晚清河南災(zāi)荒救助體系的特點(diǎn)及成效

孫訓(xùn)華

(鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院思想政治理論教學(xué)部，鄭州450015)

河南作為中原腹地，獨(dú)特的地理區(qū)域結(jié)構(gòu)以及水文狀況分布，決定其在歷史上是一個(gè)水、旱、蝗等災(zāi)害多發(fā)的地區(qū)，尤其晚清時(shí)期是河南自然災(zāi)害的高峰期。盡管晚清政府依然延續(xù)前清的賑災(zāi)體制和救災(zāi)措施，但是國力漸微加上內(nèi)憂外患不斷等諸多因素，使得清政府在災(zāi)荒救助體系方面出現(xiàn)了一系列重大變化。河南是近代中國災(zāi)荒救助的一面鏡子，分析晚清時(shí)期河南災(zāi)荒救助的特點(diǎn)和成效，對全面深入了解近代清政府災(zāi)荒救助體系有著非常重要的價(jià)值。

一、災(zāi)荒救助的主要措施

近代河南災(zāi)害頻繁，百姓流離失所。面對災(zāi)情開展的大量救災(zāi)工作，盡管成效不一，但都充分體現(xiàn)了社會各界對河南災(zāi)荒所給予的關(guān)注和重視。

(一)官方

晚清時(shí)期，無論頻率還是程度，河南受災(zāi)均較以往有明顯增加。清政府出于鞏固統(tǒng)治的需要也采取了相應(yīng)的災(zāi)荒救助措施。其一，緩征“地丁錢糧”、“正雜額賦”。緩征是封建中央政府荒政措施中最常用的手段，也是對河南救助的主要手段。道光二十年(公元1840年)河南陰雨連綿，黃河漫溢，水災(zāi)嚴(yán)重，清政府諭令對受災(zāi)嚴(yán)重的安陽、內(nèi)黃等17州縣緩征“正雜額賦”。翌年六月，黃河于祥符三十一堡決口，水圍開封八個(gè)月，泛濫千里，“河南水災(zāi)，豫楚一路，饑民甚多，行旅大有戒心”。［1］鑒于此災(zāi)情，清政府先后發(fā)布諭旨緩征祥符等56州縣地丁錢糧。其二，開設(shè)粥廠。作為一種急賑措施，粥廠的開設(shè)在一定程度上確實(shí)起到了救人活命的效果，但面對著擁有數(shù)千萬人口的大省，僅是杯水車薪。光緒二年(公元1876年)五月，河南旱荒嚴(yán)重，災(zāi)民涌向開封以求活命。按照慣例，開封共設(shè)立8處施粥廠。其三，截留京餉及漕折銀。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，河南經(jīng)濟(jì)落后，救災(zāi)資金捉襟見肘，截留京餉和漕銀便成了臨時(shí)救助手段。光緒年間，“河南亦被旱災(zāi)。復(fù)準(zhǔn)李慶翱所請，暫留未解京餉及漕折銀共十四萬七千余兩，以資應(yīng)用”。［2］

(二)民間

近代以來，嚴(yán)重的內(nèi)憂外患使清政府難以獨(dú)自負(fù)荷救濟(jì)災(zāi)民的重任，荒政效果逐步衰退，前清時(shí)所積累的良好的救荒體制瀕于解體，官方救災(zāi)能力和地位開始降低，隨之民間救災(zāi)開始興起。表現(xiàn)在:其一，施粥放糧。民間粥棚的開設(shè)，相對于官方粥廠而言針對性更強(qiáng)，救災(zāi)地域明確，對于穩(wěn)定災(zāi)民生活起到了非常重要的作用。光緒年間，河陰縣紳士張象離“賑粟三十石，全活者眾”。［3］光緒十三年沁河決口，武陟人王發(fā)堂“買米賑饑，全活無算”。［4］其二，捐錢捐衣。如獲嘉縣舉人劉方平在光緒三年大饑時(shí)，“出巨資助賑，全活甚眾”。［5］光緒十三年太康人高如殿“黃河鄭工捐錢數(shù)百千”，“水災(zāi)捐錢二百千，又每年冬舍飯舍衣”。［6］其三，以工代賑。晚清時(shí)期，政府忙于應(yīng)付內(nèi)憂外患，因而民間以工代賑開始興起。丁戊奇荒時(shí)，安陽縣饑民眾多，紳士鄭冼因看到周圍河道大多淤塞，遂“募饑民數(shù)百，酌給糧粟，用私財(cái)、與公役，以工代賑”。［7］既解決了抗災(zāi)及興修水利所需的勞動(dòng)力，又可局部緩解災(zāi)民的生活壓力。

二、災(zāi)荒救助體制運(yùn)轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

從以上河南官方和民間的救災(zāi)措施可以看出，晚清時(shí)期的災(zāi)荒救助體制運(yùn)作具備以下主要特點(diǎn)。

一是救災(zāi)主體地位的變化。社會災(zāi)害救助主體一定程度上決定了災(zāi)荒救助的主要思路和方向。在生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)的時(shí)期，災(zāi)害發(fā)生的普遍性和突發(fā)性，要求災(zāi)害救助須有一個(gè)強(qiáng)有力的權(quán)力主體來組織實(shí)施，以彌補(bǔ)生產(chǎn)力個(gè)體能力的欠缺。在封建社會救荒體系中，政府一直作為主體存在。隨著晚清政府荒政功能的衰弱，政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的巨變引起社會結(jié)構(gòu)關(guān)系變化，進(jìn)而影響到災(zāi)荒救助主體的變化，即政府救災(zāi)模式的主體地位大大削弱，民間力量迅速提升，從而實(shí)現(xiàn)了官民一體的救災(zāi)模式。主體的轉(zhuǎn)移使得救災(zāi)工作能在時(shí)間和層次上做到高效和科學(xué)，避免了救災(zāi)資源的浪費(fèi)。隨著救災(zāi)工作的深入，一個(gè)以民間團(tuán)體、慈善組織和社會個(gè)人等多種力量組合起來的新型救災(zāi)模式日益壯大，并最終成為社會災(zāi)荒救助工作的主要模式。

二是災(zāi)害救助觀念意識的變化。中國傳統(tǒng)的救助方式偏重對被救助對象的救濟(jì)，強(qiáng)調(diào)物質(zhì)上的幫扶，重視賑濟(jì)活命而忽視了被救濟(jì)者謀生和“自救”能力的培養(yǎng)，沒有激活和發(fā)揮被救主體的作用，救助成效有限。河南災(zāi)民基數(shù)大，單純以活命為目的的救災(zāi)模式，無法從根本上降低災(zāi)害造成的巨大損失。隨著近代工業(yè)的逐步發(fā)展以及西方災(zāi)害救助思想的傳入，人們?yōu)暮戎挠^念開始出現(xiàn)變化，即由單一的“施舍活命”向“教養(yǎng)結(jié)合”方式演變。洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的深入和近代工業(yè)的發(fā)展，為貧困人口救助提供了新的途徑和手段。清末，在政府主導(dǎo)之下，各地建立了“工藝局”、“教養(yǎng)局”和“收贖局”等機(jī)構(gòu)。例如歸德收贖局，自光緒四年八月二十四日開局十一月初十止，共代贖及報(bào)官贖回婦幼180人之多;紳商金苕人主持的豫賑代贖局到光緒五年閏三月撤局時(shí)也救助難民婦幼上千人。［8］這種“教養(yǎng)”結(jié)合的新型救助模式的出現(xiàn)，在一定程度上推動(dòng)了中國災(zāi)害救助體制加速走向近代化。

三是義賑救災(zāi)模式的出現(xiàn)和壯大。義賑是晚清傳統(tǒng)救荒體系的一個(gè)重要補(bǔ)充，其主旨是由民間人士或團(tuán)體自行設(shè)立機(jī)構(gòu)，自行對災(zāi)民組織救助。在中國救荒史上具有后來居上的地位。河南的義賑主要是由省內(nèi)外的紳商人士所倡導(dǎo)和發(fā)起的，對當(dāng)時(shí)整個(gè)災(zāi)荒救助工作產(chǎn)生了積極影響。如經(jīng)辦義賑人士之一的謝家福所言:“光緒四年經(jīng)辦豫賑時(shí)，各省賑所幾及百處，在豫放賑者一百十人，分作二十二局，賑款至四十三萬之多。”［9］義賑發(fā)展之快由此可見一斑。相對于傳統(tǒng)荒政體制，救災(zāi)的主體和方式得到深入拓展，促成了由單一的官方賑濟(jì)向“官－民”賑濟(jì)的新型救災(zāi)模式的轉(zhuǎn)變。

三、災(zāi)害救助體制中的弊端

由于晚清荒政體制自身所無法克服的種種弊端，使得傳統(tǒng)災(zāi)害救助體系無法取得應(yīng)有成效。這些弊端主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)救災(zāi)體系弊端重重

一是倉儲制度管理廢弛，基礎(chǔ)救災(zāi)資源喪失?！熬然闹?，備荒為上”，而“備荒莫如裕倉儲”。［10］作為一項(xiàng)重要的救災(zāi)措施，倉儲是否充裕事關(guān)國計(jì)民生。清前期建立的較為完善的倉儲制度對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定起到了一定作用，但頻繁的災(zāi)荒嚴(yán)重摧殘著整個(gè)社會，荒政體制正是在其所最為倚重的倉儲方面出現(xiàn)了較大問題。常平、義、社等各倉，越來越嚴(yán)重地遭到貪官污吏、惡胥蠹役、劣紳刁監(jiān)的侵蝕，虧空嚴(yán)重。積貯日少加之由于人口激增產(chǎn)生的人多地少矛盾日益尖銳，客觀上無法提供更多的剩余糧食用于存貯，倉儲制度日漸癱瘓也使眾多糧倉名存實(shí)亡。光緒初年清政府發(fā)布上諭說:“今年以來各州縣不但倉儲多虛，并倉座亦多無存。”［11］河南許多地方的“義社各倉從兵燹歉災(zāi)久經(jīng)動(dòng)缺”。［12］據(jù)資料顯示，光緒三十四年全國常平倉僅為348萬石，河南省僅為25萬石。絕大部分倉儲設(shè)施基本沒有存糧，國家倉儲已經(jīng)無法起到預(yù)防和救濟(jì)災(zāi)荒的作用。

二是官員隱災(zāi)匿災(zāi)，虛夸瞞報(bào)，民間救災(zāi)對官僚政治依賴嚴(yán)重。晚清時(shí)部分官員為了逃避責(zé)任，常常匿災(zāi)不報(bào)，以粉飾太平、獵取聲名。一些州縣“以具報(bào)在前，心存粉飾，即間有災(zāi)荒，亦以諱匿為曉事。而府司等又輒迥護(hù)前詳，即州縣有具報(bào)，亦多方駁斥，惟期與原報(bào)相符”。［13］如光緒二年河南大旱，衛(wèi)輝知府李德均據(jù)實(shí)報(bào)災(zāi)，藩司劉齊銜“指為恫嚇之事，詳請立于撤任，無論被災(zāi)輕重，解糧均限八分之?dāng)?shù)，致道府州縣相戒不敢言實(shí)”。［14］光緒二十四年六月鄭思贊折除經(jīng)濟(jì)上的利益，很多情況下地方官匿災(zāi)是為自身的升遷。同時(shí)，由于中國市民社會發(fā)展水平低，民間資源整合能力不足，民眾對封建官僚依賴嚴(yán)重，也在很大程度上影響了民間救災(zāi)工作的成效。

三是救災(zāi)過程中貪污腐敗，賑災(zāi)人員素質(zhì)參差不齊。清中期以來，官場風(fēng)氣敗壞，貪污腐敗層出不窮，晚清時(shí)情形更甚。賑災(zāi)中出現(xiàn)很多貪墨現(xiàn)象，直接影響賑災(zāi)效果。如施賑過程中，“既圖敷衍，百弊叢生……知州、知縣中之實(shí)力奉行者，竟不多得”，以至于“種種弊端，不堪殫述”。［15］又有“陜州直隸州知州查以謙，盜賣倉谷，折價(jià)入己”。［16］更有利用賑災(zāi)之名損公肥私、中飽私囊。“捏造虛戶，冒領(lǐng)振糧，逃亡遷徙，戶口重復(fù)，冊費(fèi)則按戶斂錢拆放，尤易上下其手?！保?7］民間辦賑之人多為本地鄉(xiāng)間善士，缺乏學(xué)習(xí)和交流機(jī)制，使得民間辦賑人員流動(dòng)性極大，個(gè)人素質(zhì)參差不齊，無法實(shí)現(xiàn)賑災(zāi)工作的專業(yè)化和科學(xué)化。

(二)減災(zāi)救災(zāi)工作組織無序

一是受制于現(xiàn)有成例，以致延誤救災(zāi)。按照清朝定制，夏災(zāi)“例不與賑”，導(dǎo)致地方“誠以春夏之交，從無勘災(zāi)辦賑之事。小民既未敢冒昧陳報(bào)，該州縣亦或拘守故常，不敢據(jù)實(shí)堪詳”。［14］光緒二十一年五月初六日李念慈折由于水利長年失修致四季有災(zāi)，且受制于荒政體系的制度性規(guī)定，許多災(zāi)害并不能得到有效賑濟(jì)?！胺蚧男胃σ妱t糧價(jià)立昂。嗷嗷待哺之民將遍郊野，必俟州縣詳之道府，道府詳之督撫，督撫移會而后拜疏，邇者半月，遠(yuǎn)者月余，始達(dá)宸聰”，“自具題以迄放賑，非數(shù)月不可。賑至，而向之嗷嗷待哺者早填溝壑……奈何以億萬生靈悉耗于拘文牽義之乎?！保?4］咸豐六年十月十六日曹登庸折再者，災(zāi)荒發(fā)生之初，大量災(zāi)民外出逃荒，“聞賑歸來，而賑已放過，則州縣等官且亦限于文法而莫可如何”。［14］光緒二十五年正月初七日溥良折災(zāi)民只有坐而待斃。

二是救災(zāi)資源分配不當(dāng)，鄉(xiāng)土觀念嚴(yán)重。官員對眾多災(zāi)荒的瞞報(bào)，致使河南真實(shí)災(zāi)情一直不為外知，進(jìn)而導(dǎo)致放賑時(shí)間延誤，更使災(zāi)荒初期清政府對于災(zāi)情并不了解，從而致使賑災(zāi)資源分配失衡。如光緒三年九月，李鴻章奏請于海防經(jīng)費(fèi)項(xiàng)下?lián)?0萬兩，然而七成給山西，三成給河南，而此前該年清廷已借撥給山西10萬兩海防經(jīng)費(fèi)。從中不難看出救災(zāi)資源分配的不當(dāng)，大量河南災(zāi)民因此得不到有效救濟(jì)，餓斃者甚多。另一方面，民間救災(zāi)工作中，鄉(xiāng)土觀念意識嚴(yán)重，救災(zāi)工作往往只在受災(zāi)區(qū)域開展，募捐范圍最多也僅僅拓延至在外相同籍貫的官紳士民，施救區(qū)域也僅局限在本地的災(zāi)民。鄉(xiāng)土觀念在一定程度上也限制了賑災(zāi)活動(dòng)的規(guī)模和成效。

四、災(zāi)荒救助成效漸失之原因

19世紀(jì)清政府已步入封建末期，政府行政機(jī)構(gòu)體系的職能逐漸衰退，造成傳統(tǒng)災(zāi)荒救助體系的功能逐漸喪失。

一是中央權(quán)威逐漸喪失，地方政治力量加強(qiáng)。清政府歷經(jīng)康、雍、乾三朝的經(jīng)營，建立了一個(gè)專制集權(quán)式的強(qiáng)大中央政府，保證了國家在面臨重大自然災(zāi)害時(shí)能夠集中各方力量有效實(shí)施荒政。清中期以來，中央政治權(quán)力逐步分散，國家政治權(quán)力的弱化速度更趨明顯。在縱向的政治關(guān)系中，下級對上級鬧獨(dú)立，不聽號令自行其是;在橫向的政治關(guān)系中，各地方之間矛盾糾紛大量產(chǎn)生，上級政府卻無協(xié)調(diào)和解決之力，導(dǎo)致中央集權(quán)所能體現(xiàn)的救荒功能開始瓦解。

二是缺乏穩(wěn)定資金支撐。財(cái)政是維持國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)、鞏固統(tǒng)治的重要保證，也是防災(zāi)、救災(zāi)的基礎(chǔ)，財(cái)政狀況的好壞直接影響著防災(zāi)、救災(zāi)投入的力度，進(jìn)而影響政府救災(zāi)的效果。出于維護(hù)自身統(tǒng)治的目的，清政府對救災(zāi)相當(dāng)重視，但近代以后頻頻出現(xiàn)的財(cái)政困窘，迫使清政府無力顧及救荒。丁戊奇荒時(shí)，“海內(nèi)窮困已極”、“內(nèi)外庫儲俱竭”。［18］卷9民間賑災(zāi)所需資金來源于民間捐贈，缺乏穩(wěn)定持久的資金來源，何況河南經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，民間紳士經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，因此救災(zāi)范圍僅限于本地之內(nèi)，成效亦不能持久。

三是貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。良好的吏治是荒政順利實(shí)施的基本保證，官員是否廉潔公正地施賑，往往決定著救災(zāi)工作的成敗。丁戊奇荒期間，河南大旱，當(dāng)朝要員對救災(zāi)工作“毫不助勁”。［18］卷19大臣“往復(fù)互相推諉，坐視兩省(山西、河南)災(zāi)民靡有孑遺，悍然不顧，是數(shù)百萬垂盡之災(zāi)黎，不死于荒而死于部臣之心術(shù)也?！保?9］官方賑災(zāi)之中腐敗如此，民間賑災(zāi)腐敗現(xiàn)象也是層出不窮:“自義賑風(fēng)氣，或從事數(shù)年，由寒儒而致素豐。如民表之始終無染，歿無馀貲者，概不數(shù)覯。”［20］由此可見，晚清災(zāi)荒救助體系之中的腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重的阻礙了政府災(zāi)荒救助機(jī)制成效的發(fā)揮。

晚清時(shí)期河南地區(qū)頻頻發(fā)生的大規(guī)模自然災(zāi)害，使得河南災(zāi)荒救助體系隨著社會結(jié)構(gòu)的變化而開始出現(xiàn)一些新的特點(diǎn)。官方賑災(zāi)力量的弱化以及民間賑災(zāi)力量的增強(qiáng)，由二者構(gòu)建的官民合辦的賑災(zāi)模式成為近代河南災(zāi)荒救災(zāi)體系的主要形式。災(zāi)害救助體制本身存在的種種弊端，導(dǎo)致表面看似完整有效的災(zāi)害救助機(jī)制，無法發(fā)揮出其防災(zāi)救荒的實(shí)際效用。政府主導(dǎo)的荒政趨于瓦解，民間興起的賑災(zāi)急需規(guī)范，由此也推動(dòng)中國社會災(zāi)荒救助體制的近代化發(fā)展步伐。

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