我國公務員考核形式化的原因與對策探析

劉煜馨

(陜西廣播電視大學，資源建設與現(xiàn)代教育技術中心，陜西 西安 710068)

一、引言

1993年8月14日《國家公務員暫行條例》的正式頒布標志著我國現(xiàn)代公務員考核制度的正式建立。隨后，人事部先后制定出臺了《國家公務員考核暫行規(guī)定》(1994年3月8日)、《關于實施國家公務員考核制度有關問題的通知》(1995年1月4日)、《關于實施國家公務員考核制度有關問題的補充通知》(1996年1月19日)和《關于進一步加強國家公務員考核工作的意見》(2000年11月12日)4個綜合性法規(guī)和政策指導性文件。在此基礎上第十屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議于2005年4月27日通過《中華人民共和國公務員法》，并于2006年1月1日起實施。2006年7月6日，中央組織部印發(fā)實施了《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》。2006年12月國家人事部發(fā)布消息，“2007年人事部將按照國務院要求，積極探索建立政府績效評估制度，重點研究績效評估指標體系、運行機制、結果使用等問題”。2007年1月8日，中組部、人事部聯(lián)合印發(fā)《公務員考核規(guī)定(試行)》，以公務員法為依據，對公務員考核的基本原則、內容、標準、程序和結果的使用以及相關事宜作了全面的規(guī)定。［1］(P1)公務員考核工作越來越受到國家公務員管理部門的重視，各項制度也在不斷地完善。

我國公務員的考核工作取得了一系列的成績，但也存在著不少的問題。比如在公務員考核過程中存在著許多“弄虛作假”、“團體作弊”、“論資排輩”等不公平現(xiàn)象，導致考核形同虛設，極大地抑制了公務員考核制度功能的有效發(fā)揮，也在一定程度上打擊了公務員的工作積極性。仔細分析不難看出這種考核的形式化現(xiàn)象的出現(xiàn)并非偶然，它們在很大程度上與我們當前的考核環(huán)境以及我們工作中的習慣有關。因此，探討公務員考核形式化的原因便具有很強的實踐意義。我們也只有在充分認識公務員考核形式化的深層原因的基礎上，才能更好的促使我們加強公務員考核制度的建設，才能使我國的公務員考核制度真正落到實處，從而為我國公務員隊伍的現(xiàn)代化建設打下堅實的基礎。

二、我國公務員考核形式化的原因分析

1.考核傳統(tǒng)和文化傳統(tǒng)的制約與影響。

影響我國公務員考核形式化的“傳統(tǒng)”因素有兩個，一個是考核傳統(tǒng)，另一個是文化傳統(tǒng)?？己藗鹘y(tǒng)是指我國公務員考核制度建立以來或者考核工作開展以來所形成的考核習慣，其對現(xiàn)在公務員考核所造成的影響主要體現(xiàn)在考核習慣的慣性本身或者說現(xiàn)在公務員考核對傳統(tǒng)的“路徑依賴”。從新民主主義革命時期至今，除了文革時期以外，公務員的考核制度基本上延續(xù)了從不完善到完善，從不規(guī)范到規(guī)范的發(fā)展路線。雖然相對來說我國的公務員考核制度在逐步完善，但從建國到現(xiàn)在，公務員的考核制度幾乎平均10年一變，尤其是在1992年以前，對公務員考核的方式、內容等差異較大，這種頻繁變化增加了公務員考核的適應性成本，也使得考核者與被考核者在長期的變化中慢慢倦怠，形成了一些不良的考核習慣，基于對這些不良習慣的“路徑依賴”，使得剛剛頒布不久的《公務員考核規(guī)定 (試行)》中很多的內容不能得到有效的執(zhí)行，從而產生了形式化的結果，或者說，基于傳統(tǒng)習慣的影響，過去考核中存在的不少問題還沒有被新的考核制度有效糾正。另一方面，我國傳統(tǒng)文化中的中庸思想也影響著公務員績效考核制度的實施質量?！抖Y記·中庸》說:“庸，常也。用中為常道也?！庇纱丝磥?，“中庸”本意即是“用中”，指“無過無不及”的中庸之道。這種中庸觀念一旦被“移植”到公務員考核的過程中，就有可能會被誤解成無標準和無原則的折衷主義，在公務員考核的過程中就表現(xiàn)為“稱職平均主義”。另外，我國的傳統(tǒng)文化還強調“人和”，就是在人際關系的建立與調整過程中，講究上下左右的一團和氣。所以現(xiàn)在很多的管理者都強調“和”在管理中的社會價值，強調人際關系和諧的重要性。但是，以和為貴和要面子的特性相結合，就會給公務員的考核造成障礙。

2.公務員“公益人”假設的思想影響。

很長一段時間以來，由于政府承擔公共管理的職能和維護公共利益的使命，這就使得很多人對政府及其中工作的人員不自覺地進行著“公益人”假定，即政府及其工作人員在履行職責過程中的行為都是出于維護公共利益的目的而沒有自身利益的訴求。這種觀念在不少人的思想中根深蒂固，也在某些國家政府的宣傳中被無限放大，這最終導致一種錯誤認識:既然政府及其工作人員有著自覺維護公共利益和“為人民服務”的動力，那么維護公共利益便成了其必然職責，因此激勵也就顯得多余。但公共選擇理論認為，人們在作出經濟決策和政治決策時的反應，在本質上是沒有區(qū)別的，即總是趨利避害。人們在進行政治活動時，也是以個人的成本——收益為計算基礎和利益最大化為目的的。沒有理由認為任何一個公民在選票箱前的行為與其在市場中的行為有本質上的區(qū)別。因此，對于“經濟人”而言，考核激勵不可避免。但在對陜西省R廳63名處級以下公務員的調查中，有52人對“你認為公務員是追求利益最大化的經濟人還是維護公共利益的公益人?”這個問題進行回答時選擇了“公益人”的答案，占到被調查對象的82.5%，這說明很多的公務員管理者及公務員本人存在著對公務員“公益人”假設的錯誤認知，在這種觀念的影響下，他們在一定程度上會對公務員考核的必要性產生懷疑，在思想上放松了對公務員考核重要性的認識，從而為公務員考核的形式化埋下了伏筆。

3.考核方法體系的單一化與不科學。

在公務員考核的過程中，考核方法的運用沒有做到科學便捷與合理，主要表現(xiàn)在如下幾個方面。⑴領導考核與群眾考核相分離。按照規(guī)定，公務員考核應采取領導考核與群眾考核相結合的辦法。但在具體執(zhí)行過程中，卻出現(xiàn)了考核方法單一化的現(xiàn)象:尤其是領導考核與群眾考核相分離。有的部門領導怕得罪人就采取極端民主化的做法，把考核的決定權全部交給群眾，這樣做的結果使得人際關系在考核中的作用遠遠大于績效的作用;有的部門卻是領導一個人說了算，群眾的評議流于形式，這些都違背了客觀、公正的考核原則，使得整個公務員隊伍缺乏生機與活力。⑵平時考核弱化，無法為定期考核提供參考。公務員考核的另一項要求便是定期考核與平時考核相結合，但在日常管理中，相關部門卻將平時考核弱化。目前我國仍缺乏一套系統(tǒng)且實用的平時考核辦法，平時考核工作薄弱，導致年度考核缺乏準確的客觀依據，僅憑領導主觀下結論，容易因“近因效應”產生消極作用。⑶定量考核辦法缺乏，仍以定性考核為主?？己藘热葜械摹翱儭?，是完成工作的數量、質量、工作效率、效益和貢獻。其中工作數量可以統(tǒng)計出來，而對較為重要的“質量、效率、效益和貢獻”一直缺乏定量的考核方法。［2］(P25－26)⑷考核方法單一，科學性缺乏。在績效考評的眾多考核方法中，最常用的便是述職考核評價法、主管首長直接決定法和民意評價法，而其他方法因為操作程序復雜、操作時間較長、成本較高而往往得不到選擇，也就是說，在多數的績效考評過程中，有關部門常常把便捷性作為選擇績效考評方法的標準，在一定程度上造成了對考核方法科學性的忽略。

4.考核指標設計過于籠統(tǒng)。

《公務員考核規(guī)定 (試行)》的第四條對公務員考核的內容做了規(guī)定，即對公務員的考核，以公務員的職位職責和所承擔的工作任務為基本依據，全面考核德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。問題的關鍵在于，德、能、勤、績、廉本身囊括了很多方面的內容，粗放地對他們的內容進行解釋然后又非常粗放的對優(yōu)秀的標準予以界定:如第七條對“優(yōu)秀”標準的規(guī)定 (即確定為優(yōu)秀應當具備的條件):㈠思想政治素質高;㈡精通業(yè)務，工作能力強;㈢工作責任心強，勤勉盡責，工作作風好;㈣工作實績突出;㈤清正廉潔。這些標準的界定看似一目了然，可是在現(xiàn)實的考核中難以準確把握，難免會造成考核中的“長官意志”或“官僚主義”。很多單位沒有對考核的標準進行細化，僅僅是簡單地依賴于《規(guī)定》對考核標準的簡單界定或說明，這就使得在考核中沒有一個具體的辦法能夠將員工在德、能、勤、績、廉五個方面的差異表現(xiàn)出來，以便增強考核的客觀性。

5.考核結果的虛置或粗略運用。

在企業(yè)的績效管理體系中，員工績效考核結果的運用是績效管理體系的一個重要環(huán)節(jié)，它成為企業(yè)人力資源管理的一個重要支點。在一個完整的績效管理體系中，績效考核結果的運用成為員工薪酬調整、職位升降、員工培訓、績效管理問題診斷的重要依據，如果說不運用考核結果，實際上績效考核的工作也便顯得毫無意義。《中華人民共和國公務員法》第五章第三十七條明確規(guī)定，“定期考核的結果作為調整公務員職務、級別、工資以及公務員獎勵、培訓、辭退的依據?！睂⒖己私Y果與事關公務員切身利益事項的調整以法的形式固定下來，使考核作用的發(fā)揮有了法律保障，可以極大地激發(fā)公務員的競爭意識和責任意識，調動其工作積極性和主動性。促使其忠于職守、盡職盡責，從而使得考核制度在公務員管理中具有重要的激勵功能，成為公務員制度激勵機制中最有效的激勵手段。也正因如此，公務員考核制度的建立才有如下重要意義:“為公務員管理提供重要依據;調動公務員積極性，激勵公務員奮發(fā)向上;可以充分發(fā)掘和合理使用人才;有利于對公務員實行監(jiān)督?！保?］(P87)(但現(xiàn)實中公務員的考核結果被運用的十分有限，最重要的原因便是由于公務員考核的形式化，使得多數公務員都在稱職以上，所以不稱職和基本稱職的規(guī)定便被“虛置”，無所用處。關鍵在于，多數公務員知道考核本身的分量及客觀性，所以對結果的運用并不十分關心，因為在稱職大平臺的基礎上，沒有人擔心自己的考核結果，所以，考核結果的運用便成了一種形式，這就在考核結果運用和考核形式化之間形成了一種惡性循環(huán)。

三、解決我國公務員考核形式化問題的對策建議

1.嚴肅當前考核風氣，樹立科學考核理念。

正如前文分析，由于各種原因，當前公務員考核的形式化已經被很多的領導干部和公務員認為是一種正常現(xiàn)象，這也導致和助長了考核的“敷衍”風氣，因此，如果想要糾正公務員考核的形式化問題，首先要從端正各個部門公務員的思想認識上著手，嚴肅當前的考核風氣，樹立科學的考核理念。各個部門的公務員要充分認識到當前的考核過程中存在的諸多問題與以前不良的考核習慣和我們“中庸之道”的傳統(tǒng)文化有關，所以，公務員考核的管理部門應當通過宣傳與教育等多種手段，讓考核者與被考核者對考核中存在的問題以及考核形式化的負面影響有充分的認識，力爭逐漸糾正現(xiàn)有的諸多不良考核習慣，端正思想，充分認識公務員考核的嚴肅性及其對于行政效率提升和公務員自身發(fā)展的意義。其次，要樹立客觀公正和依法考核的理念?！豆珓諉T法》與《公務員考核規(guī)定 (試行)》是我國公務員考核的基本制度依據，所以，在公務員考核的過程中，對于原則性的問題一定要嚴格按照上述法律的規(guī)定予以實施，運用法律的剛性去有效地規(guī)避和克服某些不良習慣和傳統(tǒng)文化的影響，從而保證考核的客觀性與公正性。另外，要注重原則性與靈活性的結合，由于我國的公務員考核制度體系還不是非常健全，不同部門、不同地區(qū)、不同類別的公務員在工作的內容和性質上又有著較大的差異，如果按照某一項規(guī)定對所有的公務員進行“一刀切”式的考評，不僅會重蹈考核形式化的覆轍，也不能保證考核的客觀與公正，所以，在現(xiàn)階段，我們還應當鼓勵不同的地區(qū)和部門在《公務員法》、《公務員考核規(guī)定》的原則性要求下，對公務員考核的具體形式進行有效的探索，以最終促使我國公務員考核制度的完善。

2.培訓考核主體，提高考核質量。

公務員考核相較現(xiàn)代人才測評方法而言，較多的要通過考核主體主觀的分析判斷，對考核客體作出評判。它較少借助測評工具進行，而是通過談話、民意測評、民主推薦等方式進行，主觀的成分居多。因此，考核主體自身的素質水平對于考核結果具有較大影響。［4］(P24)根據前文對于公務員考核的定義，我國公務員考核的被考評者是非領導職務的公務員，而根據《公務員考核規(guī)定 (試行)》第十二條和第十三條第二款的規(guī)定:機關在年度考核時可以設立考核委員會，考核委員會由本機關領導成員、公務員管理及其他有關部門人員和公務員代表組成;主管領導在聽取群眾和公務員本人意見的基礎上，根據平時考核情況和個人總結，寫出評語，提出考核等次建議和改進提高的要求。這兩條規(guī)定實際上界定了公務員的考核主體，公務員考核的核心主體是被考核公務員的主管領導，另外的主體是公務員管理機關的人員和公務員代表，但是上述各類公務員的考核主體常常是某一個領域內或部門內公共事務的管理者，未必具備有關考核的基本知識，所以，這就潛藏著導致考核各種問題的風險，所以，要讓公務員的考核主體具備考核能力與資格，對其進行培訓和激勵便成為必選的途徑。

3.充分運用考核結果，加強公務員隊伍建設。

根據公共選擇理論，公務員也是“經濟人”，他們在日常的生活和工作中并不比其他的人有更高的道德優(yōu)勢，在政府部門內部，在沒有激勵和監(jiān)督的情況下，他們也不會去自覺地工作。要充分發(fā)揮考核對于公務員的激勵作用，就要將考核的結果充分地運用到公務員的管理中去，因為考核是政府部門組織效率提升以及公務員自身發(fā)展的重要支點。根據現(xiàn)代的績效管理原理，公務員的考核結果一般被運用于如下幾個方面:其一，將考核結果運用與公務員的薪酬。在當前我國公務員薪酬結構的設計中，第十三個月工資便是對公務員當年考核“稱職”的績效工資，問題在于這個數額太少，很多公務員也不了解這是考核結果運用的體現(xiàn)，今后要加大激勵力度，讓公務員的考核真正發(fā)揮作用。其二，將考核結果運用于公務員升降?？己丝梢詫珓諉T的能力、品德、貢獻、個性等進行全方位的考察，從而把優(yōu)秀的人才提拔到更高的、更適合的崗位，公平的晉升對被晉升者是一種巨大的激勵，對其他員工也有長期的激勵作用，能夠幫助員工樹立正確的發(fā)展期望，引導積極的行為表現(xiàn)。其三，將考核結果運用于公務員的崗位調整。通過考核可以發(fā)現(xiàn)公務員的長處和不足，從而可以按照“崗能匹配”的原理將公務員調整到適合他發(fā)揮作用的崗位上。其四，將考核結果運用于公務員的培訓。通過考核發(fā)現(xiàn)公務員自身的長處和不足以后，可以對考核中能力表現(xiàn)較弱但潛力較大的公務員，通過教育培訓可以使他們熟悉工作，提高績效;在考核中表現(xiàn)優(yōu)秀的人員，進一步的培養(yǎng)則可以使他們掌握更高的管理技能和專業(yè)技術，從而能擔任更高的崗位或擔當更大的責任。建立公務員考核制度，對公務員的德、能、勤、績進行全面衡量，然后按照“缺什么、補什么”的原則，確定參加培訓人選，能夠增強培訓工作的針對性，提高培訓效果。［5］(P34－36)

4.建立科學便捷的公務員考核方法體系。

績效考評方法一直是人力資源管理學者研究的熱門領域，推出了大量的研究著作和實驗報告，出現(xiàn)了眾多新興的管理思想，同時創(chuàng)造出了許多以績效管理為對象的實踐手段、技術、工具、體系和指導思想，績效考評的方法也不斷提出和完善。［6］在績效管理的眾多方法中，沒有任何一種方法是完美無缺的，但不同的方法都有自己的優(yōu)缺點，所以關鍵的是將不同的方法相互搭配，以相互補充，建立起科學便捷的公務員考核方法體系。不管什么樣的公務員考核方法體系都是為了能夠有效地將公務員的“德、能、勤、績、廉”五個方面的表現(xiàn)客觀公正地考評出來。所謂科學便捷的考核方法體系就是一系列能夠有效、快速地考核公務員績效的方法組合，這樣的組合要有這樣幾個方面的特點:其一，方法組合的有效性。即選擇的方法要能夠客觀有效地考核出公務員的表現(xiàn);其二，方法組合的低成本性。方法組合的運用不能動員太多的人財物資源，因為考核是公務員管理的經常行為，每一次都要求巨大的投入是不可行的;其三，方法組合的容易掌握和運用性。即方法不能夠使得考評者不能理解和難以駕馭，不明白方法的基本原理和操作規(guī)則，容易導致方法的誤用而難以起到公正考核的作用;其四，方法組合的抗誤區(qū)功能。在績效考評的過程中，由于多種因素的影響，考核總會步入各種各樣的誤區(qū)，方法組合要能夠取長補短，最大限度地保證考核的客觀和公正，這也是方法體系科學性的重要體現(xiàn);其五，方法組合的合法性。即方法組合要能夠體現(xiàn)相關法律法規(guī)文件對公務員績效考核方式方法的要求。

5.進行崗位分析，細化考核指標。

《公務員法》與《公務員考核規(guī)定 (試行)》中只是籠統(tǒng)地規(guī)定了公務員考核基本內容，即德、能、勤、績、廉，而對于不同的崗位，對于不同級別的公務員這五個方面的內容又截然不同，因此，在公務員的考核過程當中，不能籠統(tǒng)地依據《規(guī)定》的解釋就草草了事，而應當依據不同崗位的具體職責對德、能、勤、績、廉的內容進行細化和量化。而要明確崗位職責，首先要做的工作是在不同的部門內部將公務員的崗位進行工作分析，以確定不同工作的具體職責和任職者的勝任條件，然后從中提煉考核要素。工作分析對于公務員的考核來講，其主要作用在于:其一，公務員考核的指標設計提供依據;其二，為考評結果運用時的培訓及崗位調整提供參考。由于實踐中公務員的工作崗位千差萬別，工作性質紛繁復雜，考核的尺度不可能適應所有崗位。要使考核有針對性，就要進行崗位工作分析，以摒棄考核大一統(tǒng)形式和解決特別崗位考核問題。行為和績效標準科學確定與否決定考核制度是否充滿活力和生機，生機和活力是公務員考核制度充滿良好效果的具體反映。因此，工作分析既是考核環(huán)境理論的具體應用，也是與考核制度相關的一道程序。［7］對于公務員的管理而言，工作分析是一項浩繁的工程，國家相關公務員管理部門實際上組織力量對崗位性質相同或類似的崗位進行分析，然后統(tǒng)一規(guī)定其職位描述和職位規(guī)范，同時對于某些差異較大的崗位，可以授予相關部門單位開發(fā)職位說明書的權力，以便做到因崗制宜。

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［1］劉宇.鐵道部公務員考核指標體系設計研究［D］.北京交通大學碩士學位論文，2007.

［2］朱峰.國家公務員績效考核方法應用研究［D］.天津大學碩士學位論文，2005.

［3］李和中.中國公務員制度概論［M］.武漢:武漢大學出版社，1997.

［4］劉迪.鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導類公務員考核制度研究［D］.四川大學碩士學位論文，2007.

［5］王艷莉.公務員考核的公平性研究［D］.清華大學碩士學位論文，2005.

［6］范薈，董素芬.傳統(tǒng)績效考評方法及其創(chuàng)新 ［J］.企業(yè)技術開發(fā)，2005，(11).

［7］陶勝林.我國公務員考核制度糾偏對策研究［D］.西北大學碩士學位論文，2007.