論邦聯(lián)國會對北美印第安人政策及意義

雷 芳

(湖南科技大學(xué)，湖南 湘潭 411201)

華盛頓曾經(jīng)說過:“西部土地的移民問題和與印第安人締結(jié)和約的問題是如此相似，要界定其中的一個問題，就必須對另一個問題加以考慮。”①“George Washington to James Duane，September 7，1783，”in John C.Fitzpatrick，ed.，The Writings of George Washington from the Original Manuscript Sources.1745 － 1799，Vol.27，Washington D.C.，U.S.Govt.Print.Off.(http:∥etext.virginia.edu/etcbin/toccer － new2?id = WasFi27.xml＆images= images/modeng＆data=/texts/english/modeng/parsed＆tag=public＆part=156＆division=div1)美國獨(dú)立時(shí)，移民和土地投機(jī)公司迫切希望獲得西部土地，而大陸會議缺少穩(wěn)定的財(cái)政來源，因而也希望西部這片國家領(lǐng)地能成為國家財(cái)政的一個重要來源。各方面的因素都要求邦聯(lián)國會盡快采取措施，幫助移民向西部開發(fā)。但是印第安人不肯放棄他們的土地所有權(quán)，他們與移民之間的流血沖突日趨激烈。采取何種政策來處理西部土地上的印第安人，幫助移民獲得土地，保護(hù)移民的財(cái)產(chǎn)和安全，這是北美獨(dú)立后面臨的一個十分重大的問題。當(dāng)時(shí)的全國性政府——邦聯(lián)國會在這一問題上發(fā)揮了主導(dǎo)性作用，是加強(qiáng)美國國家聯(lián)盟的重要紐帶，又奠定了美國聯(lián)邦政府對印第安人政策的基礎(chǔ)。

一、獲得授權(quán)

殖民地時(shí)代，英王和英國政府擁有處理印第安人事務(wù)的權(quán)力，這一傳統(tǒng)對國會代表有著深刻的影響，大多數(shù)人相信，處理印第安人事務(wù)的權(quán)力應(yīng)該屬于國家政府。美國革命期間，大陸會議承擔(dān)了處理對印第安人事務(wù)的職責(zé)。

在起草《邦聯(lián)條例》時(shí)，大陸會議任命了一個13人委員會起草結(jié)盟方案，分別由各州派遣一名代表組成。來自“有地州”和“無地州”的委員會成員在國會權(quán)限問題上態(tài)度有所不同。迪金森、富蘭克林都是來自中部“無地州”，因而在他們設(shè)計(jì)的結(jié)盟方案中不可避免地帶著該州利益的價(jià)值取向。富蘭克林不僅是一個賓夕法比亞人，而且也是一個土地投機(jī)者。在他好幾個版本的結(jié)盟方案中，都體現(xiàn)了“無地州”的要求，即授予邦聯(lián)國會處理對印第安人事務(wù)的權(quán)力。①1754年的奧爾巴尼聯(lián)盟方案規(guī)定大統(tǒng)領(lǐng)在大議會的建議下，應(yīng)該控制對印第安人事務(wù);1775年7月21日，他的結(jié)盟條例第10條涉及處理印第安人事務(wù)問題。未經(jīng)國會同意或者未經(jīng)以上提及之委員會同意，任何殖民地不得對任何印第安部落發(fā)動攻擊，遇有問題，首先應(yīng)該由國會或者委員會來分析發(fā)動這樣戰(zhàn)爭的正義性和必要性。應(yīng)該盡快與六大部落締結(jié)永久攻守聯(lián)盟;應(yīng)該界定它們的邊界，并予以保障;不能侵犯它們的土地，所有從私人或者殖民地從它們那里進(jìn)行的土地購買都不再有效;除非由奧農(nóng)達(dá)加 (Onondaga)的印第安部落的大委員會與總體國會之間締結(jié)的契約才能有效;其他任何印第安部落的邊界和土地也應(yīng)該在同樣的方式下受到保護(hù);應(yīng)該任命一些人駐扎于某些地區(qū)，由他們負(fù)責(zé)制止在對印第安人的貿(mào)易中對印第安人的不公正行為，以及負(fù)責(zé)從我們的總體開銷中提供一小部分費(fèi)用，用于減輕他們個人的物資匱乏或者痛苦。而為了合眾國政府的福利，對它們進(jìn)行的所有購買都應(yīng)該由國會來負(fù)責(zé)。Worthington Chauncey Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Washington D.C.:Government.print off.，1904 －1937，Vol.2，pp.197－198.而來自“有地州”的代表反對授予邦聯(lián)國會管理對印第安人事務(wù)的權(quán)力。

最后，13人委員會提交給大陸會議的《邦聯(lián)條例》草案第14條規(guī)定，國會應(yīng)該和易洛魁聯(lián)盟諸部落以及鄰近的一些印第安部落締結(jié)聯(lián)盟，確定他們的邊界，并保證他們的土地。在同一條款中，除非各州邊界確定下來，否則各州或者個人從印第安人那里購買來的土地是無效的。而邊界確定下來以后，購買各州疆域范圍之外的土地應(yīng)該由合眾國對印第安事務(wù)委員會來進(jìn)行。②Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.5，p.549.

這些條款通過暗含權(quán)力的方式賦予國會處理印第安人事務(wù)，管轄各州領(lǐng)土之外的土地的權(quán)力。13人委員會草案第18條則明確授予國會“獨(dú)占性的權(quán)力”:管理對印第安人貿(mào)易和處理一切與印第安人相關(guān)的事務(wù)的權(quán)力;限制那些根據(jù)特許狀有權(quán)占有從大海到大海之間土地的州的邊界，并界定那些尚未確定邊界的州的邊界的權(quán)力;在之前英國政府從印第安人手中購買來的土地，以及以后將從印第安人處購買來的這些獨(dú)立的土地上建立新州的權(quán)力;為了共同的福利處置這些土地的權(quán)力;最后，確定這些將要創(chuàng)設(shè)的州“根據(jù)自由的原則所采用的政府形式”的權(quán)力。該草案強(qiáng)調(diào):“這些條款屬于國會”，從而賦予了國會廣泛的權(quán)力。③Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.5，pp.550 －551.

但是并非每個州都同意由國會來處理印第安人事務(wù)，7月2日，大陸會議就此問題展開了激烈的辯論。反對者主要來自南卡羅來納，它希望殖民地自己處理印第安人事務(wù);而佐治亞則希望由國會來承擔(dān)這一職責(zé)，因?yàn)樽糁蝸喢媾R著印第安人的威脅，但是該州沒有足夠的力量去對付。最后的決定是由國會來承擔(dān)處理印第安人事務(wù)的責(zé)任。正如威爾遜所說，印第安人拒絕承認(rèn)任何最高權(quán)威存在，因而只有合眾國國會才有足夠的能力去處理與他們之間的關(guān)系。但是殖民地 (州)之間以及它們和國會之間仍在爭奪處理印第安人事務(wù)的權(quán)力。④Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.6，pp.1077 －1079.大陸會議8月2日的結(jié)盟草案中僅僅這樣規(guī)定:“合眾國國會應(yīng)該擁有獨(dú)占性權(quán)力和權(quán)利……管理貿(mào)易，以及處理全部對印第安人事務(wù)，(這些印第安人)不是任何一州的成員?！雹軫ord，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.5，pp.674 －689.

再經(jīng)過數(shù)次修改，最后《邦聯(lián)條例》定稿中第9條規(guī)定:“合眾國國會應(yīng)該擁有獨(dú)占性權(quán)力和權(quán)利……管理對印第安人貿(mào)易，處理全部對印第安人事務(wù)，(這些印第安人)不是任何一州的成員，但是 (邦聯(lián)國會)不得侵犯任何一州對其領(lǐng)土范圍內(nèi)的立法權(quán)?！雹轋ord，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.9，pp.844 －845.這樣，從理論上說，管理對印第安人事務(wù)以及貿(mào)易的權(quán)力保留給了邦聯(lián)政府。但是邦聯(lián)國會在實(shí)踐中處理對印第安人的政策在州那里并不是完全得到執(zhí)行的。

二、征服理論

美國革命期間，許多土著印第安人是英國的盟友，易洛魁人在英國人的大力支持和幫助下，在莫霍克河谷襲擊移民。一些印第安人在伊利河以及肯塔基等地與美國作戰(zhàn)，在許多戰(zhàn)役中擊敗了美國人。①關(guān)于印第安人在獨(dú)立戰(zhàn)爭期間與美國人的沖突，參見李劍鳴:《文化的邊疆:美國印第安人與白人文化關(guān)系史論》，天津:天津人民出版社，1994年，第51－52頁。他們希望英國贏得戰(zhàn)爭，但獨(dú)立戰(zhàn)爭以美國人勝利而告終。印第安人參與戰(zhàn)爭，并不能影響戰(zhàn)爭的結(jié)局，但是戰(zhàn)爭結(jié)局卻是對他們產(chǎn)生了長遠(yuǎn)的影響。在戰(zhàn)爭結(jié)束后，印第安人的盟友——英國，并未在《巴黎和約》中為他們爭取任何保護(hù)性條款，《巴黎和約》第二條規(guī)定，密西西比河以西所有土地都屬于美國，這讓居住于這些地區(qū)的土著印第安人大為震驚和憤怒，因?yàn)檫@等于英國已經(jīng)將他們?nèi)砍鲑u給了美國人。大不列顛已經(jīng)同意合眾國擁有這片土地，但是并沒有誰就這種主權(quán)的變化征求印第安人的意見。從理論上說，美國獲取印第安人土地，僅僅是由美國政府去告訴那些印第安人，所有這些土地都是英國在1783年割讓給美國的，印第安人只能居住在美國政府劃撥給他們的土地上。②Reginald Horseman，“American Indian Policy in the Old Northwest，1783 － 1812，”William and Mary Quarterly，Vol.18，No.1，January 1961，p.35.http:∥links.jstor.org.

1780年10月10日，大陸會議承諾，各州割讓給合眾國的土地應(yīng)該用于共同的福利，“對這些土地進(jìn)行拓殖，并建立幾個共和州”。③Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.18，p.915.一旦和平到來，國會迫切希望獲得俄亥俄河與密西西比河之間的土地。

1783年10月15日，詹姆斯·杜安，作為邦聯(lián)國會所任命的對印第安人事務(wù)委員會的主席，呈交給邦聯(lián)國會一個報(bào)告，該報(bào)告奠定了邦聯(lián)國會在1783—1787年間的西北印第安人政策的基礎(chǔ)。報(bào)告認(rèn)為，為了彼此之間的和平，確定二者之間的邊界問題，應(yīng)該與印第安部落召開一次大會(convention)，告訴那些印第安人，根據(jù)《巴黎和約》，英國已經(jīng)把他們居住的土地割讓給了美國。在革命時(shí)期，他們 (印第安人)是站在英國一邊的，所以他們本來應(yīng)該和他們的盟友一起被驅(qū)趕到大湖區(qū)以北去。但是美國人決定寬恕他們曾經(jīng)所犯的錯誤，并在美國人和印第安人之間劃出一條界線。美國由于移民擴(kuò)張和償還國家債務(wù)，需要大量土地，因而印第安人應(yīng)該割讓部分土地給美國。這樣做應(yīng)該是正義的，因?yàn)橛〉诎踩吮仨氋r償在戰(zhàn)爭時(shí)期對美國造成的損失。因而報(bào)告中建議，現(xiàn)在的俄亥俄州的大部分土地應(yīng)該割讓給合眾國。④Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.25，pp.680 －690.委員會提出，邦聯(lián)國會的第一個任務(wù)是劃定保留給印第安人土地的界線。界定的劃定應(yīng)該“適合各部落的具體情況，并滿足公眾的需要”，也就是說，應(yīng)該嚴(yán)格限制印第安人的居留地，保留出足夠的土地，從而能夠滿足革命時(shí)期軍功授地制度所承諾給士兵的土地。他們認(rèn)為，從印第安人處獲得這些土地是不需要付出代價(jià)的，再說，邦聯(lián)國會財(cái)政捉襟見肘，也沒有足夠的資金去償付這些土地。委員會認(rèn)為，印第安人是戰(zhàn)爭中的失敗者，他們是被美國征服的部落，根據(jù)“征服權(quán)利”理論，他們應(yīng)該被剝奪了土地。印第安人只能接受美國政府對他們邊界的劃定，并且承認(rèn)這個法案的正義性。⑤Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.25，pp.681 －683.當(dāng)然，該報(bào)告中的建議在后來得到了詳細(xì)的闡述，從此時(shí)直到1787年，該報(bào)告一直是美國對印第安人政策的基礎(chǔ)。⑥1784年5月28日，負(fù)責(zé)考慮南部印第安人事務(wù)的委員會提出的一個報(bào)告，其內(nèi)容十分接近于這個委員會的報(bào)告。Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.27，pp.453 －464.

1783年秋，邦聯(lián)國會派遣專員前往印第安人居住地區(qū)，他們帶著勝利者的姿態(tài)，要求土著印第安人接受《巴黎和約》。他們運(yùn)用一種“征服”理論:美國擊敗了英國，因而也就擊敗了英國的北美印第安同盟;根據(jù)美國和英國簽訂的合約，美國有權(quán)獲得全部北美印第安部落的土地?！皯?yīng)該讓印第安人知道，本國家為了自己的主權(quán)，經(jīng)過了八年的斗爭?，F(xiàn)在，根據(jù)1782年11月13日合眾國與大不列顛之間締結(jié)的和平條約，大不列顛將第二條所劃定疆域范圍內(nèi)的全部土地所有權(quán)割讓給合眾國”。⑦Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.25，p.684.因而，邦聯(lián)國會在1783年10月討論對印第安人政策時(shí)說:“印第安人不顧北美人一再的建議和忠告，加入到英軍一方，對抗美利堅(jiān)人。現(xiàn)在英國失敗了，那么作為英國的盟友的印第安人也就是戰(zhàn)敗者。本來戰(zhàn)敗者將喪失一切土地和權(quán)利，但是美國人本著寬宏大度和仁慈之心，給予印第安人友誼和幫助?；谶@些考慮，劃定印第安人居留地的界線，保護(hù)我們的公民進(jìn)行狩獵和移民，維護(hù)移民和印第安人之間的和平與友好關(guān)系。印第安人應(yīng)該感激美國人的仁慈?！雹貴ord，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.25，pp.685 － 686.

在這樣的“征服理論”的支配下，邦聯(lián)國會專員前往印第安部落，不是為了去購買土地，而是顯示勝利者的姿態(tài)，甚至裝作慷慨，將一部分原本屬于印第安人的土地還給他們。1785年聯(lián)邦代理人對特拉華人和懷安多特人說: “我們通過征服而獲得這片土地，我們是來給予的，而不是來獲取的?！雹贖orseman，“American Indian Policy in the Old Northwest，1783 －1812，”pp.35 －39.

1784年，根據(jù)《斯坦尼克斯堡條約》，美國剝奪了六大部落原來對俄亥俄地區(qū)不太明確的所有權(quán)。條約談判過程十分簡單，邦聯(lián)國會派遣的和談專員奧利弗·沃爾科特 (Oliver Wolcott)、理查德·巴特勒 (Richard Butler)和阿瑟·李告訴印第安人說:“大不列顛國王已經(jīng)把全部土地割讓給了美國，根據(jù)征服者應(yīng)有的權(quán)利，他們對全部土地?fù)碛兴袡?quán)?！倍鶕?jù)最后締結(jié)的條約，六大部落割讓了他們對賓夕法尼亞以西土地的所有權(quán)。1785年1月，邦聯(lián)國會和談專員喬治·羅杰斯·克拉克(George Rogers Clark)、巴特勒和阿瑟·李在麥金托什堡重復(fù)了簽署《斯坦尼克斯堡條約》時(shí)的故事，他們告訴印第安人說:“你們已經(jīng)被征服了，你們的土地必須由我們來處置!”當(dāng)印第安人說，他們很高興看到六大部落將他們一部分的土地割讓給美國，這些專員回答說:“正好相反，我們征服他們后從他們那里得到了土地，然后再把部分土地送給六大部落中曾經(jīng)對我們有敵意的那些人了?！泵绹艘辉購?qiáng)調(diào)，這不是印第安人割讓土地的問題——美國已經(jīng)擁有了西北土地，他們 (美國人)不是“接受而是賜予”。③Horseman，“American Indian Policy in the Old Northwest，1783 －1812，”pp.38 －39.1785年1月21日，條約簽署，根據(jù)該條約在俄亥俄西北劃定部分土地給懷恩多特族、特拉華族、渥太華族 (Ottawas)和齊佩瓦族 (Chippewas)這些部落居住。這些土地東至凱霍加河 (Cuyahoga River)，西至莫米河 (Maumee River)，北至伊利河，其界限跨越現(xiàn)在的俄亥俄河中部。

1786年《芬尼堡條約》完全是建立在征服理論基礎(chǔ)之上的。前兩個條約引起許多印第安人的抵抗，這次締約只有肖尼族參加。邦聯(lián)國會和談使團(tuán)在巴特勒和喬治·羅杰斯·克拉克的率領(lǐng)下，再一次向印第安人口授條約條款。這一次遭到肖尼族首領(lǐng)的抗議，這位首領(lǐng)對和談專員說:“這些土地，上帝給予我們這些土地，盡管我們不知道如何去測量它們，但是它們都是我們自己的?！钡撬麄兊牡挚购芸毂绘?zhèn)壓，美國人說:“這片土地屬于美利堅(jiān)合眾國。他們用鮮血捍衛(wèi)了這片土地，他們將永遠(yuǎn)保護(hù)這片土地?！庇〉诎踩税l(fā)現(xiàn)這種抵抗完全是徒勞的，1786年1月31日，條約正式簽署，劃撥給肖尼族一小塊居住的土地，美國獲取了邁阿密河以西的土地。④Horseman，“American Indian Policy in the Old Northwest，1783 －1812，”p.39.

這些條約主要是劃定印第安人的居住地界線，“合眾國本著人道和自由的理念”，承諾給予他們一定的物資援助。通過這些談判，劃定界線的理念成為一種想當(dāng)然的觀念。⑤Francis Paul Prucha，The Great Father:The United Government and the American Indians，Lincoln，NE:University of Nebraska Press，1984，p.44.這些都是口頭協(xié)議條約，盡管它們幫助美國獲得的土地不像邦聯(lián)國會原先預(yù)設(shè)的那么遼闊，但是通過這些談判，美國獲得了現(xiàn)在俄亥俄西部和南部的土地。在與印第安人締定這些條約時(shí)，美國人完全是以戰(zhàn)勝者的姿態(tài)，認(rèn)為他們是在與被征服的部落進(jìn)行談判。但印第安人從不認(rèn)為自己是被征服的部落，他們也無意于求和。⑥Horseman，“American Indian Policy in the Old Northwest，1783 －1812，”pp.35 －39.

甚至，盡管條約劃定了印第安人的居留地，合眾國承諾限制白人移民侵占居留地之內(nèi)的土地，但聯(lián)邦政府無力控制白人移民西涌的洪流，也無力阻擋移民對印第安人的大肆殺戮。西北印第安人對邦聯(lián)采取的印第安政策深惡痛絕。到1786年，他們拒絕承認(rèn)與美國簽訂的這些條約，他們說，與美國締結(jié)這些條約的人不具有代表各部落的資格，甚至有些條約是在美國的威逼利誘之下締結(jié)的。這些土著部落的頭領(lǐng)堅(jiān)決捍衛(wèi)他們的土地。他們在西班牙人、英國人的物質(zhì)支持下，進(jìn)一步抵抗移民西進(jìn)。土著部落首領(lǐng)麥基利弗雷 (MacGillivray)在西班牙的支持下，聯(lián)合其他印第安部落進(jìn)行抵抗，呼吁各部落不派遣代表出席會議，以使大會無法召開，從而邦聯(lián)國會代表提出的和平條約不具有效性。西北的許多印第安部落，如莫霍克部落，以其首領(lǐng)約瑟夫·布蘭特 (Joseph Brant)為代表，他們不承認(rèn)原本屬于他們的土地應(yīng)該被美利堅(jiān)人占領(lǐng)。

同時(shí)，移民無視邦聯(lián)國會的禁止和印第安人的反對，擅自拓殖到俄亥俄河以西土地，到處攫取小塊土地。1785年，邦聯(lián)國會發(fā)布命令，要求移民呆在俄亥俄河以南，并征募軍隊(duì)開至邊疆，他們燒毀那些擅自占地者的帳篷，但是他們不能殺戮那些頑固攫取土地的人。軍隊(duì)一撤走，移民們又回來了，重建他們的家園。①Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.285，pp.223 －224.這使得西部邊疆殺機(jī)四起，迫切需要邦聯(lián)國會作出有效的應(yīng)對。國會代表詹姆斯·曼寧在致杰貝茲·鮑溫的信中這樣寫道:“昨天，克拉克將軍致信給國會主席，告知我們，一些印第安人部落聯(lián)合在一起，他們的戰(zhàn)爭委員會已經(jīng)正式向合眾國宣戰(zhàn)。這個問題對于我們西部邊疆如此重要，與我們的利益如此休戚相關(guān)，這要求邦聯(lián)國會以最快的速度對這個問題作出決議。”②Paul H.Smith，ed.，Letters of Delegates to Congress，26 vols，Washington D.C.:Library of Congress:U.S.Govt.Print.Off.，1976 －1996，Vol.23，p.344.

到1786夏，土著北美人和移民之間零星的武裝沖突時(shí)有發(fā)生，大規(guī)模的戰(zhàn)爭也極有可能。邦聯(lián)國會代表金在寫給格里的信中說:“俄亥俄河西岸，肯塔基與印第安部落交界之處，肯塔基居民對印第安人采取了極不正義和非人道的做法，這導(dǎo)致弗吉尼亞邊疆人口的銳減?！?yàn)椋恍┎恢烂Q的印第安部落的流浪者，不斷地襲擊并殺害大量邊疆移民?！雹跾mith，ed.，Letters of Delegates to Congress，Vol.23，p.340.1786年5月17日，曼寧在寫給赫澤卡亞·斯密斯 (Hezekiah Smith)的信中說:“那些野人對西部邊疆進(jìn)行野蠻的掠奪，但是如果沒有那些目無法紀(jì)的匪徒的煽動……是不可能出現(xiàn)這種情況的。調(diào)查的結(jié)果證明事實(shí)確實(shí)如此。在這樣的掠奪中，許多無辜的人，無疑將遭受滅頂之災(zāi)。邦聯(lián)政府 (指邦聯(lián)國會——引者注)目前慘淡的財(cái)政狀況，導(dǎo)致我們只能對這些可憐的人們提供十分微薄的援助?！雹躍mith，ed.，Letters of Delegates to Congress，Vol.23，p.294.

1786年6月9日曼寧致鮑溫的信中說:“自由以及愛國主義精神洋溢于整個國家。我擔(dān)心，一種理想的、但是不切實(shí)際的、自私的政策有可能摧毀這個邦聯(lián)。回顧美利堅(jiān)過去在這個問題上的作為，我認(rèn)為，一些公開的不正義的行為，在那些部落日益嚴(yán)重，不僅會玷污我們的民族特性，而且會激怒人類那些正義的統(tǒng)治者。西部陰霾密布，預(yù)示著我們遼闊的、幾乎毫無防守的邊疆將成為血腥之地?，F(xiàn)在這個問題已經(jīng)提交到邦聯(lián)國會進(jìn)行討論，邦聯(lián)國會到底是派遣一支軍隊(duì)前往印第安人地區(qū)，尤其是對付懷安多特人 (the Wiandots)，保持著武力威懾，還是尋求和平?但是由于邦聯(lián)國會內(nèi)很難達(dá)到法定開會人數(shù)，這個問題會被日復(fù)一日地?cái)R置下去?！雹軸mith，ed.，Letters of Delegates to Congress，Vol.23，p.344.從當(dāng)時(shí)邦聯(lián)國會代表的通信中可以看出，面對當(dāng)時(shí)緊急的形勢，邦聯(lián)國會難以達(dá)到法定能夠開會的人數(shù)，他們憂心如焚。

邦聯(lián)國會代表金認(rèn)為，“組建印第安人事務(wù)部乃當(dāng)務(wù)之急”。⑥Smith，ed.，Letters of Delegates to Congress，Vol.23，p.340.1786年8月7日，邦聯(lián)國會通過一個管理印第安人事務(wù)的法令。該法令規(guī)定，以俄亥俄河為界，設(shè)立南北兩個印第安事務(wù)部，各部分別設(shè)立一個負(fù)責(zé)人，授權(quán)他們分別監(jiān)管印第安人事務(wù)。這兩個印第安事務(wù)部歸陸軍部長管轄，他們直接和陸軍部長保持聯(lián)系，遵守他的指示。這些負(fù)責(zé)人和他們的代理人有權(quán)授予貿(mào)易許可證，但是他們必須宣誓自己不得從事貿(mào)易，必須履行他們的職責(zé)，忠于職守。所有的貿(mào)易者必須憑借貿(mào)易許可證，每年繳納50美元的費(fèi)用，必須繳納3，000美元的保證金，以嚴(yán)格保證遵守法律和法規(guī)。只有合眾國的居民才能居住于印第安人中間，或者與他們進(jìn)行貿(mào)易。⑦Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.31，pp.490 － 493.理查德·巴特勒對此感到十分高興，他于1786年7月14日寫給塞繆爾·霍爾登的信中說:“國會與印第安人進(jìn)行談判，并締結(jié)了四個主要條約，這些條約于4月得到公布。6月28日提出重建印第安人事務(wù)部，盡管還沒有正式開始重組，但是這個提議已于8月7日得到采納。(國會)的這些行動有助于改善與印第安人之間的關(guān)系，從而有助于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。”①Smith，ed.，Letters of Delegates to Congress，Vol.23，p.39.

邦聯(lián)國會深信，美利堅(jiān)向西擴(kuò)張是必然的。因而，除了組建印第安事務(wù)部，1786年10月20日，邦聯(lián)國會召集更多的軍事力量，并且加強(qiáng)了西部的駐防，以對付印第安人，支持移民向西拓殖。②Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.31，p.891.但是，由于維持龐大軍事力量需要穩(wěn)定的財(cái)政作為支持，而邦聯(lián)國會當(dāng)時(shí)的財(cái)庫空空如也，支付不了龐大的軍事開支，“征服理論”在實(shí)踐中難以取得多大效果。新生國家在當(dāng)時(shí)面臨著許多嚴(yán)峻的困難，迫切要求維持與印第安人之間的和平，因此，邦聯(lián)國會開始考慮采取其他方式來處理對印第安人的關(guān)系，既維持彼此間的和平，又保護(hù)移民的利益。在這樣的背景下，邦聯(lián)國會開始考慮轉(zhuǎn)變政策。

三、政策轉(zhuǎn)向

在美國建國初期，有不少政治家談?wù)摰綄τ〉诎踩恕拔拿鏖_化”的可能性。杰斐遜不止一次說過，印第安人在體制和心靈方面，都與白人不相上下，因而完全可能獲得改造。和他同時(shí)代的知識階層也大多認(rèn)為，印第安人的獨(dú)特習(xí)俗和生活方式乃是環(huán)境的產(chǎn)物，而非天性所致;只要采取適當(dāng)?shù)拈_化政策，他們便能順利步入文明生活。③李劍鳴:《文化的邊疆》，第71頁。但是在戰(zhàn)爭勝利后為報(bào)復(fù)土著部落在戰(zhàn)爭中的行為，以及對西部土地的狂熱追求下，美國人以勝利者的姿態(tài)，帶著征服理論去面對土著部落，難以客觀冷靜地去思考“文明開化”的政策。

亨利·諾克斯將軍先后擔(dān)任邦聯(lián)的陸軍部長和華盛頓政府的陸軍部長。他意識到，以征服理論去解決對印第安人的關(guān)系問題，會產(chǎn)生兩個方面的嚴(yán)重后果。第一，如果白人人口的擴(kuò)張和戰(zhàn)爭，造成土著部落的毀滅，那么無關(guān)利害的人們及其后代，就會把這種行為歸入西班牙人在墨西哥和秘魯?shù)谋┬幸活?。④李劍鳴:《文化的邊疆》，第75頁。另一方面，如果以暴力手段去對付土著部落，必將給雙方都造成毀滅性的損失。他看到，西進(jìn)攫取土地的移民和土著人之間的武裝沖突將是一個長期的過程。在啟蒙思想的熏陶下，他認(rèn)為，環(huán)境塑造一個民族的文化，因而通過改造北美印第安人的生存環(huán)境，可以幫助印第安人從“野蠻”狀態(tài)進(jìn)化到“文明狀態(tài)”。因而他認(rèn)為，最好的辦法是對印第安人采取“綏靖”政策，不以武力奪取他們的土地。承認(rèn)土著人對土地的權(quán)利，與他們就土地問題坦誠地進(jìn)行談判，并且購買他們讓出的土地。最后，不僅僅要用金錢來償付這些印第安人，同時(shí)還應(yīng)該利用教師、牧師、教育以及其他文明化的手段來幫助他們。他說，采取這樣的政策，可以節(jié)約金錢，提高共和國的榮譽(yù)，同時(shí)有助于國家的西部擴(kuò)張。⑤Jack P.Greene and J.R.Pole，eds.，A Companion to The American Revolution，Blackwell Publisher，2000，p.416.他指出:“‘文明開化’即使不能引導(dǎo)印第安人融入文明生活，至少也可以使他們從屬于美國利益;而且與軍事征服相比，這一計(jì)劃還能夠節(jié)省開支，代價(jià)極為低廉。”⑥Francis Paul Prucha，Documents of United States Indian Policy，Lincoln，NE:University of Nebraska Press，2000，pp.22－23，p.32.1787年7月10日，諾克斯在提交給邦聯(lián)國會一個報(bào)告中提出，當(dāng)前邦聯(lián)國會既沒有足夠的資金，也沒有足夠的軍事力量去進(jìn)行一場對印第安人的戰(zhàn)爭，因而，保持和平是至關(guān)重要的。⑦Horseman，“American Indian Policy in the Old Northwest，1783 －1812，”p.41.兩個星期之后，諾克斯再一次告訴邦聯(lián)國會當(dāng)前形勢的嚴(yán)峻性，并認(rèn)為邦聯(lián)國會最好是花費(fèi)少量的錢去購買土地，這樣做所需要的開銷少于進(jìn)行一場對印第安人的戰(zhàn)爭。⑧Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.33，pp.388 － 391.

邦聯(lián)國會代表也逐步認(rèn)識到，必須對印第安人采取一種更公正的政策，保護(hù)他們的權(quán)利和財(cái)產(chǎn)，使之不受那些非法移民和投機(jī)者的損害。

1787年2月，邦聯(lián)國會發(fā)布一系列指示給各部負(fù)責(zé)人，以作為1786年法令的補(bǔ)充條款。這些指示中這樣說:“合眾國決定:國會于1786年8月7日制定的管理印第安人事務(wù)的法令，以及之后所制定的相關(guān)法令，應(yīng)該成為指導(dǎo)你們行為的基本原則?！卑盥?lián)國會承認(rèn):“移民確實(shí)侵占了克里克和切洛基等部落一些土地……許多重要的理由要求合眾國必須與印第安人之間保持和平關(guān)系，只要這種關(guān)系不是以合眾國的正義與榮譽(yù)為代價(jià)。你們應(yīng)該盡快弄清楚，是哪些因素導(dǎo)致印第安人在邊疆進(jìn)行暴力活動，并就此調(diào)查提交報(bào)告……合眾國作出決定，必須以正義和公共信譽(yù)作為與印第安人進(jìn)行交往的基礎(chǔ)。合眾國的人民也許不會為了一些眼前的利益而犧牲那些重要的國家原則，但是如果通過他們自己的行動證明了他們的決心，那么他們可以少遭受一些無緣無故的攻擊，從而少受懲罰?！雹貴ord，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.32，p.67.這些指示要求各部負(fù)責(zé)人去弄清楚印第安人不滿的原因，并且想辦法平息這些不滿;要求把發(fā)展對印第安人貿(mào)易作為一個特別重要的目標(biāo)，但是從事貿(mào)易者不能不得到相應(yīng)的貿(mào)易許可證，并調(diào)查那些貿(mào)易者的性格和行為。為了執(zhí)行邦聯(lián)國會發(fā)布的法令，各前線駐點(diǎn)的指揮官應(yīng)該給予他們必要的援助，各州的指揮官也是如此。②Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.32，pp.67 －69.

邦聯(lián)國會把諾克斯的報(bào)告交給一個委員會去審議，該委員會的負(fù)責(zé)人是內(nèi)森·戴恩。經(jīng)過該委員會的討論于1787年8月9日提交一個報(bào)告給邦聯(lián)國會，建議邦聯(lián)國會改變對印第安人政策。該報(bào)告認(rèn)為，美國人要實(shí)現(xiàn)自己的愿望，可以采用比戰(zhàn)爭簡單得多的辦法。美國應(yīng)該放下高高在上的優(yōu)越感，應(yīng)當(dāng)以平等的態(tài)度去對待印第安人，“不僅讓他們 (印第安人)見識美國的實(shí)力，也讓他們看到美國的正義和人道”。該報(bào)告還反問道，盡管這些土地已經(jīng)是美國的了，但是以平等購買的原則去獲取土地，不是比贈與印第安人土地更合適嗎?③該委員會成員有內(nèi)森·戴恩、本杰明·霍金斯、約翰·基恩 (John Kean)、威廉·歐文 (William Irvine)和愛德華·卡林 (Edward Carring)，F(xiàn)ord，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.33，pp.477－481.邦聯(lián)國會接受了報(bào)告的建議，開始采取一種更為策略化的政策。10月5日，邦聯(lián)國會根據(jù)該報(bào)告制定立法，并提出一個基本條約框架 (a general treaty)。10月中旬，邦聯(lián)國會撥款20，000美元，用于與印第安人締結(jié)條約，邦聯(lián)國會可以在認(rèn)為必要的時(shí)候使用這筆資金。④Ford，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.33，pp.665 － 666.隨后，合眾國決定采取向印第安人購買土地，而不是以征服理論獲得土地的政策。

邦聯(lián)國會在《西北法令》中也規(guī)定:“應(yīng)該對印第安人保持最高的信用，未經(jīng)過他們的同意，不得擅自搶奪他們的土地和財(cái)產(chǎn);他們的財(cái)產(chǎn)、權(quán)利和自由不應(yīng)該受到侵犯和干涉，除非是在獲得邦聯(lián)國會授權(quán)的正義的和合法的戰(zhàn)爭中;應(yīng)該盡早制定正義和人道的法律，以免對他們造成不公正，并保持同他們之間的和平與友誼?！雹軫ord，ed.，Journals of the Continental Congress，Vol.32，pp.340 － 341.邦聯(lián)國會提出放下“高高在上和命令性的話語”，取而代之在“一種更平等的基礎(chǔ)上來處理對印第安人的關(guān)系”，“不是美國給予印第安人土地，而是向印第安人采取更為公平的購買辦法”。⑥Horseman，“American Indian Policy in the Old Northwest，1783 －1812，”pp.41 －42.正如諾克斯認(rèn)識到的，以征服權(quán)利為基礎(chǔ)去與印第安人締結(jié)條約，這根本難以取得任何效果，這一做法帶來的后果只能是無休無止的戰(zhàn)爭，只會持續(xù)威脅到邊疆的和平安寧。英國和殖民地時(shí)期的做法，即向印第安人購買他們的土地權(quán)利，這是讓印第安人保持安靜的唯一辦法。因而，諾克斯積極推動邦聯(lián)國會去采取這一政策。他向邦聯(lián)國會建議，邦聯(lián)國會應(yīng)該就印第安人割讓的西北土地，以購買的方式對他們進(jìn)行賠償。

1788年底，西北領(lǐng)地總督阿瑟·圣·克萊爾 (Arthur St.Clair)在俄亥俄地區(qū)的一個駐點(diǎn)與印第安人進(jìn)行協(xié)商，希望實(shí)現(xiàn)西北地區(qū)的和平。這次協(xié)商會議一直持續(xù)到1789年1月，最后克萊爾分別與六大部落以及其他部落之間簽署了兩個條約，以購買他們讓與合眾國的土地。盡管合眾國支付的款額很小，但這標(biāo)志著邦聯(lián)國會所采取的對印第安人的新政策開始付諸實(shí)施?？巳R爾告訴印第安人說，雖然美國通過政府獲得了這些土地，但是邦聯(lián)國會還是準(zhǔn)備向印第安人購買土地。雖然他不完全承認(rèn)印第安人對土地的權(quán)利，但他還是開始采用購買土地的原則。邦聯(lián)國會希望通過與懷安多特以及其他部落締結(jié)條約，從而維護(hù)西北土地上的和平。

結(jié) 語

邦聯(lián)最初的征服理論難以奏效，取而代之以和平談判的手段。亨利·諾克斯等人提出的文明同化政策，得到邦聯(lián)國會的采用，來自民間的行為變成了國家政策，并成為后來美國聯(lián)邦政府處理“印第安人問題”的基本政策。邦聯(lián)國會的對印第安人政策在兩個重要方面對美國后來的發(fā)展產(chǎn)生著深遠(yuǎn)影響。首先，邦聯(lián)國會采取的對印第安人政策，既是英國在1776年之前所采取的辦法，同時(shí)也為后來根據(jù)憲法所建立的聯(lián)邦政府所沿襲。在新憲法中，沒有提到有關(guān)北美印第安人的問題，只是規(guī)定聯(lián)邦國會有權(quán)“管理與外國的、州與州間的，以及對印第安部落的貿(mào)易”。該條款以及憲法中關(guān)于國會具有締約權(quán)的條款，為聯(lián)邦政府在1790年代通過一系列法律授予了權(quán)力，這些法律奠定了國家關(guān)于北美印第安人權(quán)利問題的政策基礎(chǔ)，通過締結(jié)條約獲得印第安人的土地，并在土著人中間盡快推行“文明開化”政策。其次，對印第安人事務(wù)極為復(fù)雜，在涉及州利益的問題上，州無視邦聯(lián)國會的權(quán)力和政策，造成混亂局面。如果各州在對印第安人問題上，各自為政，將既無法應(yīng)對形勢的需要，也難以解決移民迫切需要的安全與秩序。在這種情況下，越來越多的人意識到，只有由國家政府去制定統(tǒng)一的政策，并以國家的力量去對抗印第安人，才能有所成效，為移民向西部拓殖提供必要的土地和安全保障，并建立良好的秩序。這樣，形勢的需要，呼吁加強(qiáng)全國性政府的權(quán)力，因而，邦聯(lián)國會在實(shí)際運(yùn)作中，相對于州，逐步加強(qiáng)全國性政府的權(quán)力，這有助于美國建國時(shí)期國家主義觀念的發(fā)展。