近代地方自治中的“權(quán)利缺位”探源

荊月新

(山東師范大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

地方自治包含兩層意義，一是“團(tuán)體自治”，二是“住民自治”?！八^團(tuán)體自治，系指國(guó)家領(lǐng)土內(nèi)，另有地域團(tuán)體，其具備獨(dú)立于國(guó)家的法律人格(公法人)，可依自己的意思與目的，由本身的機(jī)關(guān)，自行處理地方公共事務(wù)?！敝劣谧∶褡灾危爸攸c(diǎn)則在于‘人’，要求由地方的住民，依自主意思處理地方行政事務(wù)?！弊⒃S宗力、許志雄、黃世鑫、劉淑惠、羅秉成、林志鵬：《地方自治之研究》，臺(tái)灣業(yè)強(qiáng)出版社1998年版，第3頁。就團(tuán)體自治而言，地方自治團(tuán)體是獨(dú)立的公法人，并以獨(dú)立法人的身份與中央政府、上級(jí)地方政府或其他自治團(tuán)體對(duì)立法、司法、行政權(quán)力進(jìn)行劃分。團(tuán)體自治的價(jià)值在于為住民提供自治的組織形式和空間。住民自治的核心在于住民(即在一定地域內(nèi)居住的公民)借助團(tuán)體自治這一組織形式，實(shí)現(xiàn)自我管理，保證其政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等權(quán)利在自治區(qū)域內(nèi)的落實(shí)。從這一意義上，地方自治被解讀為一種權(quán)利或者權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式。對(duì)地方住民而言，地方自治是一種與生俱來的權(quán)利，這種權(quán)利是各項(xiàng)公民權(quán)利在地方層面的集合體，對(duì)地方自治的物質(zhì)載體——自治團(tuán)體而言，它為住民提供實(shí)現(xiàn)自治權(quán)利的路徑和方式。在團(tuán)體自治與住民自治的關(guān)系上，住民自治受到更多的重視，“如果僅有團(tuán)體自治，而無住民自治，住民對(duì)于地域團(tuán)體意思的形成未能充分參與，則地方的政治與行政皆超脫于住民意思之外，難以符合住民的需求。這樣的地方自治亦乏實(shí)質(zhì)意義可言，殊不足采?！弊⒃S宗力、許志雄、黃世鑫、劉淑惠、羅秉成、林志鵬：《地方自治之研究》，臺(tái)灣業(yè)強(qiáng)出版社1998年版，第5頁。因此，憲政意義上的地方自治是一種權(quán)利的分配與享有。

但是，始于清末、遷延至南京國(guó)民政府時(shí)期的近代中國(guó)地方自治則遠(yuǎn)離了權(quán)利主題。被抽取了權(quán)利內(nèi)核的地方自治，自治團(tuán)體不具備獨(dú)立的公法人資格，變成官治行政的附庸，地區(qū)住民也不是地方自治的主導(dǎo)者，而成為被管理的對(duì)象與客體。由此，近代地方自治不再是權(quán)利表現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)途徑，而異化成為公權(quán)力在基層社會(huì)的擴(kuò)張手段。美國(guó)學(xué)者孔飛力對(duì)清末地方自治活動(dòng)有著極為切當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)：“清代發(fā)起人所理解的地方自治這一名詞，既不是指代議制政府，也不是指地方自治。它只是官治的補(bǔ)充?！鼘⒃诠僦蔚姆秶畠?nèi)存在，只是去完成官治不可能完成的任務(wù)。朝廷的意圖自然是要明確正規(guī)的官僚界和地方利益集團(tuán)之間的力量對(duì)比，即讓前者控制一切實(shí)質(zhì)性的職能，而只把余下的公務(wù)留給后者?！弊⒖罪w力：《中華帝國(guó)晚期的叛亂及其敵人》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1990年版，第222頁。與此大同小異的是，在南京國(guó)民政府主辦地方自治期間，在縣以下建立了由國(guó)民黨主導(dǎo)的區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)組織，將國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張至基層社會(huì)，住民的“選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決”四權(quán)未獲保障，“保甲”、“連坐”等剝奪基本人權(quán)的制度卻在自治期間得以重現(xiàn)和加強(qiáng)。近代中國(guó)的地方自治，既從未承認(rèn)地方自治團(tuán)體的獨(dú)立法人資格，也從未建立健全并實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)地方議會(huì)等行使地方自治權(quán)利的現(xiàn)實(shí)機(jī)構(gòu)，住民之權(quán)利無處伸張，僅是在原有民間“紳治”基礎(chǔ)上，建立了諸多唯官治機(jī)構(gòu)之命是從的基層執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。對(duì)于這種自治權(quán)利未獲實(shí)現(xiàn)、基本權(quán)利反受限制,地方自治淪為公權(quán)力附庸的現(xiàn)象，本文稱之為“權(quán)利缺位”現(xiàn)象。

“權(quán)利缺位”現(xiàn)象之所以產(chǎn)生，本文認(rèn)為可從以下四方面入手分析。

一、理論準(zhǔn)備不足，權(quán)利屬性未被充分認(rèn)識(shí)

地方自治在近代中國(guó)的“權(quán)利缺位”，首先應(yīng)當(dāng)歸因于近代中國(guó)知識(shí)界對(duì)地方自治這一舶來的西方法律文化現(xiàn)象存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。在海禁初開的近代中國(guó)，敏感的知識(shí)分子認(rèn)識(shí)到僅僅通過學(xué)習(xí)西方“器物之長(zhǎng)”難以達(dá)致“制夷”目標(biāo)，西方的制度文明隨即受到追捧。地方自治如同西方政治法律文化的其他部分一樣，也在此時(shí)傳入中國(guó)。然而，知識(shí)界所看到的僅是這一制度文明的表象，并未洞見其隱藏在制度內(nèi)部的權(quán)利屬性。自19世紀(jì)初期直至20世紀(jì)30年代，知識(shí)界對(duì)地方自治的引介始終存在這種認(rèn)識(shí)上的片面性。

在知識(shí)界對(duì)地方自治命題的引介中，相當(dāng)一部分作品僅僅是對(duì)外國(guó)地方自治制度的簡(jiǎn)單引介，未能觸及地方自治制度的本質(zhì)。這類作品在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后的初期占絕大多數(shù)。早期的西學(xué)作品，如魏源的《海國(guó)圖志》、梁廷枬的《合省國(guó)說》等作品即對(duì)英美等國(guó)地方政制有所介紹。19世紀(jì)60年代以后，隨著中外交往日漸增多，對(duì)西方各國(guó)地方自治的描述趨于詳盡。如1877年駐英副使劉錫鴻記述英國(guó)的地方制度說：“英制，酌城鄉(xiāng)大小，各設(shè)看司勒(市議員)百數(shù)十員(倫敦則二百零六員)；奧德門(市參議員)數(shù)員或十?dāng)?shù)員(倫敦則二十六員)，以美亞(市長(zhǎng))一員統(tǒng)之?！瓓W德門分轄地段，看司勒又各按奧德門所分之地段而分理焉。……凡所轄地段，教養(yǎng)之政，詞訟之事，以及工程興作，商賈貿(mào)易，奧德門均得舉治，上諸美亞。歲收煤、酒、牛、羊市之稅，以為經(jīng)費(fèi)。[注]劉錫鴻：《英軺私記》，《走向世界叢書》，岳麓書社1985年版，第157-158頁。

除上述介紹性的作品，部分知識(shí)分子和清室官員開始提出實(shí)行地方自治的具體主張，但只是從國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，認(rèn)為中央集權(quán)模式的國(guó)家治理方式不能完成國(guó)家治理的職能，因而主張地方分治或者自治。其中的一個(gè)典型代表就是馮桂芬，他在《校邠廬抗議》中提出：“天子不能獨(dú)治天下，任之大吏；大吏不能獨(dú)治一省，任之郡守；郡守不能獨(dú)治一郡，任之縣令；縣令不能獨(dú)治一省，任之令以下各官?！盵注]馮桂芬：《校邠廬抗議》，中國(guó)近代史資料叢刊《戊戌變法》(一)，第8頁。出使俄國(guó)大臣胡惟德言及地方自治的理由，在于“中國(guó)幅員遼闊，戶口殷繁”而“統(tǒng)治之權(quán)，僅委諸一二守令，為守令者又僅以錢款、獄訟為職務(wù)，民間利病漠不相關(guān)，”且“更調(diào)頻仍，事權(quán)牽掣，雖有循吏，治績(jī)難期。”而“編戶齊民，散而不群……為之代表者，不過數(shù)紳士，又復(fù)賢愚參半”，因此，需要“調(diào)查東西各國(guó)地方自治制度，參酌損益，詳訂章程，頒示天下，限期興辦……興庶務(wù)而百?gòu)U俱張，人奮忠愛之精神，日收富強(qiáng)之功效?！盵注]故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲史料》(下冊(cè))，中華書局1979年版，第715-716頁。這些作品當(dāng)中僅限于對(duì)地方自治的模糊認(rèn)識(shí)，并沒有地方自治應(yīng)以權(quán)利為本位的闡述。

也有人干脆將地方自治視為傳統(tǒng)中國(guó)的政治文化，認(rèn)為是古已有之的東西，徹底將地方自治與權(quán)利割裂。如較早引介地方自治制度的劉錫鴻即認(rèn)為，地方自治在中國(guó)亦有淵源，“此制與漢之三老、明之里老略同。”[注]劉錫鴻：《英軺私記》，《走向世界叢書》，岳麓書社1985年版，第157頁。這種觀念直到民國(guó)建立多年以后，仍為很多人推崇。如有人提出：“吾國(guó)雖無‘地方自治’之名詞，而‘地方自治’之制度與精神，實(shí)已濫觴于唐虞而集大成于西周之鄉(xiāng)遂，沿及兩漢魏晉，迄于李唐，洎乎明之初葉，稽之往籍，斑斑可考。”[注]劉慶科：《中國(guó)地方自治變遷概觀》，載《蘇衡月刊》1935年第1卷第1期。

在這樣的知識(shí)和理論背景之下，產(chǎn)生了諸多對(duì)地方自治的誤讀。有人認(rèn)為實(shí)行地方自治的基礎(chǔ)在于“各地情況殊異”，將近代地方自治與權(quán)利剝離。如清末民初重要的啟蒙思想家梁?jiǎn)⒊鲝垙V東應(yīng)脫離滿清的中央集權(quán)政治統(tǒng)治，實(shí)行地方自治，因?yàn)樵谒磥恚瑥V東“民族與他地絕異，言語異，風(fēng)習(xí)異，性質(zhì)異，故其人頗有獨(dú)立之想，有進(jìn)取之志”，他認(rèn)為，他日中國(guó)若“有聯(lián)邦分治之事”，廣東必為首倡者之一。[注]梁?jiǎn)⒊骸吨袊?guó)地理大勢(shì)論》，《飲冰室合集·文集》之十，第84、90頁。在當(dāng)時(shí)的梁?jiǎn)⒊磥恚詫?shí)行自治或分治，是因?yàn)楦鞯氐奈幕c民眾習(xí)俗均有特殊性，既然各地的風(fēng)土人情不同，就應(yīng)當(dāng)采取不同的治理措施，與權(quán)利無涉。

個(gè)別思想家在他們的地方自治主張中涉及到權(quán)利，但仍然失于片面。比如何啟、胡禮垣，他們提出應(yīng)于省、府、縣各設(shè)議會(huì)，每級(jí)議會(huì)各設(shè)60名議員?！胺材凶佣畾q以上，除喑、啞、盲、聾，以及殘疾者外，其人能讀書明理者，則予以公舉之權(quán)”。關(guān)于議員的責(zé)任和議會(huì)的職權(quán)，他們提出：“議員者，將出其所學(xué)，而施之于政，以濟(jì)民之困，而養(yǎng)民之和，地方之利弊，民情之好惡，皆藉議員以達(dá)于官。興革之事，官有所欲為，則謀之于議員，議員有所欲為，亦謀之于官?！盵注]何啟、胡禮垣：《新政真銓》，《戊戌變法》(一)，第196-197頁。這些見解較早地涉及到了住民的權(quán)利，比如何啟、胡禮垣即強(qiáng)調(diào)地方議會(huì)的議員應(yīng)由人民“公舉”。但是，遺憾的是，這種對(duì)選舉權(quán)的涉及仍然十分狹隘，如將公舉之權(quán)限于“能讀書明理者”，并將被選舉權(quán)作了更為嚴(yán)格的限定，如他們提出：“縣議員于秀才中公舉，府議員于舉人中公舉，省議員于進(jìn)士中公舉。”這一主張又將地方自治推入傳統(tǒng)“紳治”的泥沼。

上述對(duì)西方地方自治理論的解讀和宣講，常常與國(guó)家民族的救亡圖存相聯(lián)系，是一個(gè)民族面臨危機(jī)時(shí)的倉(cāng)促思考，在門戶初開的時(shí)節(jié)，面對(duì)突如其來的西方文明，由于長(zhǎng)期的閉關(guān)鎖國(guó)，中國(guó)的知識(shí)界還欠缺全面、客觀、深入地理解這些外來文明的方法論，只能囫圇吞棗地對(duì)西方的政治法律制度進(jìn)行解讀，至于隱藏在這些制度背后的規(guī)律性，如制度的來源、制度的特質(zhì)，則未能揭示，這已經(jīng)超出當(dāng)時(shí)知識(shí)界所能理解的范疇。包括對(duì)地方自治在內(nèi)的對(duì)西方憲制的介紹，亦是如此?？梢哉f，當(dāng)?shù)胤阶灾握嬲M(jìn)入決策者的視野時(shí)，地方自治的理論準(zhǔn)備工作尚未完成。

二、指導(dǎo)思想定位不當(dāng)，權(quán)利受到公權(quán)力擠壓

理論準(zhǔn)備上的不足，直接影響到了地方自治的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)思想。在知識(shí)界對(duì)地方自治的權(quán)利本質(zhì)缺乏清晰認(rèn)識(shí)和精確表達(dá)的前提之下，晚清、北洋以及此后的南京國(guó)民政府將地方自治定位在服務(wù)于國(guó)家管理的輔助地位，晚清政府稱地方為“官治補(bǔ)充”，而孫中山將地方自治定位為“訓(xùn)練人民行使‘四權(quán)’”的工具，而“訓(xùn)政”時(shí)期又以“黨治”為最高政治原則，導(dǎo)致南京國(guó)民政府時(shí)期的地方自治，權(quán)利非但未彰，國(guó)民黨一黨獨(dú)裁的專權(quán)政治卻借地方自治滲透進(jìn)入基層社會(huì)。

首辦地方自治的晚清政府，無論廷臣疆吏，抑或出使大臣，大多將地方自治置于完善官治、健全官僚統(tǒng)治的思想觀念之上。御史徐定超則提出：“東西各國(guó)號(hào)稱富強(qiáng)，究其富強(qiáng)之原，非地方自治不為功，今者預(yù)備立憲誠(chéng)為中國(guó)目前當(dāng)務(wù)之急?！本唧w做法是：“由民間公舉動(dòng)才望卓著之人，上之有司，使之辦理地方之事，以輔助地方官吏之不及，優(yōu)其禮貌，厚其薪水，嚴(yán)其賞罰，十年以后，王道大行。”[注]故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲史料》(上冊(cè))，中華書局1979年版，第169頁。江蘇學(xué)政徐景崇則認(rèn)為：“夫分治者，并非侵越中央政府，貿(mào)然上攬其柄權(quán)也。譬如一市焉，一鄉(xiāng)焉，一縣焉，利當(dāng)興者興，弊當(dāng)革者革，而國(guó)力、官力有所未逮者，則分力于個(gè)人，分之既多，合無數(shù)之聰明材力，興辦一方之公事，結(jié)成鞏固之范圍?！唇袷澜绱笸ǎ夭蝗萃馊酥缮?。如是內(nèi)政修而外侮弭，民心固而國(guó)勢(shì)強(qiáng)，誠(chéng)立憲之絕大根源哉?！盵注]故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲史料》(上冊(cè))，中華書局1979年版，第117頁。以上言論道出了地方自治在整個(gè)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中的地位，暗喻清政府將要實(shí)行的地方自治，實(shí)際上仍是封建地方官紳合治的統(tǒng)治形式。

以上觀念很快進(jìn)入立法決策者的視野。光緒三十一年，近代中國(guó)法制改革的先驅(qū)、時(shí)任刑部左侍郎的沈家本上書政務(wù)處言到：“參以各國(guó)地方自治之制，于地方設(shè)立鄉(xiāng)社?！蚊耖g公舉有資望者，為社中董事，以輔地方官之所不及?！盵注]《政務(wù)處奏議復(fù)刑部左侍郎沈條陳時(shí)事折》，《東方雜志》第2年第12期。這一思想被當(dāng)局接受。憲政編查館在《奏核城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程折》中指出，施行地方自治“以上輔政治而下圖輯和，故言其實(shí)，則自治者，所以助官治之不足?！庇终f：“無官治，則無所謂自治。猶無二物，則無所謂彼此。自治之事淵源于國(guó)權(quán)，國(guó)權(quán)所許，而自治之基乃立。由是而自治規(guī)約，不得牴牾國(guó)家之法律，由是而自治事宜，不得違抗官府之監(jiān)督?！盵注]《政治官報(bào)》光緒三十四年十二月二十八日，第445號(hào)。這一理念被相關(guān)立法奉為最重要的指導(dǎo)思想，光緒三十四年頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》第1條即開宗明義：“地方自治以專辦地方公益事宜，輔佐官治為主?！?/p>

民元至1914年2月，先是沿襲前清的地方自治，后袁世凱通令將其取消，先是在京兆開展地方自治的試點(diǎn)，開啟了北洋政府地方自治的先河，后欲在全國(guó)推廣，亦因袁氏政權(quán)的崩潰無疾而終。其在地方自治的指導(dǎo)思想上與晚清政府并無二致。“袁世凱推行的地方自治看似有別于官治，但從其內(nèi)容、制度分析，實(shí)質(zhì)上就是封建官治的翻版?！盵注]郗志群、林歡：《1915-1916年京兆地方自治述論》，《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2003年增刊。

1928年，南京國(guó)民政府建立后亦著手準(zhǔn)備實(shí)行新的地方自治，1929年召開的國(guó)民黨第三次全國(guó)代表大會(huì)通過了“確定地方自治之方略及程序，以立政治建設(shè)之基礎(chǔ)案”，重啟地方自治。此期地方自治與之前所不同的是，聲言以孫中山的地方自治思想為指導(dǎo)。孫中山的地方自治思想概括要旨，共有兩點(diǎn)：一是以縣為地方自治區(qū)域，他曾言及：“中華民國(guó)之建設(shè)，必當(dāng)以人民為基礎(chǔ)；而欲以人民為基礎(chǔ)，必當(dāng)先行分縣自治?！盵注]陳旭麓、郝盛朝主編：《孫中山集外集》，上海人民出版社1990年版，第36頁。二是通過地方自治訓(xùn)練人民行使“選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決”等四項(xiàng)直接民權(quán)，從而提高人民的參政能力，并以之作為未來實(shí)施憲政的基礎(chǔ)。這種對(duì)地方自治功能定位的片面性是顯而易見的：地方自治作為一種權(quán)利，由住民享有并行使，并同時(shí)為住民提供權(quán)利行使的組織形式。如果將地方自治僅僅作為“訓(xùn)練人民行使政權(quán)”的手段和途徑，無論如何強(qiáng)調(diào)它的重要性，都會(huì)偏離其原有的權(quán)利主題。盡管孫中山曾經(jīng)提出“民權(quán)”主張，但今世學(xué)者認(rèn)為，這實(shí)際上是傳統(tǒng)中國(guó)“民本”思想的升華和總結(jié)，“孫中山的‘三民主義’，由始至終都體現(xiàn)了‘以民為本’，是近代重民思想的集大成者?！盵注]肖飛：《孫中山民本思想探析》，《山東社會(huì)科學(xué)》2012年第7期。這一“民本”思想與近代西方地方自治所強(qiáng)調(diào)的民權(quán)主張、權(quán)利意識(shí)有著顯著不同。事實(shí)上，正是由于定位上的偏頗，自南京國(guó)民政府推行地方自治直至國(guó)民黨政權(quán)敗退至臺(tái)灣，地方自治幾經(jīng)周折，最終也未能真正施行。

除了對(duì)地方自治定位的失誤之外，南京國(guó)民政府的地方自治還受到“訓(xùn)政”理論的影響。按照孫中山的“建國(guó)三階段”理論，軍政時(shí)期結(jié)束后，國(guó)家即進(jìn)入“訓(xùn)政”時(shí)期，在這一時(shí)期，由國(guó)民黨代行全國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，訓(xùn)練和培養(yǎng)全國(guó)人民行使政權(quán)的能力?；谶@樣的指導(dǎo)原則，1928年，國(guó)民黨中央常務(wù)委員會(huì)制定了《訓(xùn)政綱領(lǐng)》，并規(guī)定：“訓(xùn)政期間由中國(guó)國(guó)民黨全國(guó)代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)民行使政權(quán)”，中國(guó)國(guó)民黨全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)時(shí)，“以政權(quán)托付中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)執(zhí)行之”。在“訓(xùn)政”體制下，國(guó)民黨實(shí)行一黨專政、以黨代政、以黨統(tǒng)政，政黨意志高于社會(huì)公共意志。這成為“訓(xùn)政”時(shí)期國(guó)民政府的最高政治原則，也是國(guó)家和政府活動(dòng)的根本指導(dǎo)思想。這樣一來，地方自治的具體舉辦過程即面臨一對(duì)基本的矛盾，即國(guó)民黨一黨專制與地方自治權(quán)利的矛盾。一方面，國(guó)民黨奉行“黨國(guó)一體”的體制，這是當(dāng)時(shí)的基本政治前提。與地方自治自身所具有的民主性、平等性和開放性等特質(zhì)是完全背離的。因此，這種通過“黨治”推進(jìn)“自治”的努力一開始就是南轅北轍，南京國(guó)民政府的地方自治與晚清以及北洋時(shí)期的地方自治在性質(zhì)上完全一樣，并沒有因其打著“民權(quán)”的旗號(hào)而有所區(qū)別。與中國(guó)共產(chǎn)黨在廣大的農(nóng)村基層社會(huì)有著深厚基礎(chǔ)不同，國(guó)民黨的活動(dòng)主要局限于城市。國(guó)民政府建立后，國(guó)民黨對(duì)于黨員集中于城市的狀況極為不滿，著力予以改變，而地方自治則提供了一個(gè)很好的借口。孫中山地方自治理論的中心就是地方政治建設(shè)，強(qiáng)調(diào)建國(guó)從基層開始，這與國(guó)民政府的政治期許不謀而合。根據(jù)孫中山在《國(guó)民政府建國(guó)大綱》中所提到的，欲推行地方自治，首先需要“立機(jī)關(guān)”，健全地方組織，并向地方派出“曾經(jīng)訓(xùn)練考試合格之員，到各縣協(xié)助人民籌備自治”[注]《孫中山全集》第9卷，中華書局1981年版，第127頁。。因此，在南京國(guó)民政府宣布推行“地方自治”以后，國(guó)民政府紛紛在各地開設(shè)地方自治研究院，國(guó)民黨也在基層廣泛設(shè)置黨部，以配合地方政府推動(dòng)“地方自治”的推行。1929年6月、9月、10月，國(guó)民政府先后頒布《縣組織法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》和《區(qū)自治施行法》，正式開辦地方自治?！犊h組織法》第三十四條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)所設(shè)教育機(jī)構(gòu)和必修的四門課程，其中第一門課即是“中國(guó)國(guó)民黨黨義”，在人員選舉方面也設(shè)定了許多門檻，為國(guó)民黨黨員進(jìn)入自治機(jī)構(gòu)提供了法律保證，如《區(qū)自治施行法》第六條將區(qū)長(zhǎng)及監(jiān)察委員候選人的條件列為七項(xiàng)，凡具備條件之一者即可獲得候選資格。其中第二、三項(xiàng)條件分別是：“曾任中國(guó)國(guó)民黨區(qū)黨部執(zhí)監(jiān)委員或各上級(jí)黨部重要職員滿一年者”，“曾在國(guó)民政府統(tǒng)屬之機(jī)關(guān)任委任官一年或薦任官以上者”。通過如此規(guī)定，不僅建立了更為細(xì)密的地方管理網(wǎng)絡(luò)，還由此推動(dòng)了國(guó)民黨對(duì)地方社會(huì)的滲透。根據(jù)以上立法，南京國(guó)民政府正式在縣以下設(shè)立區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層“自治區(qū)域”，縣下設(shè)區(qū)，區(qū)下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)官吏受到縣以及上級(jí)民政部門等官署的嚴(yán)格管控。權(quán)利未得伸張，公權(quán)力卻由此深入基層民間，黨治取代了憲治。

三、地方主義干擾，利益訴求沖淡權(quán)利主題

始自清末的近代地方自治自源頭上即受到地方主義的影響，地方實(shí)力派對(duì)利益的訴求沖淡了地方自治的權(quán)利主題。晚清時(shí)節(jié)，當(dāng)?shù)胤阶灾嗡汲卑殡S其他西方法制文明進(jìn)入中國(guó)時(shí)，正值中央政權(quán)勢(shì)微，地方主義盛行。由于地方主義與地方自治在反對(duì)中央集權(quán)、主張地方分權(quán)諸方面所具有的形式上的相似性，地方主義借“地方自治”之名大行其道，地方主義以利益為中心的政治訴求，也沖淡了地方自治的權(quán)利主題。

道咸以后，受農(nóng)民起義和洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的沖擊，中央政府對(duì)地方各省的控制力下降，地方實(shí)力派要求中央讓利，擴(kuò)大地方在財(cái)政、軍事以及人事方面的職權(quán)；部分知識(shí)分子則積極呼吁西方憲制，要求引入地方自治制度。兩者的根本目的和出發(fā)點(diǎn)雖然有所不同，但是其外在表現(xiàn)形式卻極為相似，一致反對(duì)中央集權(quán)政治，主張以地方人員為主管理地方事務(wù)?；谶@種一致性，地方實(shí)力派樂于支持地方自治的主張。對(duì)地方實(shí)力派來說，相對(duì)于公然主張和攫取地方利益，打著地方自治的旗號(hào)來獲取權(quán)力和利益，顯得更冠冕堂皇一些。表面上看來，知識(shí)界對(duì)地方自治的引介推動(dòng)了地方自治的實(shí)踐，事實(shí)上，真正起決定作用的是地方實(shí)力派，當(dāng)他們對(duì)地方獨(dú)立利益的訴求與地方自治運(yùn)動(dòng)在時(shí)間上相契合時(shí)，地方實(shí)力派無論是否真正理解其中的憲政價(jià)值，其中的大多數(shù)人倒也樂得接受地方自治理論作為謀求局部利益的幌子。正是迫于地方實(shí)力派的壓力，為求維護(hù)大一統(tǒng)的政治局面，晚清中央政府不得不在利益劃分體制下向地方傾斜，“順從民意”地使地方自治合法化。學(xué)者對(duì)晚清時(shí)期包括地方自治在內(nèi)的一系列“憲政改革”有此評(píng)價(jià)：“太平天國(guó)對(duì)清政府最致命的沖擊是引致地方軍事和財(cái)政力量膨脹，晚清改革(1900～1911)推動(dòng)君主立憲及各省議會(huì)，多少是要在制度上承認(rèn)這個(gè)分權(quán)的事實(shí)。中央政府為了重新確立其統(tǒng)治權(quán)威，有意識(shí)地把部分行政權(quán)力分割與地方?！盵注]程美寶：《地域文化與國(guó)家認(rèn)同：晚清以來“廣東文化”觀的形成》，第36頁?？芍^一語道出了清政府實(shí)行地方自治的真實(shí)意圖。

至民國(guó)初建，仍然難以形成強(qiáng)有力的中央政權(quán)，各省紛紛以“自治”之名，強(qiáng)調(diào)地方利益的重要。其中最為典型的是“聯(lián)省自治”時(shí)期，江南的四川、湖北、湖南、浙江、江蘇以及江北的山東、山西、甘肅、河南以及東北各省，都曾提出自治，但是，這些所謂的“自治”無非是謀取地方利益的手段，與近代西方憲制文化大異其趣。如川籍的軍事將領(lǐng)即提出所謂“自治”四原則：“第一，今后四川全境，不得駐扎他省軍隊(duì)；第二，四川省財(cái)政金庫(kù)獨(dú)立，不得受他方他系之干涉；第三，四川境內(nèi)，不得容留爭(zhēng)權(quán)機(jī)關(guān)，以妨川人自治之精神；第四，若有違反此言者，吾三千萬川人共擊之?！盵注]上?！稌r(shí)報(bào)》，1920年9月22日。如此“地方自治”，只見對(duì)軍事、財(cái)政以及政治權(quán)力的爭(zhēng)奪，未見公民權(quán)利的落實(shí)。有學(xué)者因此總結(jié)到：“辛亥革命以前‘外重內(nèi)輕’之爭(zhēng)，加速了滿清滅亡，辛亥革命后的中央集權(quán)與地方分權(quán)問題，造成了民初政局之不安；因此我們認(rèn)為中央集權(quán)與地方主義，對(duì)近代中國(guó)政治所帶來的困擾是肯定的?！盵注]胡春惠：《民初的地方主義與聯(lián)省自治》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版，第326頁。

但是，地方主義與地方自治的合流不可能真正推動(dòng)地方自治的實(shí)現(xiàn)，反而沖淡了地方自治的權(quán)利主題。因?yàn)榈胤街髁x沒有民主憲政和近代法治這樣宏大的歷史背景，從本質(zhì)上并非是對(duì)住民權(quán)利的保障，它所關(guān)注的也并非地方區(qū)域內(nèi)公民權(quán)利的享有與實(shí)現(xiàn)，其要旨在于要求中央承認(rèn)地方獨(dú)立的利益主體資格，主張中央政府在經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)利益上對(duì)地方的讓與，強(qiáng)調(diào)“地方社會(huì)”應(yīng)當(dāng)在與國(guó)家的利益分割當(dāng)中獲取一定的份額。而在政治實(shí)踐當(dāng)中，由地方士紳、官員以及上層知識(shí)分子所組成的地方實(shí)力派往往成為地方利益的代表，他們把持地方事務(wù)，壟斷社群利益，既沒有地方自治團(tuán)體(通常由住民經(jīng)民主選舉產(chǎn)生)那樣明確法定的公法人作為組織形式，更不會(huì)將既得的地方利益公平分配給地方民眾。近代以來，學(xué)界普遍指稱中國(guó)的地方自治名為“民治”，實(shí)為“紳治”。陳之邁就曾經(jīng)指出“推行地方自治的結(jié)果便使地方的紳?rùn)?quán)膨漲，而劣紳的惡勢(shì)力也不是一般人民的力量所能抗拒的?！盵注]陳之邁：《中國(guó)政府》(第三冊(cè))，商務(wù)印書館1945年版，第81頁。而當(dāng)代學(xué)者也指出：“士紳通過結(jié)成(或進(jìn)入)公共權(quán)力網(wǎng)絡(luò)而實(shí)現(xiàn)組織化，……強(qiáng)制性地貫徹自己的意志。”更有甚者，“通過各種自治性機(jī)構(gòu)，士紳們還往往能夠在法定職權(quán)之外取得更為廣泛的權(quán)力?！盵注]魏光奇：《清末民初地方自治下的“紳?rùn)?quán)”膨脹》，載李長(zhǎng)莉、左玉河主編：《近代中國(guó)的城市與鄉(xiāng)村》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版，第571頁。從另一個(gè)側(cè)面反映出地方實(shí)力人物把持自治機(jī)關(guān)、平民大眾無權(quán)的真實(shí)狀態(tài)。

縱觀20世紀(jì)上半葉的近代中國(guó)，地方自治之聲雖不絕于耳，但是，民眾的權(quán)利狀況卻始終差強(qiáng)人意，軍閥割據(jù)不斷、地方豪強(qiáng)并立倒成為常態(tài)。地方主義盛行，對(duì)地方利益的訴求壓倒了對(duì)民眾權(quán)利的訴求，可謂是造成這一結(jié)果的重要原因。

四、制度設(shè)計(jì)缺失，未能提供有效的法制保障

地方自治既然是“憲政始基”，并且是住民權(quán)利的基本實(shí)現(xiàn)形式，它的有效實(shí)施必須得到國(guó)家根本法的保障，即：地方自治應(yīng)當(dāng)作為一國(guó)立憲的基本內(nèi)容之一。此外，在憲法作了原則性規(guī)定以后，通常還需要配套的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)根據(jù)憲法的基本精神，對(duì)自治權(quán)利的具體內(nèi)容、運(yùn)作程序應(yīng)作出操作性規(guī)定，以此形成地方自治有效實(shí)現(xiàn)的法制前提。但是，這樣兩點(diǎn)在近代中國(guó)地方自治當(dāng)中均存在較大缺憾。

首先，缺乏憲法性依據(jù)對(duì)自治權(quán)利的保障。從法治原則出發(fā)，地方自治的制度設(shè)計(jì)必須從憲法予以確定，也即在根本法的框架當(dāng)中予以定位，這也是西方近代地方自治的基本經(jīng)驗(yàn)。作為權(quán)利載體的地方自治制度，其價(jià)值在于讓公眾參與社會(huì)生活、社會(huì)組織的管理和決策，不但有助于公民政治素養(yǎng)和政治能力的提升，同時(shí)也將自由、平等精神融入國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)發(fā)展當(dāng)中。但是，從晚清推行地方自治以來，無論是自上而下地主動(dòng)推進(jìn)，還是自下而上地自愿自發(fā)，都缺乏憲政制度作為實(shí)行地方自治的基本依據(jù)，造成中央與地方關(guān)系的互動(dòng)過程缺乏根本性的制度規(guī)范。地方自治的內(nèi)容并未見于1908年頒布的《欽定憲法大綱》以及1911年頒布的《憲法重大信條十九條》?！稓J定憲法大綱》共設(shè)二十三條，分為兩部分，一是“君上大權(quán)”，共設(shè)十四條，二是“臣民權(quán)利義務(wù)”，共九條。這部《欽定憲法大綱》與其說是對(duì)公民權(quán)利的宣言書，倒不如說是君權(quán)至上的保障書，因?yàn)椤皯椃ù缶V的要義，……維護(hù)君權(quán)者至周至詳，而于民權(quán)的保障則多所未備?！盵注][臺(tái)]羅志淵：《清末民初中國(guó)法制現(xiàn)代化之研究(第一輯)：憲法篇》第12頁，1973年印本。這樣一部對(duì)基本權(quán)利如此漠視的憲法文件，未對(duì)地方自治之權(quán)作出規(guī)定，亦是正常。稍晚頒布的《十九信條》單純從內(nèi)容上看已改為“虛君共和”，并增加了議院與責(zé)任內(nèi)閣的規(guī)定，還增加了對(duì)民權(quán)的保護(hù)，如：“凡增重人民之負(fù)擔(dān)，須由國(guó)會(huì)議決”，但是，“成于革命軍起，民氣橫溢之秋”的《十九信條》倉(cāng)促出臺(tái)，既未顧及地方自治這一主題，更由于革命力量對(duì)清廷立憲誠(chéng)意的懷疑而未得實(shí)施。[注][臺(tái)]羅志淵：《清末民初中國(guó)法制現(xiàn)代化之研究(第一輯)：憲法篇》第25頁，1973年印本。

進(jìn)入民國(guó)，無論孫中山主持的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》，還是由袁世凱主持的《中華民國(guó)約法》，雖然對(duì)民權(quán)有所涉及，但是也未規(guī)定地方自治問題。而在這一過程當(dāng)中，1914年初，袁世凱先是停辦自前清開始的地方自治，緊接著于當(dāng)年6月又令內(nèi)政部通令全國(guó)準(zhǔn)備重啟地方自治，且于7月份以京兆地區(qū)作為籌辦地方自治的模范區(qū)，并于兩月后公布《京兆地方自治章程》。袁氏在帝制失敗后去世，1917年北京政府由大總統(tǒng)黎元洪頒布《地方自治令》、1919年大總統(tǒng)徐世昌也頒布《縣自治法》，其意均在推行地方自治，但由于中央權(quán)威不再，各省各自為政，未能實(shí)行。上述自治立法與實(shí)踐活動(dòng)均缺乏相應(yīng)的憲法作為依據(jù)。至曹錕當(dāng)選為大總統(tǒng)，曾于1923年頒布《中華民國(guó)憲法》，在第22條規(guī)定了“屬于地方事項(xiàng)，依本憲法及各省自治法之規(guī)定并行使之”，從而為地方自治提供了合憲性基礎(chǔ)，憲法第十二章還規(guī)定了省、縣兩級(jí)為地方自治區(qū)域，并對(duì)省議會(huì)、省務(wù)院、縣議會(huì)等自治機(jī)構(gòu)作了規(guī)定，但是，由于憲法本身的合法性受到質(zhì)疑，也使這些規(guī)定成為空談。因國(guó)會(huì)議員皆為當(dāng)年受賄選舉曹錕為總統(tǒng)的議員，所以“受賄后所通過之憲法，自應(yīng)不能發(fā)生效力”，[注]陳茹玄：《增訂中國(guó)憲法史》，世界書局1947年版，第135頁。事實(shí)上，這部憲法雖對(duì)地方自治作了原則性的規(guī)定，但仍然局限于機(jī)構(gòu)設(shè)置、中央與地方之間事權(quán)的劃分上，對(duì)地方自治所涉權(quán)利這一主題，未曾著墨。南京國(guó)民政府期間，亦曾多次嘗試立憲，但是遲至1946年12月頒布《中華民國(guó)憲法》，中間僅有一部“五五憲草”，因其未曾實(shí)施，此期的地方自治也沒有憲法依據(jù)。

其次，除憲法性規(guī)定的缺失，下位立法也欠缺對(duì)地方自治權(quán)利的保障。這些立法既缺乏對(duì)權(quán)利內(nèi)容的列舉式規(guī)定，也缺乏對(duì)權(quán)利履行程序的立法保護(hù)，非但如此，這些立法反而充斥了對(duì)自治權(quán)利的種種限制。如清末地方自治設(shè)立了“自治監(jiān)督”制度，制約自治權(quán)的行使，據(jù)《府廳州縣自治章程》第四章第五十六條，行政長(zhǎng)官對(duì)議事會(huì)和參事會(huì)具有監(jiān)督制約的權(quán)能：“府廳州縣議事會(huì)或參事會(huì)之議決及選舉，如有逾越權(quán)限，或違背法令者，該管長(zhǎng)官得說明原委事由，即行撤銷，或?qū)⑵渥h決事件交令復(fù)議，若仍執(zhí)前議，得撤銷之?！边@些立法的缺陷還在于，由于過多地強(qiáng)調(diào)士紳階層對(duì)地方自治的參與，因而忽視了平等權(quán)。如清政府于1909年1月頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定：凡府州縣自治所在城區(qū)、市鎮(zhèn)各設(shè)“一議事會(huì)、一董事會(huì)”；凡鄉(xiāng)各設(shè)“一議事會(huì)、一鄉(xiāng)董”。議事會(huì)、董事會(huì)及鄉(xiāng)董，均由當(dāng)?shù)睾细窦澝裢镀碑a(chǎn)生。選民資格必須是年滿25歲的男子，年納正稅及地方公益捐款2元以上者，不識(shí)字者不得為選民。1914年12月頒布的《地方自治試行條例》規(guī)定了住民須具備四項(xiàng)條件方可享有選舉權(quán)，其中第四項(xiàng)為：年納直接國(guó)稅十元以上，或有不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值五千元以上者。如此規(guī)定非但沒有實(shí)現(xiàn)地方自治對(duì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保證，反而導(dǎo)致傳統(tǒng)紳治和特權(quán)的回歸。

結(jié)語

自治是在人類社會(huì)發(fā)展過程中自生自發(fā)的秩序，是社會(huì)成員行使個(gè)人權(quán)利的結(jié)果。近代憲政意義上的地方自治以賦權(quán)的形式為人們提供了廣泛參與地方事務(wù)管理的機(jī)會(huì)，而這種機(jī)會(huì)也使得他們有權(quán)了解、參與地方與中央利益的劃分過程，并監(jiān)督這種利益劃分過程的有序進(jìn)行。在地方自治的框架之下，地方行政長(zhǎng)官和地方議會(huì)成員均由選民平等選舉產(chǎn)生，因此，對(duì)選區(qū)內(nèi)的居民負(fù)責(zé)便成為他們政治生命和職業(yè)生涯的唯一保障，這種情形下產(chǎn)生的地方管理層將以捍衛(wèi)社群利益和公民權(quán)利為核心價(jià)值。

抽取了權(quán)利內(nèi)核的地方自治在近代中國(guó)從未取得實(shí)質(zhì)性成功，不僅未能完成近代以來憲政革命的任務(wù)，成為地方民眾行使政權(quán)、管理地方事務(wù)的正當(dāng)途徑與方式，反而成為晚清以來各個(gè)統(tǒng)治集團(tuán)控制地方事務(wù)、強(qiáng)化對(duì)民眾管控的手段。在地方自治的名號(hào)下，各個(gè)統(tǒng)治集團(tuán)打破了清中期以前官治不下“郡縣”的成規(guī)，在縣以下的基層社會(huì)紛紛設(shè)立各種官方或者半官方的政權(quán)組織，這些組織的建立，其要旨不在于加強(qiáng)基層的公民權(quán)利建設(shè)，而是填補(bǔ)中央政權(quán)在這些領(lǐng)域的“權(quán)力真空”。 地方自治不但偏離權(quán)利軌道，沒有成為基層民權(quán)實(shí)現(xiàn)的載體，反而成為監(jiān)視和管理民眾、限制民權(quán)的手段。

在近代憲政理論當(dāng)中，權(quán)利與權(quán)力是國(guó)家政治生活的基本構(gòu)成因子，它們密切聯(lián)系，相互依存，“國(guó)家的政治權(quán)力一方面來自人民，人民(作為整體)是權(quán)力的源泉；另一方面又被分解為公民(作為個(gè)體)的政治權(quán)利。”[注]張文顯：《法學(xué)基本范疇研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第306頁。權(quán)利構(gòu)成權(quán)力的基礎(chǔ)，同時(shí)又是對(duì)權(quán)力最主要的制約力量。由于權(quán)力自身的擴(kuò)張?zhí)匦?，必須?duì)權(quán)力的運(yùn)行予以制約，孟德斯鳩認(rèn)為“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界線的地方才休止?！盵注][法]孟德斯鳩：《論法的精神》(上)，商務(wù)印書館1961年版，第154頁。這種界線在近代憲政體制下，就是公民權(quán)利的制約。公民通過行使選舉、罷免以及監(jiān)督等各項(xiàng)權(quán)利的有效行使，確保權(quán)力在按照人民的意志運(yùn)行，凡是偏離公眾意志、違背社會(huì)公益的權(quán)力行為，都將被制止和糾正。

如果國(guó)家政治生活當(dāng)中權(quán)利缺位，政治生活中作為其對(duì)立物的政治權(quán)力則必然趁虛而入，今世學(xué)者指出：“專制政治把政治權(quán)力變成以君主為首的少數(shù)人的特權(quán)，并由君主總攬其成。這種政治體制一方面扼殺了人民群眾(他們是社會(huì)的真正主體)的政治動(dòng)力、政治熱情、政治責(zé)任和政治能力，使政治失去了社會(huì)基礎(chǔ)，政治權(quán)力變成為社會(huì)的對(duì)立物?！盵注]張文顯：《法學(xué)基本范疇研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第307頁。對(duì)于地方自治來說，同樣也是如此。地方自治作為中國(guó)社會(huì)近代化進(jìn)程的一部分，“為了適應(yīng)這一進(jìn)程，鞏固自身統(tǒng)治，清政府展開了一系列變法修律活動(dòng)……但是，這一變法修律活動(dòng)也埋下了法律內(nèi)容與社會(huì)實(shí)際相脫節(jié)的種子?！盵注]張潔：《晚清家族主義學(xué)說之再審視》，《山東社會(huì)科學(xué)》2013年第3期。盡管清廷引入了地方自治的概念與大部分的制度設(shè)計(jì)，但是權(quán)利缺位的現(xiàn)實(shí)狀況，卻把大多數(shù)的普通住民排斥在“自治”以外，毫無參政議政的權(quán)利，無法在自治中體現(xiàn)自我意識(shí)和價(jià)值，不能從中獲得所期待的利益。徹底的民主精神的缺失使得當(dāng)時(shí)社會(huì)中的大多數(shù)人對(duì)于地方自治只是抱持冷漠的態(tài)度，甚至在其利益遭到侵害時(shí)最先成為自治運(yùn)動(dòng)的反對(duì)者。清末民初，一方面，中央及各地方官府積極倡辦地方自治，與此同時(shí)，各地民眾的“反自治”浪潮卻此起彼伏，即是對(duì)這種“權(quán)利缺位”狀態(tài)下的地方自治的有力反諷。