BRT 融資模式在公租房建設(shè)中的應(yīng)用研究

董蕾紅，吳小帥，韓蕾

(1.山東建筑大學(xué) 法政學(xué)院，山東 濟(jì)南 250101;2.山東電子職業(yè)技術(shù)學(xué)院 工程系，山東 濟(jì)南 250200)

0 引言

我國從1998 年結(jié)束福利分房，開啟了住房產(chǎn)業(yè)化時代，住房產(chǎn)業(yè)化和商品化解決了計劃經(jīng)濟(jì)時期住房難、住房條件惡化等一系列痼疾，使城市土地資源得到了更充分的利用［1］。但房地產(chǎn)的繁榮在拉動我國經(jīng)濟(jì)增長的同時，也帶動了房價的快速攀升。據(jù)統(tǒng)計，2009 年我國房價全國均價約4695 元/m2，年房價漲幅24%，平均每m2上漲813 元，達(dá)到了前所未有的水平［2］。而2009 年之后的三年更是房價突飛猛進(jìn)的三年，很多城市的房價在過去的三年間已經(jīng)翻了一番。我國現(xiàn)在的整體房價水平已經(jīng)使很多中等收入家庭成為“房奴”，而那些收入低下的社會貧困階層更是只能“望房興嘆”。在這樣的社會背景下，政府及時承擔(dān)起對低收入群體的住房保障義務(wù)既是維護(hù)社會穩(wěn)定的需要，又是政府履行其承擔(dān)的人權(quán)保障義務(wù)的要求。根據(jù)《世界人權(quán)宣言》和我國加入的《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》的規(guī)定，保障公民的“適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)”是國家的義務(wù)，而“適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)”根據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》第11 條的規(guī)定，包括“足夠的食物、衣著和住房，并能不斷地改進(jìn)生活條件”［3］。鑒于此，黨的十七大報告中第一次專門提及住房保障制度，明確提出政府有責(zé)任、也有義務(wù)加強(qiáng)保障性住房建設(shè)［4］。此后，黨中央和國務(wù)院相繼出臺了一系列的政策和文件要求各地政府加強(qiáng)保障房建設(shè)，并通過由住建部與省級政府簽訂保障性安居工程工作責(zé)任書的方式將保障房責(zé)任目標(biāo)的完成情況作為政府考核的標(biāo)準(zhǔn)之一。

1 我國公租房建設(shè)面臨的困境

公租房建設(shè)的順利進(jìn)行需要有強(qiáng)大的公共財政和投資支持，世界上許多國家都把住房保障資金列為財政支出的重要項目，如美國早在1933 年便通過國會立法的方式規(guī)定使用聯(lián)邦財政資金清理貧民窟住房，此后美國各個州都通過立法規(guī)定政府在保障房建設(shè)與供給中的義務(wù)。英國政府扶持非營利機(jī)構(gòu)興建的普通住宅和對低收入者的住房補(bǔ)貼，占政府財政支出的5%左右。我國香港地區(qū)的公共租住房屋是保障房制度成功的典范，其運(yùn)作也是與香港政府長期穩(wěn)定的投入和有效的財政資金安排密不可分。

根據(jù)我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃的要求，2011—2015 年期間我國計劃建設(shè)3600 萬套保障性住房，其中2011 年和2012 年分別有1000 萬套動工。為了確保我國保障房計劃的順利進(jìn)行，中央財政安排了專項資金用于各地的保障房建設(shè)。同時，財政部多次要求各地政府落實保障性住房建設(shè)資金的需求。然而單一的財政資金投入顯然無法滿足保障房建設(shè)巨額的資金需求，如2011 年中央對保障房安排的財政預(yù)算為1030 億元，與完成當(dāng)年計劃開工建設(shè)1000 萬套保障房所需要的1.4 萬億元資金相比可謂是杯水車薪。另外受金融危機(jī)和結(jié)構(gòu)性減稅的影響，地方財政收入增速明顯放緩。因此我國各地保障房建設(shè)的實際情況是:雖然有中央提供的保障房財政配套資金，但地方落實保障性住房配套資金的壓力較大，結(jié)果是中央的資金補(bǔ)助能到位，而地方應(yīng)當(dāng)投入的資金遲遲不能落實，導(dǎo)致許多地方的保障性住房開工率、建設(shè)率較低［5］。

2 BRT 融資方式在公租房建設(shè)中的優(yōu)點(diǎn)與可行性

2.1 BRT 融資方式在公租房建設(shè)中的優(yōu)點(diǎn)

BRT(Build-Rent-Transfer)是BOT(Build-Operate-Transfer)融資方式的一種衍生方式。BOT 是指政府或其授權(quán)的部門通過特許授予私營企業(yè)(包括外國企業(yè))以一定期限的特許專營權(quán)，許可其通過融資建設(shè)和經(jīng)營特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款、回收投資并賺取利潤;特許期限屆滿時，該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府［6］。BOT 是產(chǎn)生于20 世紀(jì)末期的一種新的投融資方式，目的是解決政府建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施資金不足的問題。根據(jù)世界銀行1994 年的統(tǒng)計，BOT 至少存在以下幾種衍生方式:(1)建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓(BOOT);(2)建設(shè)—擁有—經(jīng)營(BOO);(3)建設(shè)一租賃一移交(BRT);(4)設(shè)計一建設(shè)一經(jīng)營一維護(hù)(DBOM)等［7］。

BOT 在上個世紀(jì)90 年代被我國引進(jìn)用于吸引外資以彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的不足，然而由于政策限制，BOT 融資方式在我國并未得到廣泛的開展，但BOT 融資模式的衍生方式BRT 模式尤其契合了我國當(dāng)前公租房建設(shè)的資金需要，在保障房建設(shè)領(lǐng)域具有很高的應(yīng)用價值。

保障性住房的種類在我國經(jīng)歷了一個發(fā)展演變的過程，過去的保障房主要是經(jīng)濟(jì)適用房，但由于經(jīng)濟(jì)適用房在發(fā)展過程中產(chǎn)生了一系列弊端。因此，經(jīng)濟(jì)適用房將逐步退出我國的保障性住房體系，我國的保障房體系今后的發(fā)展方向是以公共租賃住房和廉租房為主，重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房(簡稱公租房)。如何籌集公租房和廉租房的建設(shè)資金，成為我國保障房建設(shè)與運(yùn)行的基礎(chǔ)。各地政府部門以及理論界都在積極探索籌集保障房建設(shè)資金的新渠道和新思路，包括以政府名義借貸閑置貨幣資產(chǎn)用于廉租房建設(shè)，即由國家利用其政府信用將社會閑置資本從市場上借貸出來用于保障房建設(shè)資金，還有人提出引進(jìn)美國的房地產(chǎn)投資信托基金［8］。通過政府借貸閑置貨幣資產(chǎn)的方法籌集保障房建設(shè)資金涉及復(fù)雜的法律手續(xù)和程序，成本較高;而美國的房地產(chǎn)投資信托基金如果引進(jìn)或操作不當(dāng)?shù)脑拕t可能引發(fā)金融風(fēng)險，美國的次貸危機(jī)便是前車之鑒。BRT 融資方式則具有運(yùn)作程序簡單，運(yùn)作過程風(fēng)險可控的優(yōu)點(diǎn)，而且其建設(shè)—租賃—轉(zhuǎn)讓的運(yùn)作模式直接契合了公租房的建設(shè)和運(yùn)營過程，可以成為我國籌集公租房和廉租房建設(shè)資金的首選方法。而公租房相對于廉租房具有更為廣泛的保障對象和更高的租金，投資回收時間短且獲利空間大，因此更容易吸引民間資本采用BRT 模式進(jìn)行融資建設(shè)。

2.2 BRT 融資方式參與公租房建設(shè)的可行性

首先，經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展，我國的非公有制經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展壯大，私營企業(yè)以及個人手里積聚了大量資金，但是我國尚未形成成熟的民間資本市場，且民間資本的投資領(lǐng)域存在諸多禁區(qū)，導(dǎo)致民間資本陷入出路困境。資本的逐利性使得這些數(shù)額巨大的民間資本以投機(jī)的方式進(jìn)軍某些容易操控的行業(yè)，嚴(yán)重干擾了正常的市場秩序，而溫州的“炒房團(tuán)”更是助推著被炒區(qū)域房價的節(jié)節(jié)攀升。因此，如果民間資本的出路問題解決不好，不但會危害我國資本市場，甚至?xí)Ξa(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的健康發(fā)展造成負(fù)面的影響。而在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的社會背景下，引導(dǎo)民間資本投資保障房建設(shè)領(lǐng)域，既能為民間資本找到長期、穩(wěn)定、健康的利潤空間，又能促進(jìn)我國保障房事業(yè)的順利發(fā)展;更有利于我國國民經(jīng)濟(jì)的長期、穩(wěn)定、健康發(fā)展。研究表明:(1)建筑業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長之間具有協(xié)整關(guān)系，在短期國民經(jīng)濟(jì)增長是引起建筑業(yè)增長的原因，在長期建筑業(yè)增長是引起國民經(jīng)濟(jì)增長的原因［9］;(2)從政策法規(guī)層面分析，正是看到了民間資本的巨大應(yīng)用空間，2010 年國務(wù)院頒布了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》(“新36 條”)，該文件規(guī)定允許并適當(dāng)引導(dǎo)民間資金進(jìn)入保障性住房建設(shè)領(lǐng)域;(3)許多地方政府也出臺了鼓勵社會資本投資保障房建設(shè)的指導(dǎo)性意見，如2011 年江西省人民政府頒布了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的實施意見》，該意見規(guī)定，支持和引導(dǎo)民間資本投資建設(shè)廉租房和公共租賃住房等政策性住房，并支持民間資本參與城市和工礦棚戶區(qū)改造。而建設(shè)部早在2003 年即發(fā)布了《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》，該意見規(guī)定:對具備條件的工程項目，允許并鼓勵有投融資能力的工程總承包企業(yè)根據(jù)業(yè)主的要求，按照BT(建設(shè)—轉(zhuǎn)讓)、BOT(建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)、BOO(建設(shè)—擁有—經(jīng)營)、BOOT(建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)等方式融資建設(shè)［10］。最后，我國利用BOT 模式的案例如廣西來賓電廠和京通公路等項目的成功經(jīng)驗可以為民間資本以BRT 模式投資建設(shè)公租房提供借鑒。因此，無論從我國民間資本發(fā)展的客觀現(xiàn)實，還是民間資本以BRT 模式參與公租房建設(shè)的政策法規(guī)支持，以及對成功案例的經(jīng)驗借鑒方面，民間資本以BRT 模式參與公租房建設(shè)都具備了現(xiàn)實可行性。

3 BRT 融資方式參與公租房建設(shè)的具體路徑

由于公租房建設(shè)屬于公用事業(yè)，而社會公用事業(yè)應(yīng)當(dāng)由政府專營。因此，社會資本以BRT 方式參與公租房建設(shè)，首要的前提是投資人獲得政府的特許，投資人與政府之間的特許權(quán)協(xié)議是社會資本以BRT 方式參與公租房建設(shè)以及BRT 方式下其他協(xié)議的基礎(chǔ)。因此，社會資本以BRT 融資方式參與公租房建設(shè)分為四個階段:公租房項目特許權(quán)協(xié)議的簽訂、公租房項目的建設(shè)、公租房項目的租賃以及公租房項目的移交。

3.1 公租房項目特許權(quán)協(xié)議的簽訂

公租房項目在投資建設(shè)前，首先應(yīng)進(jìn)行項目前期的立項工作，政府在依法獲得了公租房項目的立項審批之后，才可以進(jìn)行項目的實施階段，投資人在這一階段才參與到公租房項目中。

3.1.1 合格投資人的選定程序

根據(jù)我國建筑法及招投標(biāo)法的規(guī)定，大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目以及全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目必須采取招標(biāo)方式。因此，對于公租房項目的投資人必須采取招標(biāo)方式確定。而招標(biāo)又分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)兩種方式，雖然從理論上講，公開招標(biāo)最能體現(xiàn)公平公正價值，但在實踐中，由于公開招標(biāo)操作程序復(fù)雜、時間消耗長，費(fèi)用并不節(jié)省，而且存在因參與招標(biāo)的投資人資質(zhì)、實力良莠不齊而導(dǎo)致惡性競標(biāo)或者發(fā)生串通投標(biāo)的可能［11］。因此，邀請招標(biāo)應(yīng)成為政府選定公租房項目投資人的首選方式。政府可以邀請有著良好的商業(yè)信譽(yù)和充足的資金實力同時最好是擁有相應(yīng)資質(zhì)的具有設(shè)計、施工總承包能力的建筑企業(yè)作為多個符合特殊條件的潛在投資人，政府與這些潛在的投資人通過招商比選和競爭性談判方式進(jìn)行優(yōu)中選優(yōu)，從而確定最終的投資

在投資人選擇階段要注意的法律問題是，為了確保邀請招標(biāo)過程的公平性和公正性，應(yīng)當(dāng)引進(jìn)第三方監(jiān)督機(jī)制對整個邀請招標(biāo)過程進(jìn)行監(jiān)督，從而防止招投標(biāo)過程中的違法腐敗行為。

3.1.2 特許權(quán)協(xié)議的簽訂

在BRT 融資實踐中一般都要成立獨(dú)立的項目公司專門負(fù)責(zé)建設(shè)項目的融資、建設(shè)和經(jīng)營，這就出現(xiàn)了一個法律問題:即政府是與投資人簽訂特許權(quán)協(xié)議還是跟項目公司簽訂?由于傳統(tǒng)BOT 融資模式中的投資人是外國投資者，如果由東道國政府與外國投資者直接簽訂特許協(xié)議，則容易引發(fā)特許協(xié)議是國際協(xié)議還是國內(nèi)協(xié)議之爭，更可能導(dǎo)致投資者母國的外交保護(hù)和東道國的國家責(zé)任。因此，實踐中作為發(fā)展中國家的東道國為了規(guī)避上述風(fēng)險，都會要求與項目公司簽訂特許協(xié)議。作為公租房項目的投資人如果是國內(nèi)投資人的話，則不存在上述擔(dān)憂，但政府跟項目公司簽訂特許協(xié)議對國內(nèi)投資人的優(yōu)點(diǎn)也很明顯:投資人作為項目公司的股東只需按照公司法的規(guī)定對項目風(fēng)險承擔(dān)有限責(zé)任，而且使項目的建設(shè)和運(yùn)營責(zé)任主體清晰，法律關(guān)系簡單，因此由政府與項目公司簽訂特許協(xié)議優(yōu)點(diǎn)更明顯，實踐中被更廣泛采用。

3.1.3 特許權(quán)協(xié)議的主要內(nèi)容

特許權(quán)協(xié)議對于整個BRT 項目的順利運(yùn)作具有基礎(chǔ)性的作用，該協(xié)議的內(nèi)容應(yīng)盡可能完備、具體，對特許項目投融資、建設(shè)、運(yùn)營以及移交階段的協(xié)議雙方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定:(1)在投融資階段項目公司的投融資義務(wù)以及投資人的擔(dān)保義務(wù);(2)在建設(shè)階段由哪方負(fù)責(zé)辦理建設(shè)項目的審批手續(xù)、工程應(yīng)達(dá)到的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、政府為工程貸款提供的信貸支持以及對工程質(zhì)量的監(jiān)督權(quán);(3)在運(yùn)營階段特許運(yùn)營期限的確定、租賃費(fèi)的數(shù)額確定和收取以及政府對運(yùn)營收入提供的稅收優(yōu)惠;(4)在移交階段是無償移交還是需要政府支付相應(yīng)的價款。除了上述主要內(nèi)容之外，協(xié)議還可對雙方的違約責(zé)任作出規(guī)定。

3.1.4 特許權(quán)協(xié)議的法律性質(zhì)

作為BRT 融資建設(shè)模式基礎(chǔ)的特許權(quán)協(xié)議的法律性質(zhì)，即該協(xié)議屬于民事合同還是行政合同，在我國理論界以及實務(wù)界都存在廣泛的爭論。如果將特許權(quán)協(xié)議認(rèn)定為民事合同或經(jīng)濟(jì)合同，則協(xié)議的解釋與履行完全適用合同法的規(guī)定，發(fā)生爭議時可以通過仲裁解決。而如果認(rèn)定特許權(quán)協(xié)議屬于行政合同，則根據(jù)行政法理論，政府在特許權(quán)協(xié)議履行過程中享有行政優(yōu)先權(quán)和合同的單方解除權(quán)，發(fā)生爭議時無法通過民事方式解決，只能申請行政復(fù)議和行政訴訟。因此，對特許協(xié)議法律性質(zhì)的理論界定直接影響到協(xié)議雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，尤其是對特許協(xié)議的解釋或履行產(chǎn)生分歧時爭端的解決方式。在英美法系國家，BOT 特許協(xié)議被視為政府契約，但由于英美法系缺乏明確的公、私法劃分，因此這類政府契約原則上適用一般合同法即私法契約的規(guī)定，只是根據(jù)“契約不能約束行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)”的判例原則，政府為了公共利益，有權(quán)行使社會管理職能［12］。我國有學(xué)者認(rèn)為特許協(xié)議屬于民事合同［13］，還有學(xué)者認(rèn)為特許協(xié)議既非單純的行政合同，亦非單純的民事合同，而是一種既具備公法特征同時亦具備某些私法特征的經(jīng)濟(jì)合同［14］。但絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為特許協(xié)議屬于行政合同，大陸法系的其他國家一般也將特許經(jīng)營協(xié)議視為行政合同。我國實踐中也是將特許經(jīng)營協(xié)議視為行政合同，行政合同主體雙方發(fā)生爭議時只能按照行政法或行政訴訟法的規(guī)定通過行政復(fù)議或行政訴訟方式解決。

3.1.5 特許協(xié)議中的政府保證問題

由于我國理論和實踐中普遍將特許協(xié)議視為行政合同，而政府作為行政合同的主體一方具有行政優(yōu)先權(quán)，因此為了打消投資者的投資顧慮，政府通常會在特許協(xié)議中作出謹(jǐn)慎行使行政優(yōu)先權(quán)、為特許項目提供稅收優(yōu)惠、信貸支持以及投資回報率等一系列保證。此處的政府保證不屬于我國擔(dān)保法規(guī)定的由政府對債務(wù)履行做出的擔(dān)保，因此是合法有效的，政府應(yīng)當(dāng)善意履行其保證的內(nèi)容。

3.2 公租房項目的建設(shè)

3.2.1 公租房項目的報批報建手續(xù)

依據(jù)我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法、建筑法以及環(huán)境影響評價法等法律法規(guī)的規(guī)定，建筑工程應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、環(huán)境影響評價、施工許可證等項目建設(shè)前期手續(xù)以及項目建設(shè)過程中的報批報建手續(xù)。在社會資本以BRT 模式參與公租房建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)由哪一方即由項目公司還是政府來辦理這些手續(xù)?實踐中處理方式不同，有的地區(qū)如長春市規(guī)定由項目公司“依據(jù)政府授權(quán)、特許協(xié)議等相關(guān)文件辦理工程規(guī)劃許可、土地預(yù)審、工程環(huán)境影響評價批復(fù)等項目前期手續(xù)”，而廣東中山市則規(guī)定項目業(yè)主即政府辦理項目用地、規(guī)劃、環(huán)評等前期手續(xù)，而投資人負(fù)責(zé)辦理概算批復(fù)完成之后至項目竣工驗收完成期間的預(yù)算編審、規(guī)劃許可、規(guī)劃驗線、施工報建、消防報建等各項報批手續(xù)［15］。上述兩地規(guī)定存在明顯的區(qū)別，前者將所有報批報建的職責(zé)都施加給項目公司，而后者則根據(jù)建設(shè)工程的不同實施階段規(guī)定了不同的報批主體。這一問題應(yīng)當(dāng)由政府和投資人結(jié)合地方性法規(guī)和政府規(guī)章的具體規(guī)定在特許權(quán)協(xié)議中做出明確的約定。

3.2.2 公租房項目的貸款安排

BRT 模式在建設(shè)階段涉及的另一個重要的問題是項目的貸款問題，由項目公司作為借款人與銀行簽訂借款協(xié)議，但根據(jù)我國擔(dān)保法的規(guī)定，作為公租房項目最終所有人的政府不能作為借款合同的保證人，借款人只能尋求投資方提供保證或抵押擔(dān)保方式，常用的抵押擔(dān)保方式是以在建工程提供擔(dān)保，但公租房項目由于公益性的特征其土地使用權(quán)往往是通過政府劃撥的方式取得，以劃撥土地上的在建工程作為抵押物申請銀行貸款審批嚴(yán)格而且手續(xù)復(fù)雜，因此需要作為公租房項目的最終所有人——同時也是劃撥土地所有者的政府——的配合與協(xié)調(diào)，從而保障建設(shè)項目獲得足夠的資金按時順利完工。

3.2.3 政府與項目公司在公租房項目建設(shè)中的權(quán)利義務(wù)

在公租房項目的建設(shè)中，項目公司要對整個工程項目建設(shè)質(zhì)量承擔(dān)全部責(zé)任，因此無論是在建筑材料的選購還是建筑勘察、設(shè)計、施工以及監(jiān)理等環(huán)節(jié)，項目公司都要嚴(yán)格依照法律和特許協(xié)議的規(guī)定進(jìn)行，同時政府作為公租房項目的最終所有人和公共利益的代表者，根據(jù)特許協(xié)議的規(guī)定享有對整個工程環(huán)節(jié)的監(jiān)督權(quán)，以確保公租房項目的工程質(zhì)量。

3.3 公租房項目的租賃

公租房項目建成后，項目公司按照特許協(xié)議的規(guī)定享有特許經(jīng)營權(quán)，即在特許經(jīng)營期內(nèi)收取公租房的租金收益以回收投資并獲取利潤，特許經(jīng)營期由特許協(xié)議作出規(guī)定，主要應(yīng)考慮投資人回收投資的時間長短，并為投資人留下一定的盈利期限。作為企業(yè)的投資人雖然以BRT 模式參與公租房建設(shè)的最終目的是為了贏利，但客觀上企業(yè)幫助政府履行了部分社會職能，因此政府應(yīng)對特許企業(yè)在特許經(jīng)營期內(nèi)的經(jīng)營收入實行一定的稅收優(yōu)惠。

公租房項目的租賃本質(zhì)上屬于應(yīng)當(dāng)由政府提供的公共服務(wù)，政府通過特許協(xié)議將該公共服務(wù)委托給項目公司，由該項目公司代理政府向符合保障條件的公民提供公共服務(wù)，按照行政委托的理論，作為受托人的項目公司應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守政府關(guān)于住房保障的文件和規(guī)定，將公租房租賃給符合保障條件的人。為了確保公租房項目的保障性質(zhì)，防止項目公司為了獲取利潤而加價將公租房出租給非保障對象，政府應(yīng)對公租房項目的整個特許經(jīng)營期實行嚴(yán)格的監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)特許企業(yè)(項目公司)違反規(guī)定，政府可以利用行政職權(quán)對特許企業(yè)進(jìn)行處罰。而政府應(yīng)確保保障政策的科學(xué)制定和嚴(yán)格實施，保障對象應(yīng)由政府依照法定條件和程序予以選定，租金的數(shù)額依照本地居民平均收入以及物價水平等具體情況確定。由于政府出于社會保障目的確定的公租房租金要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場價，租金的市場價與政府確定的公租房租金數(shù)額之間的差價可以由政府以補(bǔ)貼的形式支付給特許企業(yè)。特許企業(yè)只負(fù)責(zé)公租房的日常維護(hù)等事項，對于公租房項目配套建設(shè)的商業(yè)設(shè)施，則允許特許企業(yè)依照市場規(guī)則進(jìn)行經(jīng)營。

3.4 公租房項目的移交

公租房項目的正常移交應(yīng)當(dāng)是BRT 特許協(xié)議約定的特許期滿后，投資人依照協(xié)議的約定無償將公租房項目移交給政府，移交后政府取得了公租房項目的完全產(chǎn)權(quán)。但不排除在特殊情況下的非正常移交，主要包括如下幾種情形:(1)由于政府政策調(diào)整或者發(fā)生不可抗力造成投資人在特許經(jīng)營期內(nèi)沒有收回投資，在項目移交時政府可以向投資人支付相應(yīng)的價款或進(jìn)行合理的補(bǔ)償;(2)政府基于政策和客觀現(xiàn)實的綜合考慮可以選擇以合理的價款將保障房項目出售給投資建設(shè)方，從而使投資人成為該項目的所有權(quán)人，但對這一出售過程尤其是對建筑項目進(jìn)行資產(chǎn)評估和審計時要嚴(yán)格依法監(jiān)管，以防止國有資產(chǎn)流失;(3)種非正常移交是政府在特許期限屆滿前基于公共利益的需要而提前收回公租房項目，但政府應(yīng)對項目公司進(jìn)行合理的補(bǔ)償。

4 結(jié)語

總之，無論是政策層面還是法律層面，我國境內(nèi)豐裕的社會資本可以被用來解決公租房建設(shè)面臨的資金短缺問題，政府在提供免費(fèi)土地的同時，以優(yōu)惠條件吸引社會資本參與公租房建設(shè)，既可以避免讓政府背上沉重的財政負(fù)擔(dān)，又能使公租房的建設(shè)獲得充足穩(wěn)定的資金來源，還能使參與公租房建設(shè)的企業(yè)取得長期穩(wěn)定的收益。從宏觀層面來說，社會資本參與公租房建設(shè)更能促進(jìn)就業(yè)，拉動內(nèi)需，促進(jìn)包括建筑行業(yè)在內(nèi)的整個國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，并進(jìn)而實現(xiàn)社會的公平和穩(wěn)定，可以說社會資本以BRT 模式參與公租房建設(shè)是一項多贏的舉措。

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