公共外交實(shí)踐研究及其意義

龐中英

(中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院，北京 100872)

學(xué)習(xí)、研究和實(shí)踐外交的人都知道,外交一般分為兩大部分，外交理論與外交實(shí)踐。對(duì)外交研究來說，最重要的還不是外交理論，而是外交實(shí)踐，因?yàn)橥饨粚?shí)踐是產(chǎn)生外交理論和更新外交理論的主要源泉。

為了更深入和正確地理解公共外交，即發(fā)展公共外交理論，我們需要從研究公共外交實(shí)踐開始。“公共外交”是在21世紀(jì)第一個(gè)10年快要結(jié)束的時(shí)候才在實(shí)踐的意義上引入中國外交。這當(dāng)然不等于中國的外交只是剛開始接觸和進(jìn)行公共外交。事實(shí)上，一些中國的外交研究學(xué)者在此之前就引進(jìn)了這個(gè)概念。在2011年組建中國外交部“公共外交辦公室”之前，中國外交部早已形成了一些現(xiàn)當(dāng)代公共外交的基本體制或者雛形，如設(shè)立新聞發(fā)言人、建立與維持外交部網(wǎng)頁、接待公眾制度，以及開放中華人民共和國早期的外交檔案等舉措。如果將中國已經(jīng)存在了大半個(gè)世紀(jì)多的“人民外交”、“民間外交”等考慮進(jìn)去，中國公共外交的歷史也一樣很長。

引入公共外交的好處是:可以把類似的與關(guān)心、關(guān)注外交事務(wù)的公眾進(jìn)行溝通的行為 (包括解釋、說明外交政策、負(fù)責(zé)地向公眾交代、報(bào)告外交成績和問題)充分地制度化、規(guī)范化，便于中國與世界的互動(dòng)，因?yàn)槭澜缟洗蠖鄶?shù)國家，尤其是在外交制度上比較健全、發(fā)達(dá)的國家，普遍具有公共外交方面的體制安排。

一、關(guān)于什么是公眾外交

現(xiàn)代政治是民主政治，而民主政治的過程和結(jié)果之一是民眾以及其組成的“公民社會(huì)”以這種或者那種形式進(jìn)入外交進(jìn)程。這種情況在世界上大多數(shù)國家早已發(fā)生。而信息時(shí)代更為“公眾”介入外交進(jìn)程提供了物質(zhì)的基礎(chǔ)便利。這里的“公眾”至少應(yīng)區(qū)分為兩大類:一是國內(nèi)公眾，一是外國公眾，任何外交政策，其制定(決策)和實(shí)施，都處在兩類“公眾”之間，即公眾是外交政策中的一大因素。

中國目前出現(xiàn)了“公眾外交”熱潮。但是，不少情況下，在這一“公共外交熱”中，我們對(duì)公共外交的理解卻存在著不少問題。有時(shí)候詞不達(dá)意，對(duì)“公眾外交”認(rèn)識(shí)缺少深度和歷史感，甚至有令人吃驚的誤解。例如，從美國引進(jìn)的“public diplomacy”理解為“公共外交”就未必確切。在中文語境中的“public”一詞，不應(yīng)該不加區(qū)別，就一律套為“公共”(“公共”一詞的使用目前泛濫成災(zāi))?！肮病碧橄蠖y以正確把握。“public diplomacy”應(yīng)該與一目了然的“人民”、“公眾”、“公開”、“民眾”等聯(lián)系在一起。另外，這里的“公眾”，既是集體的又是個(gè)體的，而“公共外交”一詞顯然忽視了這一外交的最重要方面，即個(gè)體的、非政府的“公眾”與外交的關(guān)系。早在1963年，美國信息局(USIA)發(fā)言人Edward Murrow就把“公眾外交”看作是政府與“非政府的個(gè)人和組織”之間的互動(dòng)。[1]所以，筆者并不贊同把“public diplomacy”翻譯為“公共外交”。然而，目前，“公共外交”的說法似乎約定俗成，我們也只好從俗。

直到今天，打開任何一份典型的英美“外交政策研究”導(dǎo)論，都會(huì)發(fā)現(xiàn)，“宣傳”仍然是最重要的貫徹落實(shí)外交政策的手段之一。與許多人的想法正好相反，對(duì)別國的“宣傳”嗤之以鼻的美國媒體，卻避談美國龐大的外交宣傳。但是，不幸的是，在世界外交體系中，由于民智開化，“宣傳”手段的效用愈來愈下降，所以，才有“公共外交”取而代之。美國也許最先意識(shí)到“公共外交”遠(yuǎn)比“宣傳”的效果要好。然而，即使在西方，許多批評(píng)者還是尖銳地指出，“公共外交”仍然不過是名聲不好的“宣傳”的最新包裝。確實(shí)，“公共外交”與“宣傳”在內(nèi)容和形式上難解難分。如果不能把握“公共外交”的實(shí)質(zhì)，“公共外交”確實(shí)易被認(rèn)為是換湯不換藥的“宣傳”。

把“公眾”變成外交的對(duì)象和手段，并非當(dāng)代外交現(xiàn)象，但把“公眾”的重要性和戰(zhàn)略性提到外交策略的優(yōu)先地位，卻是最近幾十年世界外交的重要發(fā)展。正是由于“公共外交”越來越普遍，外交才越來越被區(qū)分為“傳統(tǒng)外交”和“非傳統(tǒng)外交”?！肮娡饨弧弊匀粚儆凇胺莻鹘y(tǒng)外交”。

所以，筆者特別強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，理解和實(shí)踐“公共外交”的關(guān)鍵不在于別的，而在于對(duì)“公眾”的把握:從《聯(lián)合國憲章》表述的“我們聯(lián)合國人民”——千差萬別的各國社會(huì)，到具體特定的本國和外國的公民社會(huì)、集團(tuán)以及有影響力的個(gè)人，都是“公眾外交”的對(duì)象。許多國家在制定“公共外交”策略時(shí)，都要研究其“目標(biāo)公眾”——即外交工作的重點(diǎn)公眾到底是哪些人群。

在過去30年，中國是西方“公眾外交”的主要“目標(biāo)國家”。舉幾個(gè)例子，美國最近幾任國務(wù)卿訪華時(shí)，就包括大量的“公眾外交”日程，他們上電視，在大學(xué)發(fā)表政策演講，接觸普通公眾，前往一些特定的、能傳達(dá)其特定外交信號(hào)的地點(diǎn) (如到基督教教堂做禮拜)，甚至買下主要中文報(bào)紙(如《環(huán)球時(shí)報(bào)》)的版面發(fā)表大篇言論。

西方國家的駐華外交代表機(jī)構(gòu)，幾乎沒有不肩負(fù)“公眾外交”使命的，以便幫助塑造他們與中國關(guān)系的另一個(gè)方面——非官方的、社會(huì)的、網(wǎng)絡(luò)的——關(guān)系。顯然，西方國家這樣做，其出發(fā)點(diǎn)不僅是為了當(dāng)下的西中關(guān)系，而且是為了長期的西中關(guān)系奠定民間的、社會(huì)的基礎(chǔ)。在這個(gè)意義上，西方在華公共外交，是頗具深意的。

西方目前在中國從事“公眾外交”的方式多樣，并且根據(jù)他們對(duì)中國情況的理解，有所創(chuàng)新。

在西方，政府的作用總歸是有限的，但其非政府、社會(huì)的、民間的力量，即所謂“非國家行為體”(the non-state actors)則更為活躍，大大彌補(bǔ)了政府的不足。在過去30多年里，以西方為基地的“非政府組織”(實(shí)際上許多這樣的組織有著西方政府的背景)以不同方式和不同程度大量進(jìn)入中國，在中國存在和發(fā)展。尤其是，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)、減少貧困、消除社會(huì)不公、協(xié)助弱者、對(duì)付疾病、普及教育等的西方“公民社會(huì)組織”(CSOs)，已經(jīng)變成西方在華開展公共外交的一個(gè)重要工具。

西方對(duì)華公共外交的主要做法是我國人民已經(jīng)熟悉的所謂“軟實(shí)力投射”。諸如英國文化委員會(huì)、德國歌德學(xué)院、美國富布賴特計(jì)劃等等，都是最典型的“軟實(shí)力投射”，是官民、公私結(jié)合的成功的公共外交，因?yàn)檫@些做法達(dá)到了西方的對(duì)華政策目標(biāo)——在中國爭取人心。

之所以要仔細(xì)研究西方國家和其它國家在中國的“公共外交”，最終還是為了有助于形成具有鮮明中國特性的“公共外交”。我國在對(duì)許多國家的外交中，公共外交的重要性開始上升 (這當(dāng)然不等于中國現(xiàn)在才開展公共公交，而是指中國開始用公共外交規(guī)范已有的“民間外交”“人民外交”等)。由于西方在中國的“公共外交”已成為他們對(duì)華外交的有機(jī)組成部分，而中國對(duì)西方的“公共外交”剛起步，所以，在“公眾外交”的中西互動(dòng)中，中國存在著巨大的“公共外交赤字”。

二、“公眾”作為“公共外交”的實(shí)踐主體

進(jìn)入21世紀(jì)，外交絕對(duì)地變成不僅是政府的事，而且更是公眾的事?！肮餐饨弧币馕吨饨?溝通、交流、談判、協(xié)議)的對(duì)象之一是公眾，而且意味著公眾本身成為一個(gè)個(gè)非政府的國際或者外交行為體。政府經(jīng)常更迭，是“流水的兵”，但人民和社會(huì)卻是連續(xù)的、永續(xù)的，是“鐵打的營房”。退出政治舞臺(tái)(無論是否“退下來”)的政治要人，卻未必退出外交。他們會(huì)以私人或民間身份繼續(xù)進(jìn)行外交。美國前國務(wù)卿基辛格就是許多案例中的一個(gè)。他退出政治舞臺(tái)后在中美關(guān)系中的作用，可能比其執(zhí)掌美國政府時(shí)的作用還要大。

民間的相互理解、寬容、彼此好感和互信，才是穩(wěn)定而良好的國際關(guān)系基礎(chǔ)。目前，我們談?wù)摗爸忻阑バ拧被蛘摺爸腥蘸徒狻?，其?shí)，離開建立在公眾基礎(chǔ)上的“互信”與“和解”，即使在政府層次上建立了某種“互信”與“和解”，它們也一定是脆弱和難以持久的。

目前，我們比較容易理解政府從事“公共外交”，但對(duì)于非政府的個(gè)人和機(jī)構(gòu)從事“公眾外交”還缺少認(rèn)識(shí)。其實(shí)，許多國家的“公共外交”中，外交行動(dòng)者更多地不是政府，而是以“非政府”、包括“半官方”的面目(甚至實(shí)質(zhì))出現(xiàn)。最近幾年，我們?cè)诼?lián)合國氣候談判大會(huì) (UNFCCC)、“20國集團(tuán)”(G20)以及其它不勝枚舉的多邊外交進(jìn)程中，都可以看到眾多的非政府的外交行為體。這些，在外交主要是官方的“傳統(tǒng)外交”的時(shí)代，是不可思議的。

一些國家在開展“公共外交”時(shí)，有時(shí)極力避免讓政府出面，而是鼓勵(lì)形形色色的非政府組織“打前站”或者“善后”。此種完全由公眾進(jìn)行的“公共外交”，客觀上增強(qiáng)了外交的正當(dāng)性，甚至是達(dá)到其最佳效果。

2011年秋季學(xué)期，筆者在中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院首次為研究生開設(shè)《公共外交的理論與實(shí)踐》選修課。選修這一課程的博士生和碩士生有25人。課程基本上是討論式的。期間也請(qǐng)了一些中國公共外交的領(lǐng)軍人物，如察哈爾學(xué)會(huì)秘書長柯銀斌先生來客座講授。為了讓這門課程的進(jìn)行有鮮明的特色，筆者要求參加課程的同學(xué)去調(diào)查外國在華開展的公共外交:或確定一個(gè)調(diào)研方向和題目，或者帶著對(duì)公共外交的初步理解，去觀察近在眼前的外國在華公共外交。調(diào)查的結(jié)果是陸續(xù)形成數(shù)十篇比較好的研究論文，即將由筆者編著為《贏取中國心:外國對(duì)華公共外交案例研究》在新華出版社出版。

三、借鑒外國經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)創(chuàng)新中國公共外交

認(rèn)識(shí)到“公共外交”的重要性是一回事，到底如何開展公共外交則是另一回事。我們需要借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)中國的公共外交，甚至，在許多方面能有所創(chuàng)新，以便對(duì)世界公共外交體系做出貢獻(xiàn)。也就是說，如果學(xué)習(xí)的好，當(dāng)然別人一提中國公共外交，中國人也能自信和自豪地說出一兩個(gè)中國公共外交成功的案例來?？上壳拔覀兩形淳哂羞@樣的具有普遍借鑒意義的中國公共外交案例。

到底如何改進(jìn)中國公共外交?對(duì)此問題，《贏取中國心:外國對(duì)華公共外交案例研究》給出的基本答案是:借鑒外國的公共外交，尤其是外國針對(duì)中國的公共外交。

如今的中國不再是昔日的中國，幾乎中國生活的每一個(gè)方面，甚至每一個(gè)微觀細(xì)節(jié)，都可以找到來自外部世界的因素。外國在華公共外交就在我們身邊。學(xué)習(xí)理解公共外交，也許用不著到外國去，在中國就可以研究和觀察外國的公共外交。北京、上海、廣州、成都、沈陽、武漢、昆明、廈門、青島等中國中心城市，有著外國的大使館或者領(lǐng)事館，這些外國官方代表機(jī)構(gòu)除了處理與中國的官方關(guān)系外，每日的主要外交業(yè)務(wù)之一，就是與中國公眾打交道，溝通中國公眾，贏取中國人心。從公開的各種媒體(公共渠道)報(bào)道來看，一些駐華首席外交官(大使)在中國的重要外交行動(dòng)之一，就是與中國公眾溝通。外國使館在中國開設(shè)中文的“博客”或者“微博”;外國大使旁聽中國的“兩會(huì)”；在中國學(xué)府演講；出席中國舉行的國際研討會(huì)。諸如此類的形式，都是“與時(shí)俱進(jìn)”，針對(duì)中國的實(shí)際情況開展的公共外交。

我國駐外使領(lǐng)館，完全可以借鑒外國使領(lǐng)館在華開展的公共外交方式，開展針對(duì)所在國的公共外交。從20世紀(jì)70年代以來，中國逐步加入世界體系，向世界廣泛地學(xué)習(xí)。如今，實(shí)事求是地說，中國(無論是國家還是社會(huì))是一個(gè)在國際體系中的“學(xué)習(xí)型”國家，即借鑒人類文明創(chuàng)造的一切好的做法，見賢思齊，用“他山之石”，構(gòu)筑中華架構(gòu)。

中國在這一當(dāng)代歷史時(shí)期取得的成就的根源，就在于開放包容地向別人學(xué)習(xí)。而中國還做得不好的原因之一，可能是向外國學(xué)習(xí)不夠，還沒有按照國際通行的方式在國際體系發(fā)表言論和展開行動(dòng)。中國未來要使自己的公共外交獲得持續(xù)的成功和成效，需要找到國際上通行的、有效的公共外交方式。

從一些案例研究中可以看出，一些外國在華、對(duì)華公共外交行為取得了相當(dāng)?shù)某晒?。這些成功的案例可以啟發(fā)到底什么是國際通行的公共外交方式。比如，英國文化委員會(huì)、德國歌德學(xué)院、法蘭西文化中心，這些歐洲在華文化外交——公共外交的主要形式和內(nèi)容，確實(shí)很有效和很成功。中國未來在國際上輸出和投射“公共外交”，尤其是文化外交，歐洲的對(duì)華公共外交也許可以給我們?cè)S多啟示。

更進(jìn)一步，筆者必須再次指出，公共外交關(guān)鍵在公眾，公眾是公共外交的真正主體，尤其是行為主體?？纯赐鈬谌A的公共外交，外國政府或者官方出面的時(shí)候總是不多，卻多以非官方(非政府)、民間(私人)的身份出現(xiàn)。一些人可能難以理解這一點(diǎn)。其實(shí)，在今天的“世界都會(huì)”(cosmopolitan)時(shí)代，非官方的個(gè)體和團(tuán)體更加活躍而重要，微觀層面上的網(wǎng)絡(luò)方式的關(guān)系更加普遍 (network relationship on micro-levels)。在這樣的時(shí)代變遷下，即使是“大政府”，民族國家的作用的局限性越來越明顯。相反，非官方的、民間的、擁有廣泛網(wǎng)絡(luò)途徑的個(gè)體和團(tuán)體的作用更加突出。這些個(gè)體和機(jī)構(gòu)的單個(gè)作用也許微不足道，可以忽略不計(jì)，但是，他們組成的“公民社會(huì)”、“草根”以及“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)”的規(guī)模和影響(無論其建設(shè)性還是沖擊力)則是極其巨大的。截止目前為止的中國公共外交，基本上仍然是政府主導(dǎo)，沒有充分開發(fā)中國非官方機(jī)構(gòu)(如非官方智庫)在進(jìn)行公共外交中的潛力。這也解釋了為什么中國的公共外交仍然在探索之中，也許要走上正確的發(fā)展道路還需要時(shí)間。

[1]Mark Leonard，Public Diplomacy，The Foreign Policy Centre 2002，London，p1.