)至今日，我國臺灣地區(qū)關(guān)于訴訟資格的界定理論已經(jīng)相當(dāng)純熟，臺灣地區(qū)保護(hù)規(guī)范理論及反射利益相關(guān)理論也達(dá)到了一個(gè)比較完善與成熟的階段。臺灣的通說認(rèn)為，利益可區(qū)分為法律上的利益與事實(shí)上的利益。法律上的利益通常表現(xiàn)在程序上所應(yīng)有的權(quán)利，如聽證程序、公聽會等，人民透過行政機(jī)關(guān)對國家所賦予的職權(quán)而為正當(dāng)?shù)膱?zhí)行，以獲得生命、財(cái)產(chǎn)等重要法益的保障;故法律上的利益具有可訴性，同時(shí)也必須于法有據(jù)。事實(shí)上的利益又稱為反射利益，指的是法律上未規(guī)定行政主體應(yīng)履行的義務(wù)，僅是基于公益而命行政機(jī)關(guān)為特定作為或不作為，而該作為或不作為并無保障特定人之意思，因其結(jié)果使特定之個(gè)人因此而受有某種利益，此種利益非法規(guī)所保障。所以，私人的這種受益，在法律上無請求國家機(jī)關(guān)作為、不作為或容忍的權(quán)利，此種情形即為反射利益。權(quán)利可以請求國家權(quán)力機(jī)制的運(yùn)作而獲得實(shí)現(xiàn)，而反射利益則不能。

五、日本、臺灣地區(qū)對我國原告訴訟資格的啟示

日本和我國臺灣地區(qū)普遍接受新規(guī)范理論的指導(dǎo)，將法律上利益的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，采納“法律上值得保護(hù)的利益說”的做法值得我們借鑒。我們行政法所要保護(hù)的利益不能局限于傳統(tǒng)的權(quán)利理論，還有許多與權(quán)利密切相關(guān)的各種利益，如要求環(huán)境保護(hù)的利益、知情權(quán)、特定社會團(tuán)體(婦女和殘疾人團(tuán)體、消費(fèi)者團(tuán)體)的利益、相對人的信賴?yán)娴鹊榷际秦叫璞Ｗo(hù)的價(jià)值，而且這些價(jià)值已經(jīng)普遍被法治比較完善的國家肯定并加以保護(hù)。我國拓寬原告訴訟資格也應(yīng)該在拓寬法律保護(hù)利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

我國現(xiàn)行所謂的“法律上利害關(guān)系”概念本身就是模糊不定的，應(yīng)用起來也相當(dāng)困難，它賦予了法官相當(dāng)大的自由裁量空間，而公權(quán)利、反射利益、法律上之利益這一組概念的理解就相對更好把握一些，而且此種分類在國內(nèi)也是很容易接受的。

“公權(quán)利”受到損害的一方必然是我們所謂的與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的一方，這點(diǎn)是毋庸置疑的，在沒有爭議的對法律上的利害關(guān)系的理解上，公權(quán)利受到損害是其中一種類型。

反射利益是國內(nèi)沒有使用的一個(gè)概念，但是我認(rèn)為它可以讓我們更清楚地理解“事實(shí)上的法律關(guān)系”，相比較而言它的可操作性也更強(qiáng)，其實(shí)在我國國內(nèi)的實(shí)踐中很多我們解釋不清楚的現(xiàn)象恰恰是可以用這個(gè)概念來釋明的。例如:國內(nèi)存在的一切消費(fèi)者狀告工商局不作為案件，一位消費(fèi)者購得假貨向工商局舉報(bào)，結(jié)果工商局沒有處理，該消費(fèi)者就狀告工商局有打假的義務(wù)卻不作為。在我國內(nèi)的實(shí)踐中這樣的案件經(jīng)常會被作為行政案件來處理，可是如果我們運(yùn)用反射利益這個(gè)概念來解釋也許會明朗很多。工商局打假的義務(wù)并不是針對特定人的一種權(quán)益，他的對象是廣大的公民，當(dāng)然這種收益是一種反射利益，是不可以提起行政訴訟的。試想一下如果類似的案件都被歸入了行政案件，那么我們原告資格防止濫訴的功能何在呢。

當(dāng)然隨著社會的發(fā)展，很多利益雖然開始是為了保護(hù)公民之普遍利益而設(shè)，并不針對特定人，可是隨著行政權(quán)的擴(kuò)張，它的影響力也在不斷壯大是不爭的事實(shí)，行政行為介入私人生活的事情也時(shí)常發(fā)生，所以一些“反射利益”也被特定化了，此時(shí)為了保護(hù)這部分人的權(quán)利，“法律上的利益”這個(gè)概念產(chǎn)生了，但是無論是在日本還是臺灣地區(qū)他們都將此種轉(zhuǎn)化嚴(yán)格限制。而國內(nèi)對此的認(rèn)識確是一個(gè)相當(dāng)混亂的狀態(tài)。我們?yōu)榱诉m應(yīng)時(shí)代的潮流，不斷地降低介入行政訴訟的門檻，在實(shí)務(wù)界更是如此，行政案件的激增不得不引發(fā)我們深思。

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