從“合作聯(lián)邦制”到“新聯(lián)邦主義”

張志梅

(山西大同大學(xué)歷史與文化旅游學(xué)院，山西 大同 037009)

一、“合作聯(lián)邦制”

1787年憲法規(guī)定，美國為聯(lián)邦制政體，政府的權(quán)力和職能分別屬于聯(lián)邦政府和州政府，州政府有一定的獨(dú)立性，與聯(lián)邦政府分別在各自的職權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)征稅、撥款、發(fā)行貨幣、管理對外貿(mào)易和州際貿(mào)易、建立軍隊、宣戰(zhàn)等，州政府則管理州內(nèi)居民的安全、教育、衛(wèi)生和公共服務(wù)等。

從1787年憲法生效起到20世紀(jì)30年代后期止，美國民眾基本反對政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會生活，而1929年～1933年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使很多工廠倒閉，大量工人失業(yè)。當(dāng)時剛剛上任的總統(tǒng)羅斯福為了拯救國家，摒棄了共和黨的自由放任主義，決心施行“新政”。為了施行“新政”，他要求國會授予他如同應(yīng)付緊急狀態(tài)一樣的行政權(quán)利。[1](P401)羅斯福作為行政首腦的職能，超過了美國歷史上的任何一位總統(tǒng)。自1930年聯(lián)邦官僚機(jī)構(gòu)就擴(kuò)大了5倍，在1933年以后的10年內(nèi)，僅總統(tǒng)發(fā)布的行政命令就達(dá)3556項。[2](P292)與此相對應(yīng)，立法部門和司法部門的權(quán)利受到削弱，三權(quán)分立的局面第一次面臨失衡。此外，受總統(tǒng)行政權(quán)力擴(kuò)大影響的，還有作為美國基本制度的二元聯(lián)邦制。按照美國憲法，在參議院組成問題上實行“州權(quán)平等”的原則，在中央和地方權(quán)力劃分問題上，凡沒有明確列為中央行使的權(quán)力，均須保留給地方政府和人民，各州可以獨(dú)立行使權(quán)力而不受侵犯。但在羅斯福時代，由于聯(lián)邦權(quán)力急劇膨脹，從前屬于州權(quán)范圍的一些權(quán)力，如教育、衛(wèi)生、社會福利、工業(yè)管制、勞資關(guān)系等，均受到總統(tǒng)和聯(lián)邦政府的干預(yù)。這樣，在中央和地方權(quán)力關(guān)系上，就形成了一種所謂的“合作聯(lián)邦制”，但在中央和地方“合作”時，實際上撥款和政策制定的權(quán)力均在聯(lián)邦，而州和地方政府只有執(zhí)行和管理之權(quán)，甚至在州權(quán)范圍內(nèi)也有了聯(lián)邦插手的現(xiàn)象。1935年5月12日，國會通過了《聯(lián)邦緊急救濟(jì)法》，決定成立聯(lián)邦救濟(jì)總署，具體管理救濟(jì)款項的發(fā)放等事宜。聯(lián)邦直接救濟(jì)款項的3/4由聯(lián)邦政府撥出，1/4由地方政府提供?？梢哉f，羅斯福所推行的一系列“新政”，幫助美國度過了經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，并使國家壟斷資本主義進(jìn)入到高度發(fā)展時期。

二、“合作聯(lián)邦制”的弊端

“合作聯(lián)邦制”的特點是聯(lián)邦政府通過與州和地方政府的合作方式，實行高度中央集權(quán)，但州和地方政府在形式上仍有相對的獨(dú)立性。聯(lián)邦與州和地方之間的合作表現(xiàn)在立法、行政和財政等多個方面，其中對中央和地方關(guān)系影響最大的是財政方面的合作。財政合作的主要形式是聯(lián)邦對州和地方實行財政補(bǔ)助制度，對州內(nèi)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)，提供州內(nèi)的社會福利，這便導(dǎo)致州的財政開支急劇增長。州的財政缺口必須由聯(lián)邦政府來進(jìn)行撥款彌補(bǔ)，而這種撥款在當(dāng)時的運(yùn)行中逐又出現(xiàn)了一些新的問題。

首先，造成了聯(lián)邦政府的嚴(yán)重財政赤字、官僚機(jī)構(gòu)龐大、效率低下、國債迅速增加、納稅人的稅負(fù)加重和失業(yè)人數(shù)的增加。從“新政”開始時起，聯(lián)邦政府在經(jīng)濟(jì)上的干預(yù)就一直是赤字的，如1940年赤字21.8億，1945年481.4億，1955年31.3億，1965年16億，1968年251.65億。[3]在這些支出中，聯(lián)邦政府為了監(jiān)管這些撥款的使用，就需要不斷增加專門機(jī)構(gòu)，這樣就造成了官僚機(jī)構(gòu)的日益膨脹。聯(lián)邦政府官員1929年是58萬，1940年是104.2萬，1950年是211.7萬，1960年是242.1萬。[3]可以說，這一時期聯(lián)邦政府的支出負(fù)擔(dān)加大，引起了通貨膨脹和國債大增，不僅把有增無減的巨額國債留給了下一代，而且高利率、高稅收和高赤字也造成了嚴(yán)重的后患。本來，適當(dāng)?shù)耐ㄘ浥蛎浐拓斦嘧质墙?jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯為了刺激生產(chǎn)和擴(kuò)大就業(yè)而開的藥方，但到了20世紀(jì)70年代，它已制止不了生產(chǎn)下降和失業(yè)不斷增加的趨勢，反而使通貨膨脹成了控制不了的惡魔，成為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題。[3]聯(lián)邦政府因包辦州的各種事務(wù)，在一定程度上引起了效率低下，因為州政府想做一件事必須向聯(lián)邦政府打報告，而在聯(lián)邦政府批準(zhǔn)的過程中就要經(jīng)過幾百個手續(xù)，很長時間不能批下來，撥款也到不了位，所以聯(lián)邦政府的工作效率降低。這一時期，納稅人的負(fù)擔(dān)也加重了，因為聯(lián)邦政府要為各州的活動進(jìn)行撥款，出現(xiàn)財政赤字，而聯(lián)邦政府的主要收入就是稅源，因而聯(lián)邦政府不得不加重納稅人的稅負(fù)，而這往往又會導(dǎo)致失業(yè)率的增長。一些小企業(yè)和小個體也因此承擔(dān)不起過重的稅務(wù)而紛紛倒閉，業(yè)主和雇員就成為失業(yè)人員。

其次，州和地方政府的權(quán)力縮小，在處理各項事務(wù)時受到一定的限制，州的自主能力受到很大的影響。聯(lián)邦政府把所有重要問題視為全國性問題而統(tǒng)統(tǒng)包攬，使得一些由州和地方政府就可以解決的問題，也得由聯(lián)邦政府解決?？梢?，聯(lián)邦政府權(quán)力的擴(kuò)大，使得州和地方政府的權(quán)力越來越小。聯(lián)邦政府在給地方撥款時，聯(lián)邦官員與地方官員共同商討對這筆撥款的使用，地方政府的分配權(quán)受到極大的限制。聯(lián)邦政府權(quán)力擴(kuò)大主要表現(xiàn)在財權(quán)方面。在1913年以前，聯(lián)邦政府的財源是很有限的，主要來自關(guān)稅，而當(dāng)時的對外貿(mào)易規(guī)模是相對較小的。1913年2月生效的憲法第16條修正案，授予國會征收個人所得稅的權(quán)力。到了20世紀(jì)60年代，這項稅收每年已超過1000億美元。聯(lián)邦政府掌控了這筆強(qiáng)大的財源，就掌控了影響和支配州和地方政府的有力杠桿。[3]另外，聯(lián)邦政府還強(qiáng)化了對州和地方政府的調(diào)控:一是直接命令，即在少數(shù)情況下聯(lián)邦政府采取直接命令的方式，以刑事或民事處罰要挾，令它們必須執(zhí)行；二是聯(lián)邦政府在某些領(lǐng)域制定某些政策，由州執(zhí)行，如州不參與此種計劃，聯(lián)邦就直接參與管理。聯(lián)邦政府通過多方面的規(guī)定，直接對州內(nèi)的教育、福利、衛(wèi)生、公共服務(wù)等進(jìn)行管理，從財力上對州和地方進(jìn)行幫助，并不是由州和地方政府對自己范圍內(nèi)的事務(wù)直接進(jìn)行管理，而是要聽命聯(lián)邦政府對其的調(diào)控。20世紀(jì)60年代以后，州和地方面臨著新的困境，那就是財政困難。1959年州和地方的債務(wù)為699億，1964年為922億，1969年為1335億。[3]這些債務(wù)成了沉重的財政負(fù)擔(dān)并一直延續(xù)下來，而州和地方政府為了解決所面臨的困境，如失業(yè)問題，就要求比較自由地分享聯(lián)邦的歲入。

第三，社會福利制度引起的一些弊端急需解決。一是享受福利補(bǔ)貼的家庭和人數(shù)的大幅度增長加重了聯(lián)邦政府的財政負(fù)擔(dān)。“合作聯(lián)邦制”使各種各樣的人和家庭從政府的補(bǔ)貼中受益。在這種補(bǔ)貼中，宣傳最多的是給窮人的福利計劃，美國的退休者、老年喪偶者和殘疾人是社會保障計劃中的主要受益者。自1935年通過社會保障法以來，社會保障計劃一直穩(wěn)定增長，其目的是補(bǔ)助美國社會中的老年人，后來逐漸擴(kuò)大到包括殘疾人和醫(yī)療照顧計劃，其資金來源是以工資稅的方式強(qiáng)制工人和雇主為之做出貢獻(xiàn)。20世紀(jì)50年代和60年代經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長，使福利的給予迅速增長。然而，這種增長在聯(lián)邦政府中引起了嚴(yán)重問題。20世紀(jì)30年代這一計劃實行時，美國人的平均壽命約59歲，至20世紀(jì)60年代已升至74歲。因為活得越久得到的福利保障就越多，所以相當(dāng)于聯(lián)邦政府在這方面的支出就越多，這使得聯(lián)邦政府在這一計劃上的財政陷入了不穩(wěn)定狀態(tài)。二是聯(lián)邦福利計劃執(zhí)行混亂，分配不公，漏洞很多，甚至引起了一些新的社會問題。20世紀(jì)初，州政府開始向窮苦的老人、盲人和孤兒發(fā)放救濟(jì)，但數(shù)量有限，不工作就不得食，仍是普遍的道德觀。但是，自“新政”以來的幾十年中，聯(lián)邦政府已越來越深地卷入了福利事業(yè)，許多計劃雖由州和地方政府管理，但出錢的是聯(lián)邦政府。美國等待救濟(jì)的窮人很多，但對于“窮人”說法不一，如有多少窮人，他們是誰，他們?yōu)槭裁锤F等等。但可以確定的是，有相當(dāng)數(shù)量的美國人是隱蔽的窮人，大多數(shù)的美國人看不到他們，因為他們呆在城市貧民窟里和高山深谷中。有1/3的窮人屬于掙錢養(yǎng)家者，但是長期處于失業(yè)狀態(tài)。另外，黑人受教育的機(jī)會相對較少，且黑人中窮人的比例比白人中的比例大，但是聯(lián)邦政府在給窮人的救濟(jì)中白人占了多數(shù)。所以說在發(fā)放福利時黑人和白人是不平等的，幾乎所有的人都對當(dāng)時的聯(lián)邦福利政策不滿意，保守派認(rèn)為納稅人的負(fù)擔(dān)已經(jīng)不能接受了。三是龐大的福利體系導(dǎo)致聯(lián)邦機(jī)構(gòu)惡性膨脹，開支的款項很多，出現(xiàn)了貪污現(xiàn)象。四是出現(xiàn)了一些能夠工作但專門依賴社會福利生活的懶人，引起了納稅人的強(qiáng)烈不滿。還有的認(rèn)為，聯(lián)邦社會福利計劃是一種送禮計劃，它破壞了國民的工作精神、家庭責(zé)任以及節(jié)約觀念。除了這些公認(rèn)的弊端之外，尼克松還認(rèn)為，現(xiàn)行福利制度使得大批黑人和窮人涌入福利較高的北方大城市，這是釀成城市動亂的一個重要根源，因此急需解決在福利方面暴露出來的越來越多的問題。

三、“新聯(lián)邦主義”的出臺

1969年尼克松就任總統(tǒng)后，針對當(dāng)時國內(nèi)所面臨的問題，提出了“新聯(lián)邦主義”。“新聯(lián)邦主義”的基本思想是遏制“合作聯(lián)邦制”中權(quán)力過分向聯(lián)邦中央政府集中的發(fā)展勢頭，把由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)的提供社會服務(wù)的部分權(quán)力交還州和地方政府?！靶侣?lián)邦主義”改革包括六大舉措:分享歲入、福利改革、充分就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、全國性健康保險計劃和行政改革。尼克松認(rèn)為，當(dāng)州和聯(lián)邦政府出現(xiàn)矛盾時，解決方式總是偏向建立更強(qiáng)大的中央政府。他還認(rèn)為，應(yīng)該開始把權(quán)力和資源流回到各州和公共團(tuán)體中去，更重要的是回到美國人民手中，并且還實施了由艾森豪威爾提出但未實行的稅收分享計劃?？梢哉f，尼克松政府針對國內(nèi)政策上出現(xiàn)的一些弊病進(jìn)行了一系列改革，對美國社會生活產(chǎn)生了深刻的影響。

在國內(nèi)政治方面，“新聯(lián)邦主義”削減了聯(lián)邦計劃，將部分職責(zé)及權(quán)力重新轉(zhuǎn)到州與地方政府手中。經(jīng)濟(jì)方面，從1968年底開始，尼克松實行了工資——物價控制制度和歲入共享制度，每年把數(shù)十億美元的稅收用于州和地方政府的再投資。1972年10月通過的《州與地方財政援助法》，使《聯(lián)邦收入分享法案》最后形成法律。文化方面，在家庭援助計劃中，以工作福利取代一般福利。在福利撥款中，對有未成年子女的家庭進(jìn)行補(bǔ)助，使得這些未成年子女有經(jīng)濟(jì)條件去接受教育，提高了國民素質(zhì)。尼克松總統(tǒng)的“新聯(lián)邦主義”為后來美國的幾位總統(tǒng)在國內(nèi)施行改革提供了范式?！靶侣?lián)邦主義”雖然在尼克松時期收效不大，但在調(diào)整聯(lián)邦制度權(quán)力結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)州和地方政府的職能，克服社會福利政策弊端，尋求對付滯脹經(jīng)濟(jì)的途徑方面做出了可貴的探索。這種改革從尼克松開始，中間經(jīng)過福特到卡特再到里根執(zhí)政時，終于推向高潮。美國的“新聯(lián)邦主義”改革對于正在全面推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的當(dāng)代中國，也不無借鑒意義。

[1]張茲暑.美國兩黨制發(fā)展史[M].石家莊:河北教育出版社,2003.

[2]何順果.美國史通論[M].上海:學(xué)林出版社,2001.

[3]李紅梅.尼克松總統(tǒng)的分享歲入改革[J].北方論叢，1999(01):58-59.