福建省休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展初探

許藝娜，張隆平，朱朝枝

（1.福建農(nóng)林大學金山學院，福州 350002；2.福建農(nóng)林大學安溪茶學院；3.福建農(nóng)林大學作物科學學院）

休閑農(nóng)業(yè)是指利用農(nóng)業(yè)資源、田園景觀、農(nóng)村環(huán)境及自然生態(tài)環(huán)境資源，結合農(nóng)林牧漁生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動、農(nóng)家生活、農(nóng)村風俗風情，以增進人們對農(nóng)業(yè)及農(nóng)村體驗為目的，具有生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生一體”和一、二、三產(chǎn)業(yè)功能特性的新型產(chǎn)業(yè)[1]。發(fā)展多功能性的休閑農(nóng)業(yè)是調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，促進農(nóng)民增收和轉移就業(yè)，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要舉措。福建省憑借自身優(yōu)越的自然條件、豐富的農(nóng)業(yè)資源和多彩的民俗文化，加之各級政府的政策扶持，休閑農(nóng)業(yè)在各地得到了迅速發(fā)展，形成了民俗文化型、森林旅游型、濱海漁業(yè)休閑、“農(nóng)家樂”型、科普教育型、景觀生態(tài)型、溫泉度假休閑等不同特點的休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。截至2011 年底，福建省具有一定規(guī)模的休閑農(nóng)業(yè)點達到1 774 家，資產(chǎn)總額319 億元，年營業(yè)收入41 億元，年接待游客近4 000 萬人次，安排農(nóng)民就業(yè)近10 萬人，產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟效益和社會效益。

1 福建省休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀分析

與其他休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展較快較好的省市相比，福建省發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)政策的出臺較晚。如，北京市1998年便出臺了《北京市觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃》[2]，而福建省直到2006 年才頒布了《福建省“十一五”觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。之后，福建省有關休閑農(nóng)業(yè)的政策發(fā)布較為密集，政府對休閑農(nóng)業(yè)的干預和主導作用日趨體現(xiàn)，促使休閑農(nóng)業(yè)逐步從自發(fā)發(fā)展走向規(guī)范化發(fā)展。

1.1 產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

1.1.1 產(chǎn)業(yè)的發(fā)展定位

1992～1993 年福建省人民政府先后批準了10 個集“農(nóng)業(yè)種植、農(nóng)藝景觀、新農(nóng)村建設以及田野風光旅游”為一體的“農(nóng)業(yè)大觀園”[3]。這10 個農(nóng)業(yè)大觀園是福建旅游農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點，大多是以當?shù)刂L景名勝為依托。2006 年，福建省農(nóng)業(yè)廳制定了《福建省“十一五”觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。2009 年福建省人民政府出臺《關于進一步推動旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》，提出：“以歷史文化名鎮(zhèn)名村為重點，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，推動縣域旅游經(jīng)濟發(fā)展，打造一批鄉(xiāng)村旅游目的地”。福建省最早將休閑農(nóng)業(yè)定位為“農(nóng)業(yè)+旅游業(yè)”的新型產(chǎn)業(yè)，主要依托現(xiàn)有的旅游景點資源來發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)，這是對休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的初步探索，農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)從最初的簡單嫁接開始進行產(chǎn)業(yè)的相互融合。2011 年10 月福建省農(nóng)業(yè)廳組織編制了《福建省休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（簡稱《規(guī)劃》），這是福建省首次以“休閑農(nóng)業(yè)”專門命名，不同以往“農(nóng)業(yè)旅游”、“觀光農(nóng)業(yè)”的提法，為休閑農(nóng)業(yè)量身定制的規(guī)劃，提出“將福建休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展為在全國具有一定影響力、融合農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的新興產(chǎn)業(yè)”，引導福建省休閑農(nóng)業(yè)采用更為靈活的產(chǎn)業(yè)結合方式，與加工業(yè)、旅游業(yè)、服務業(yè)等不斷交叉融合。

1.1.2 產(chǎn)業(yè)的結構布局

2006 年福建省政府發(fā)布了《海峽兩岸（福建）農(nóng)業(yè)合作試驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，指出要在福州、泉州、廈門等交通便捷、經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，以都市周邊為重點，建設城郊型休閑觀光農(nóng)業(yè)；利用福建省海島港灣資源建立休閑漁業(yè)旅游度假區(qū)；利用福建各地豐富的森林資源建設“兩帶五區(qū)”的國家森林公園和森林生態(tài)旅游。2011 年《規(guī)劃》提出要重點培育農(nóng)事體驗型、休閑農(nóng)莊型、農(nóng)耕文化型、農(nóng)業(yè)園區(qū)型、農(nóng)家樂、民俗風情型等6 個休閑農(nóng)業(yè)類型，加快發(fā)展福州、泉州、廈門等3 個都市型休閑農(nóng)業(yè)集聚中心區(qū)，建設漳州、莆田、平潭、三明、龍巖、寧德、南平7 個中心城市型休閑農(nóng)業(yè)集中區(qū)。福建省休閑農(nóng)業(yè)從以福廈泉為重點區(qū)域向閩西北擴散，休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大格局已基本形成。

1.1.3 產(chǎn)業(yè)的示范推進

2007 年，福建省林業(yè)廳和海洋與漁業(yè)局分別發(fā)布了《關于推進“森林人家”休閑健康游的實施意見》和《關于加快發(fā)展休閑漁業(yè)創(chuàng)建“水鄉(xiāng)漁村”的實施意見》，2008 年，福建省農(nóng)業(yè)廳與省旅游局、省財政廳聯(lián)合發(fā)文《關于開展“農(nóng)家樂”旅游示范點建設活動的通知》，同時出臺《森林人家基本條件》、《森林人家等級劃分與評定》、《福建省鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營單位服務質(zhì)量等級劃分與評定標準》作為評定標準。通過開展評選活動，以抓“示范點”的方式來推動休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展，共創(chuàng)建省市級“森林人家”357 家，“水鄉(xiāng)漁村”62 家，國家級農(nóng)業(yè)旅游示范點16 家，省級農(nóng)業(yè)旅游示范點21 家，三星級、四星級鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營單位共68 家。這些示范點成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領頭羊，其產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和享受的政策優(yōu)待吸引更多的個人和組織加入到休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展中來。

1.1.4 閩臺農(nóng)業(yè)合作

福建對臺灣具有“五緣”優(yōu)勢，農(nóng)業(yè)合作源遠流長，早在1981 年，第一家注冊的臺資農(nóng)業(yè)企業(yè)就在漳州落戶。2006 年《海峽兩岸（福建）農(nóng)業(yè)合作試驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃》明確提出要以特色農(nóng)業(yè)為基礎，建設合理融合旅游觀光、生態(tài)保護、休閑度假等功能的休閑農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)。2009 年通過的《福建省促進閩臺農(nóng)業(yè)合作條例》把“發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)”寫入其中，這是福建省首部關于閩臺農(nóng)業(yè)合作的地方性法規(guī)，為兩岸的經(jīng)濟合作提供了有力的法制支持和保障。現(xiàn)在，閩臺農(nóng)業(yè)合作項目已由資金、良種、技術等單項引進逐步朝產(chǎn)業(yè)整體配套發(fā)展，承接臺灣休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉移是福建休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的重點與趨勢。

1.2 財政現(xiàn)狀

在《規(guī)劃》出臺之前，財政投入的重點在于示范點的獎勵扶持，獎勵金額在10～30 萬元。2007 年和2011 年出臺了《省級森林人家示范點扶持資金使用管理辦法》和《福建省鄉(xiāng)村旅游專項資金管理暫行辦法》對財政獎勵扶持資金的使用做了相應的規(guī)定。2009 年，在《關于進一步推動旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》中提出省財政每年安排2 000 萬元專款貼息支持非財政投資的旅游設施項目建設，對創(chuàng)建國家AAAA級以上景區(qū)和優(yōu)秀旅游縣予以獎勵。2009 年，省農(nóng)業(yè)廳籌集資金50 萬元，扶持農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村旅游項目。在《規(guī)劃》出臺后，規(guī)定加大財政扶持面和扶持力度，把休閑農(nóng)業(yè)基礎設施建設納入計劃中，并爭取將休閑農(nóng)業(yè)專項資金納入各級財政預算。

1.3 金融現(xiàn)狀

福建省沒有獨立的休閑農(nóng)業(yè)金融體系，金融政策的有關規(guī)定穿插體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)當中。在《關于金融支持福建省旅游業(yè)發(fā)展的指導意見》（2011 年）中指出要建立旅游“全產(chǎn)業(yè)鏈”授信服務體系，支持旅游業(yè)與一產(chǎn)、二產(chǎn)融合，支持農(nóng)（漁）家樂、森林人家等知名鄉(xiāng)村旅游品牌建設。2011 年《規(guī)劃》為休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展制定了金融保障措施，提出要引導多元融資，鼓勵金融機構和擔保機構為休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展提供信貸支持和擔保服務；鼓勵民間資本參與休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)和經(jīng)營；鼓勵農(nóng)戶以土地使用權、資金、技術等多種生產(chǎn)要素投資入股休閑農(nóng)業(yè)項目。雖然金融政策多是鼓勵性的，實際操作性還不夠強，但是為獨立的休閑農(nóng)業(yè)金融體系的構建提出了設計框架。

2 福建省休閑農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀存在的主要問題

2.1 沒有形成休閑農(nóng)業(yè)單獨的政策法規(guī)體系

在全國休閑農(nóng)業(yè)專門法律缺失的背景下，福建休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展同樣面臨著這一制度缺失，沒有制定休閑農(nóng)業(yè)的地方性法規(guī)，沒有形成休閑農(nóng)業(yè)單獨的政策法規(guī)體系，很多都是打農(nóng)業(yè)、旅游類法規(guī)政策的“擦邊球”。休閑農(nóng)業(yè)不是單純的農(nóng)業(yè)或旅游業(yè)，僅僅依靠農(nóng)業(yè)或旅游業(yè)的有關法律法規(guī)來規(guī)范休閑農(nóng)業(yè)是很不合適的，并且旅游類法規(guī)中有很多還是“暫行”條例，在其行業(yè)操作中仍存有很多不足之處，對于涉及面更廣、情況更加復雜的休閑農(nóng)業(yè)來說，難以“對癥下藥”。反觀臺灣，制定了《休閑農(nóng)業(yè)輔導管理辦法》、《民宿管理辦法》、《休閑農(nóng)場建筑物設計規(guī)范》等涉及觀光游憩、地政、水土保持、環(huán)境保護、經(jīng)營管理等方面的休閑農(nóng)業(yè)法律法規(guī)合計約50 部[4]，使得休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展有法可依，避免盲目的無序開發(fā)，同時保護了消費者的合法權益，提高了消費者對休閑農(nóng)業(yè)的消費可信度，極大地促進了休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

2.2 政策配套措施不完善

對于一些投資商來說，土地經(jīng)營權的合法獲取是入行的一大障礙[5]，現(xiàn)有的土地流轉機制不成熟，程序繁瑣且保障制度不完善；而一些擁有土地的農(nóng)民則因為休閑農(nóng)業(yè)投資周期長，資金不足及融資困難，沒能抓住時機進行農(nóng)業(yè)轉型升級；此外手續(xù)辦理時間過長，多個部門來回奔走，出了問題沒有對應的政策依據(jù)進行有效解決等都是休閑農(nóng)業(yè)從業(yè)者在入行前和經(jīng)營中面臨的困難。福建省休閑農(nóng)業(yè)雖然在政策的扶持下取得了一定的成效，但是土地、財政、稅收、金融等相關的配套政策仍然很不完善，缺乏及時有效的調(diào)整和設計。因此要加快完善休閑農(nóng)業(yè)政策體系，減少行業(yè)發(fā)展的阻力。

2.3 偏重對休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的扶持，對休閑農(nóng)業(yè)的基礎設施和配套服務的扶持甚少

休閑農(nóng)業(yè)多數(shù)存在郊區(qū)或鄉(xiāng)村地區(qū)，這些地區(qū)的道路交通、用水用地、衛(wèi)生醫(yī)療、環(huán)境保護等基礎設施較少，公共服務水平較低，不能滿足游客對衣、食、住、行、游、購、娛等要求，在一定程度上會降低游客對該區(qū)域休閑農(nóng)業(yè)的消費體驗樂趣、出游的方便性和舒適性，影響消費者的回頭率，特別是在休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚地區(qū)，產(chǎn)生的消極效果會更加明顯。政府雖然出臺了一些獎勵措施，有助于提高休閑農(nóng)業(yè)從業(yè)者的積極性，但是對休閑農(nóng)業(yè)的基礎設施建設關注不夠，而僅靠休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營者是無法負擔休閑農(nóng)業(yè)公共基礎設施的整體建設的。

3 福建省休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展改革與創(chuàng)新

3.1 加快制定專門的休閑農(nóng)業(yè)政策法規(guī)

借鑒臺灣休閑農(nóng)業(yè)法律建設，把與休閑農(nóng)業(yè)有關的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營管理、土地、建筑、水土保持、環(huán)境保護等納入休閑農(nóng)業(yè)法律制度的設計框架中；把農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)或其他產(chǎn)業(yè)的政策中與休閑農(nóng)業(yè)交叉的部分提煉出來，參考成熟高的產(chǎn)業(yè)政策進行休閑農(nóng)業(yè)政策體系的構建與完善；政策與法規(guī)的設計要實體與程序相結合，權利與義務并重，加強政策法規(guī)的可操作性；在政策施行一定年限后，把一直有效執(zhí)行并符合休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的政策，通過立法途徑上升為法律，在現(xiàn)有的法律制度前提下制定出符合當?shù)匕l(fā)展的地方性法規(guī)；重視產(chǎn)、政、學相結合，政策法規(guī)的制定要充分聽取行業(yè)協(xié)會、民間團體和研究學者的意見，把福建省鄉(xiāng)村休閑發(fā)展協(xié)會、福建省各農(nóng)林類高校和相關研究所以及休閑農(nóng)業(yè)的一線從業(yè)人員納入到政策制定的意見團體中；明確休閑農(nóng)業(yè)的主管部門和協(xié)管部門的權利義務，確保權責分明，辦事程序明晰快捷，有相應的處罰監(jiān)督制度，避免在實際工作中無故拖延或互相推諉，為休閑農(nóng)業(yè)的合法準入提供行政便捷。

3.2 完善支持休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的財稅政策

第一，加大對休閑農(nóng)業(yè)的財政投入，把休閑農(nóng)業(yè)專項資金納入各級財政預算。第二，實現(xiàn)財政資金分配多樣化，一是繼續(xù)保持對休閑農(nóng)業(yè)示范點、示范縣的獎勵扶持，設立“休閑農(nóng)業(yè)獎勵工作監(jiān)督小組”，對獲得“森林人家”、“水鄉(xiāng)漁村”、鄉(xiāng)村旅游星級服務單位、農(nóng)家樂示范點等榮譽資質(zhì)的休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位進行獎金的統(tǒng)一發(fā)放，根據(jù)部級、省級和地方級別的榮譽等級設置差額獎勵，并制定獎金使用規(guī)定，對資金使用情況進行監(jiān)督，確保獎勵資金?？顚Ｓ?，達到促進休閑農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展的獎勵目的；二是加大對適宜發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)地區(qū)的基礎設施建設的傾斜力度，改善當?shù)匦l(wèi)生、飲水、交通、通信、供電等方面的問題；三是安排一定比例的財政資金作為休閑農(nóng)業(yè)宣傳推介費用，可以由旅游部門和農(nóng)、林、漁相關部門聯(lián)合開展，借助互聯(lián)網(wǎng)、電視、報刊、活動策劃等多種媒介方式進行休閑農(nóng)業(yè)的項目推廣和品牌建設。第三，嚴格規(guī)范收費項目，禁止有關部門自設名目收取不合理的費用，對休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營者實行稅費優(yōu)惠：一是可以在經(jīng)營的頭幾年實行所得稅的減征免征；二是對休閑農(nóng)場生產(chǎn)的初級農(nóng)產(chǎn)品或初級加工品減免所得稅；三是鼓勵休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營者開發(fā)“四荒”地，對這四種類型的土地可以給予最長10 年的土地使用免稅；四是免收休閑農(nóng)業(yè)各類行政辦理的手續(xù)費；五是休閑農(nóng)業(yè)用水用電比照農(nóng)業(yè)標準執(zhí)行，排污費、垃圾處理費折半收取。

3.3 建立健全獨立的休閑農(nóng)業(yè)金融體系

積極開發(fā)適合休閑農(nóng)業(yè)特點的信貸產(chǎn)品，鼓勵金融機構對休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營者積極貸款，對新的入行者和現(xiàn)有的經(jīng)營者分別設計貸款措施，適當降低休閑農(nóng)業(yè)從業(yè)者的貸款門檻，適當放寬貸款額度，延長貸款期限，由財政部門給予部分或全額貼息，對于經(jīng)營三年以上、經(jīng)營良好，或者獲得榮譽資質(zhì)的休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位可以給予更大的貸款優(yōu)惠；鼓勵擔保機構對優(yōu)質(zhì)的休閑農(nóng)業(yè)項目適當降低抵押擔保條件，允許將其交通運輸工具，生產(chǎn)設備，建筑物和其他土地附著物，建設用地使用權，土地承包經(jīng)營權，海域使用權等作為抵押財產(chǎn)，向金融機構申請貸款。創(chuàng)建休閑農(nóng)業(yè)多元融資渠道，鼓勵風險投資基金的積極介入，積極引導民間資本投入休閑農(nóng)業(yè)。積極培育和發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)保險市場，開發(fā)適合的保險產(chǎn)品，降低經(jīng)營風險。

3.4 加快推進休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)的用地制度設計

土地是休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展中最重要的物質(zhì)基礎，是休閑農(nóng)業(yè)能否長期穩(wěn)定經(jīng)營下去的前提條件。隨著福建省休閑農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，休閑農(nóng)業(yè)用地問題將會凸顯出來。目前發(fā)展較快的一些省市地區(qū)已經(jīng)暴露了幾個突出問題：（1）“圈地熱”，以發(fā)展“休閑農(nóng)業(yè)”之名，行房地產(chǎn)開發(fā)之實[6]；（2）農(nóng)用地非農(nóng)用途轉變的隨意性大；（3）用地糾紛導致休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營者與該地塊農(nóng)民之間的利益互傷。因此，休閑農(nóng)業(yè)用地制度設計時要對幾個方面進行把握：一是休閑農(nóng)業(yè)用地應當符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃[7]，確保不改變土地集體所有性質(zhì)和農(nóng)用地用途為制度設計的大前提；二是從土地流轉、農(nóng)地用途轉變、獲取途徑、經(jīng)營方式、生態(tài)保護、利益分配、糾紛解決機制方面進行制度設計；三是休閑農(nóng)業(yè)主管部門要聯(lián)合國土資源部門加強休閑農(nóng)業(yè)用地的審批和監(jiān)督，建立動態(tài)的聯(lián)查機制，形成事前預防，事中及早發(fā)現(xiàn)，防止造成土地的永久性破壞以及減少不必要的損失。此外，可以出臺用地優(yōu)惠政策，加強土地利用和提高農(nóng)民參與的積極性。如對于利用存量土地和增量土地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的可以加快辦理用地手續(xù)，對利用荒山、荒坡、荒灘進行休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)的可以適當延長土地使用期限，農(nóng)村居民利用宅基地、承包地開發(fā)休閑農(nóng)業(yè)，或者利用房屋四周空地增加經(jīng)營面積的，經(jīng)審批，可以依法采取臨時用地方式，但必須保證不改變農(nóng)用地用途，特別是基本農(nóng)田。

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