基層社會組織參與社會管理創(chuàng)新的機制建構(gòu)*

韓 越

(沈陽工業(yè)大學(xué) 思想政治理論課教學(xué)科研部， 沈陽 110870)

社會管理歸根到底是對人的管理和服務(wù)。從空間距離和相關(guān)程度來看，基層社會組織與管理和服務(wù)對象的距離更近，了解管理和服務(wù)對象所思所想更切實。因此，發(fā)揮基層社會組織在社會管理創(chuàng)新中的作用和優(yōu)勢是推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)。胡錦濤在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上的講話中強調(diào)：要進(jìn)一步加強和完善基層社會管理和服務(wù)體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎(chǔ)工作[1]。認(rèn)識和把握基層社會組織在社會管理創(chuàng)新中的地位，并注重發(fā)揮其作用尤為重要。

一、基層社會組織參與社會管理創(chuàng)新的現(xiàn)實考量

所謂基層社會組織，是指在城市所轄的區(qū)、街道以及社區(qū)范圍內(nèi)，在農(nóng)村地區(qū)的縣及縣域以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落范圍內(nèi)，以城市居民或農(nóng)村村民為成員，以一定地域為活動范圍，以滿足其成員的不同需求為目的，由基層群眾自主成立或參加的從事經(jīng)濟、科技、教育、衛(wèi)生、文化、環(huán)保、慈善等活動，具有非營利性、公益性、服務(wù)性及區(qū)域性的社會團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位[2]。相對于宏觀層面，基層社會組織作為社會管理和服務(wù)體系的重要組成部分，與具體的社會需求、社會問題和服務(wù)對象有著更為密切的關(guān)系甚至是天然的聯(lián)系?；鶎由鐣M織的產(chǎn)生、形成和發(fā)展，本身就是社會需求的產(chǎn)物。從一般意義上說，基層社會組織產(chǎn)生本身就是為了解決社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的矛盾和問題，就是一種社會管理創(chuàng)新，也可以說基層社會組織是應(yīng)運而生。

1. 基層社會組織參與社會管理創(chuàng)新的必然性

基層社會組織參與社會管理，同時伴隨著必要的服務(wù)，是其存在的價值和基礎(chǔ)。在我國，基層社會組織參與社會管理經(jīng)歷了一個變遷的過程。新中國成立之初，首先廢除了舊中國國民黨統(tǒng)治時期實行的保甲制，但同時為了保證政府對基層社會的行政管理，保證政令暢通，實現(xiàn)上情下達(dá)和下情上達(dá)，新中國又迅速地建立了以單位制為核心、以街道和居委會為補充的城市社會管理體系。由此可見，在一個新制度建立的過程中，必須根據(jù)現(xiàn)實要求進(jìn)行破舊立新，但建立新的體制機制，實行必要的社會管理也是不可缺少的。因此，基層社會組織參與社會管理創(chuàng)新，不是要不要參與的問題，而是一種必然的要求，也可以說，離開了基層社會組織的參與，社會管理創(chuàng)新無從談起。

2. 基層社會組織參與社會管理創(chuàng)新的緊迫性

當(dāng)前，社會管理創(chuàng)新是體制轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中被各界高度關(guān)注的問題，中央有要求、地方有部署、人們有期盼。但在具體推進(jìn)過程中仍然受多種因素制約，所以進(jìn)展緩慢。首先是經(jīng)濟快速發(fā)展帶來的多重社會矛盾和問題亟待解決，而原有管理體制過于單一，難以適應(yīng)多樣化的需求。其次，原有管理體制過于粗放，精細(xì)化程度不高，政府隨著職能轉(zhuǎn)變，更加需要關(guān)注、統(tǒng)籌解決重大問題和群眾普遍受益的全局性問題，而對于“神經(jīng)末梢”的個性化需求，或者無能為力，或者無暇顧及。再次，在體制機制不斷創(chuàng)新的過程中，基層社會組織作為政企分開、政社分開、簡政放權(quán)推進(jìn)過程中的承接主體，功能還很不完善?；谝陨线@些原因，基層社會組織直接參與到社會管理創(chuàng)新實踐中顯得尤為緊迫。

3. 基層社會組織參與社會管理創(chuàng)新的可行性

隨著我國改革開放進(jìn)程的加速推進(jìn)，特別是建立社會主義市場經(jīng)濟體制成為我國經(jīng)濟體制改革的明確目標(biāo)以來，單一的公有制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨兄茷橹黧w、多種經(jīng)濟共同發(fā)展的社會主義基本經(jīng)濟制度，由此帶來的是人口流動性不斷增強、人們需求的多元化、人們自我管理意識的增強等。由于這些主觀和客觀因素的影響，過去的“單位人”更多地成為社會人[3]，單位已經(jīng)不再是人們滿足服務(wù)需求的唯一依托。在這一過程中，社區(qū)在我國作為一種新的基層社會組織逐漸發(fā)展起來，開始部分承接了原來由單位負(fù)擔(dān)的職能和功能，承擔(dān)了部分街道、居委會的職能和功能；其他基層社會組織如行業(yè)協(xié)會、社會團(tuán)體對社會管理事務(wù)的參與度和影響力逐步加大，正在發(fā)揮著滿足人們?nèi)找娑嘣男枨蟮淖饔?，發(fā)揮著替代企事業(yè)單位原有職能的作用。因此，基層社會組織參與社會管理創(chuàng)新已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)。

二、促進(jìn)基層社會組織參與社會管理創(chuàng)新的路徑思考

社會管理創(chuàng)新是一個系統(tǒng)工程。如前所述，基層社會組織因其特殊的地位和性質(zhì)，應(yīng)該而且能夠發(fā)揮自身的優(yōu)勢，在社會管理創(chuàng)新中發(fā)揮獨特作用?，F(xiàn)階段，基層社會組織在參與社會管理創(chuàng)新過程中需要找準(zhǔn)著力點，以期達(dá)到事半功倍之效。

1. 充分發(fā)揮基層社會組織的服務(wù)管理功能

黨的十六屆六中全會決議明確要求：“必須創(chuàng)新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)?！盵4]在這一管理格局中，體現(xiàn)“社會協(xié)同、公眾參與”，實現(xiàn)“在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)”，其基本載體和實施主體首先就是基層社會組織?；鶎由鐣M織猶如有機體的細(xì)胞和神經(jīng)末梢，是社會管理的基礎(chǔ)。所以，社會管理創(chuàng)新除了需要總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)外，還必須從基礎(chǔ)入手，從基層做起，將自上而下與自下而上有機結(jié)合起來。長期以來，人們習(xí)慣于有困難找政府，對于社會組織特別是基層社會組織的功能和作用認(rèn)識不足，但由于資源和能力所限，政府工作的重點是滿足一般性、普遍性的公眾需要。與政府組織相比，基層社會組織的優(yōu)勢和特點就在于與群眾的聯(lián)系直接而且緊密?；鶎由鐣M織參與社會管理創(chuàng)新就是要發(fā)揮這一優(yōu)勢，著力提高和改善自身的管理和服務(wù)功能，以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的個性化、多元化、特殊化的需求。從服務(wù)“大眾”到服務(wù)“小眾”，對基層社會組織提出了新的更高要求，也為基層組織參與社會管理創(chuàng)新提供了廣闊空間。

2. 促進(jìn)基層社會組織與政府部門形成合力

要想發(fā)揮基層社會組織在社會管理創(chuàng)新中的作用，就要承認(rèn)基層社會組織與政府不僅存在領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，更存在指導(dǎo)、引導(dǎo)和被指導(dǎo)、被引導(dǎo)的關(guān)系，是購買社會服務(wù)和提供社會服務(wù)的雙方，是互相依存、相互配合的合作伙伴關(guān)系。西方發(fā)達(dá)國家、新興工業(yè)化國家和地區(qū)在公共管理方面主張對政府直接管理的某些部門和機構(gòu)實行民營化，通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門直供直管[5]。由于過去我國長期實行計劃經(jīng)濟體制，與之配套的是“大政府、小社會”的社會管理模式，基層社會組織不僅數(shù)量不多，而且功能不完善，服務(wù)水平也不夠高。改變這一狀況需要多方努力，但根本的辦法是向?qū)I(yè)化、個性化方向發(fā)展，不求全而求精，不求大而求高，以此為與政府部門形成合作互補關(guān)系奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。比如，應(yīng)充分發(fā)揮工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體的橋梁和紐帶作用，進(jìn)一步發(fā)掘其服務(wù)群眾、反映訪求、調(diào)節(jié)糾紛等方面的社會服務(wù)和管理功能。再比如，要以養(yǎng)老助老、扶貧解困等特殊群體利益訴求為切入點，發(fā)揮基層社會組織在政府與服務(wù)對象之間的補充作用、轉(zhuǎn)移承接作用[6]。又比如，要鼓勵自發(fā)形成的草根社會組織參與社會管理，探索和拓展各類協(xié)會組織服務(wù)的渠道和空間?？傊?，政府部門要放下身段，為基層社會組織提供更多的平臺和機會，基層社會組織要挺起腰板有底氣地去為政府分擔(dān)責(zé)任，真正實現(xiàn)相互支持、相得益彰。

3. 增強服務(wù)對象對基層社會組織的認(rèn)同感

沒有認(rèn)同便沒有生存的必要和生存的空間，對于基層社會組織來說尤其如此。長期以來，為了贏得社會的認(rèn)同、提升在社會中的影響力和地位，我國基層社會組織的行政化、大而全小而全的傾向十分明顯，自身追求行政級別，社會以行政級別判斷基層社會組織的作用和影響力，這種習(xí)慣性的思維和作法必須改變?？疾旄黝惤M織贏得認(rèn)同并發(fā)展壯大的歷程可以看出，其關(guān)鍵一點都是打特色牌，只不過有的特色是宗旨、有的是目標(biāo)、有的是服務(wù)。對于基層社會組織而言，首選以服務(wù)內(nèi)容來贏得認(rèn)同，要反映訴求。從一定意義上說，任何改革創(chuàng)新過程都是利益調(diào)整的過程，社會管理創(chuàng)新也不例外。因此，基層社會組織參與社會管理創(chuàng)新，必須把反映服務(wù)對象的合理合法訴求作為著力點，以此贏得服務(wù)對象，包括潛在服務(wù)對象的認(rèn)同。降低成本，實現(xiàn)服務(wù)效益的最大化是群眾對服務(wù)水平高低的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)之一。基層社會組織參與社會管理創(chuàng)新就是要在縮短流程上下功夫，減少不必要的環(huán)節(jié)，直接面對服務(wù)對象，這恰恰是政府部門自身難以克服的難題。要強調(diào)自我管理，自己的事情自己辦，往往成本最低、效率最高?；鶎由鐣M織對自身的了解更充分，強化自我管理更有利于改變傳統(tǒng)基層社會組織依賴上級、依靠政府的思想，有利于其迅速發(fā)展壯大。

三、建立健全基層社會組織參與社會管理創(chuàng)新的體制機制

盡管基層社會組織的產(chǎn)生和發(fā)展有著天然的基礎(chǔ)，但在我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型過程中，在由大政府、小社會向小政府、大社會轉(zhuǎn)變的過程中，讓基層社會組織參與社會管理創(chuàng)新，各方面的寬容、理解、信任是必不可少的。這其中建立和健全支持機制、引導(dǎo)機制、培訓(xùn)機制、管理機制十分重要。

1. 支持機制

首先是要降低準(zhǔn)入門檻。全國目前大約有幾百萬個基層社會組織，其中絕大多數(shù)沒有經(jīng)過登記和批準(zhǔn)，因此難以得到政府和社會各界的支持[7]，為此要改變目前我國由登記機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分別負(fù)責(zé)的雙重管理體制，建立基層社會組織登記與備案并存的雙軌制，最終過渡到直接登記制。

其次是加大資金支持力度。在美國，非營利組織通過合同或申請政府基金從政府得到的資助占非營利組織經(jīng)費的25%(2005年)，而在我國香港地區(qū)，這一比重大約為80%～100%[8]。所以，在政府資助和社會捐贈的基礎(chǔ)上，要通過多方籌資建立專項基金，為基層社會組織發(fā)展提供資金保障。除此而外，筆者認(rèn)為，最大的支持是政府主動轉(zhuǎn)變職能，甚至是放棄一些職能，如李克強總理所說，應(yīng)有“壯士斷腕”的決心，把錯安在政府身上的手還給社會，政府主動弱化甚至退出微觀領(lǐng)域，干自己應(yīng)該干而且能干好的事。

2. 引導(dǎo)機制

要積極采取措施辦法，使基層社會組織有能力、有條件參與社會管理創(chuàng)新。一方面要培育主體，比如社區(qū)作為新的基層社會組織正處于不斷發(fā)展的關(guān)鍵時期，迫切需要政府為社區(qū)這一居民自治組織提升服務(wù)能力創(chuàng)造更好的條件，包括擴大辦公、服務(wù)場所，配備必要的設(shè)備、人員，提高薪酬標(biāo)準(zhǔn)等。另一方面是創(chuàng)造機會，美國是較早實施政府購買服務(wù)的國家，到1979年，大約有55%的服務(wù)是州政府和非營利組織通過契約的形式購買獲得的[9]。對于我國新型社會組織，也應(yīng)通過政府購買服務(wù)等市場化方式，使其有機會參與社會管理創(chuàng)新，從而發(fā)展壯大。

3. 培訓(xùn)機制

任何組織都需要人才不斷加入，但吸引人才需要良好的機制，這樣才能吸引有志之士以及更多的專業(yè)人才投身到基層社會組織來參與服務(wù)。這其中，培訓(xùn)工作是關(guān)鍵，一是可以提高服務(wù)能力，二是可以增強組織的凝聚力。新加坡基層社會組織成功運作的關(guān)鍵因素在于基層社會組織成員的素質(zhì)。目前，新加坡大約有29 000名基層領(lǐng)袖，并能夠定期獲得培訓(xùn)[10]。所以，政府要組織開展有計劃的人才培訓(xùn)工作，積極打造學(xué)習(xí)交流、社會實踐平臺，分門別類地組織對基層社會組織人員特別是主要負(fù)責(zé)人和管理人員的培訓(xùn)，以提高社會組織人員的綜合素質(zhì)、專業(yè)能力和服務(wù)水平。在注重提升成員個體素質(zhì)的同時，還要注重團(tuán)隊協(xié)作能力的培訓(xùn)，著力提高團(tuán)隊的整體服務(wù)水平。政府在將職能向社會轉(zhuǎn)移的同時，應(yīng)采取有效措施，鼓勵和引導(dǎo)相關(guān)專業(yè)人員投身于基層社會組織建設(shè)，參與其管理、服務(wù)。

4. 管理機制

科學(xué)設(shè)置統(tǒng)一的管理機制有利于基層社會組織參與社會管理創(chuàng)新。各級政府應(yīng)從實際出發(fā)，明確各類基層社會組織的性質(zhì)和職能，大力培育行業(yè)類社會組織、公益性組織和以服務(wù)基層群眾為重點的社會組織，以滿足個性化、多元化的服務(wù)需求。應(yīng)建立完善激勵和懲罰機制，從制度上規(guī)范基層社會組織的行為。應(yīng)探索同類合并、聯(lián)合方式，整合社會組織資源，提高基層社會組織的服務(wù)能力。同時，要輔之以有效的評估、評價機制，使參與社會管理創(chuàng)新的基層社會組織得到其需要的和應(yīng)有的特殊“回報”。

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