簡論行政管理體制改革與現(xiàn)代國家建構(gòu)
——基于現(xiàn)代國家建構(gòu)的理論框架

陳延慶

（聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東 聊城252059）

【經(jīng)管索微】

簡論行政管理體制改革與現(xiàn)代國家建構(gòu)
——基于現(xiàn)代國家建構(gòu)的理論框架

陳延慶

（聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東 聊城252059）

作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，我國的現(xiàn)代國家建構(gòu)面臨著民族國家建構(gòu)和民主國家建構(gòu)兩大歷史任務(wù)；自新中國成立，民族國家建構(gòu)目標(biāo)基本實現(xiàn)以后，努力完成民主國家建構(gòu)、實現(xiàn)國家民主化就成為中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的首要任務(wù)。因而，以國家民主化為重要目標(biāo)的行政管理體制改革，作為現(xiàn)代國家建構(gòu)的重要手段和必要環(huán)節(jié)，不但不會危害國家政權(quán)建構(gòu)和損害各主流社會階層利益，還是鞏固現(xiàn)代國家政權(quán)、保證各主流社會階層長遠(yuǎn)和根本利益的基礎(chǔ)和條件。

國家建構(gòu)；行政管理體制改革；現(xiàn)代國家建構(gòu)理論

1980年8月18日，鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會議上做了《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話，發(fā)出了中國行政管理體制改革的動員令。我國行政管理體制改革雖在諸多方面和環(huán)節(jié)都取得了突破性成就與進(jìn)展，但改革過程中所涉及到的許多深層次理論與現(xiàn)實問題也日益成為制約進(jìn)一步深化的因素。其中，如何正確認(rèn)識與處理行政管理體制改革與國家建構(gòu)的關(guān)系，既是一個重大現(xiàn)實問題，也是困擾學(xué)界的一個重要理論問題。本文擬基于現(xiàn)代國家建構(gòu)理論框架，略陳管見以就教學(xué)界同仁。

一、現(xiàn)代國家建構(gòu)的基本理論

現(xiàn)代國家建構(gòu)理論認(rèn)為，由于歷史和現(xiàn)實諸多條件的不同，世界范圍內(nèi)的國家現(xiàn)代化建構(gòu)大致可分為兩種類型，一是先發(fā)現(xiàn)代化國家，又叫“內(nèi)源發(fā)展者”（indigenous developers），二是后發(fā)現(xiàn)代化國家，又叫“后來者”（later-comers）。前者是指在其社會發(fā)展過程中，現(xiàn)代化的成分與結(jié)構(gòu)主要在其自身基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展起來。雖然自18世紀(jì)以來，國際間交流、交往日益頻繁，沒有任何一個國家或地區(qū)可以“置身世外”而僅憑自身獨立發(fā)展出現(xiàn)代性與現(xiàn)代化來，但相對而言，英、美、法等西方國家主要是從“自身”發(fā)展出其現(xiàn)代性的成分與結(jié)構(gòu)的，因而基本上可以視為“內(nèi)源發(fā)展者”或先發(fā)現(xiàn)代化國家；而中國等一些國家的現(xiàn)代化進(jìn)程則緣起于對西方現(xiàn)代化挑戰(zhàn)的回應(yīng)，因而基本上可以看作是“后來者”。盡管“后來者”的現(xiàn)代化進(jìn)程也有自身發(fā)生的深厚根源，然相對“先發(fā)者”而言，它們是后發(fā)現(xiàn)代化國家。

兩種不同類別的國家在現(xiàn)代化建構(gòu)過程中展開時間先后和推動因素的諸多不同，導(dǎo)致其現(xiàn)代化國家建構(gòu)過程中所面臨的具體任務(wù)及道路、途徑各不相同。一般說來，由于歷史原因，“先發(fā)者”因其發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)、致力民族—國家振興的同時，思想文化上也接受了“自由、平等、博愛”等現(xiàn)代價值觀念，其現(xiàn)代化國家建構(gòu)過程所面臨的雙重任務(wù)——民族—國家建構(gòu)和民主—國家建構(gòu)是同步進(jìn)行的。而“后來者”因其現(xiàn)代化國家建構(gòu)是在“先發(fā)者”“刺激”下，作為對其挑戰(zhàn)的回應(yīng)而“被動”開始的，因而其國家現(xiàn)代化建構(gòu)過程所面臨的雙重任務(wù)——民族—國家建構(gòu)與民主—國家建構(gòu)往往是以不同步、非均衡性形式進(jìn)行的，一般是先實現(xiàn)國家的一體化完成民族—國家建構(gòu)，然后再逐步推進(jìn)民主—國家的建構(gòu)實現(xiàn)國家的民主化。

由于“后來者”現(xiàn)代國家建構(gòu)雙重歷史任務(wù)實現(xiàn)的不同步性與非均衡性，所以其在不同時期、不同階段內(nèi)，工作重心與側(cè)重點各不相同。一般而言，其現(xiàn)代國家建構(gòu)的首要任務(wù)是獲得國家獨立、民族解放，實現(xiàn)國家的一體化；然后在此基礎(chǔ)上方可展開國家民主化的建構(gòu)過程。它們的現(xiàn)代國家建構(gòu)，首先要完成民族—國家的建構(gòu)任務(wù)，然后再去實現(xiàn)民主—國家的建構(gòu)目標(biāo)。兩重目標(biāo)之間既具有時間的先后性，又具有邏輯上的因果性。一般說來，既不可本末倒置也不可因果互換。

二、中國現(xiàn)代國家的建構(gòu)過程

與英美等先發(fā)現(xiàn)代化國家相比，我國是典型的后發(fā)現(xiàn)代化國家，其現(xiàn)代國家建構(gòu)直接源于對西方列強(qiáng)“挑戰(zhàn)”的回應(yīng)。因為中國雖是舉世聞名的文明古國，但自19世紀(jì)中葉以來，面對西方列強(qiáng)的蠶食鯨吞，國家主權(quán)逐步淪喪，成了任由列強(qiáng)宰割的半殖民地半封建社會。因此，自19世紀(jì)中期起，我國就“一直面臨兩大政治任務(wù)的挑戰(zhàn)：一是‘國家建構(gòu)’，一是‘民主建構(gòu)’”［1］這一現(xiàn)代國家建構(gòu)的雙重使命。

面對這一雙重歷史任務(wù)，無數(shù)中華優(yōu)秀兒女，進(jìn)行了艱苦卓絕的不懈斗爭。這個過程大致可以分為如下兩個階段：第一，自19世紀(jì)中葉起，面對西方列強(qiáng)的蠶食鯨吞，中華兒女奮起抗?fàn)?，?jīng)過資產(chǎn)階級民主革命和新民主主義革命，贏得國家的獨立和民族的解放，建立起獨立自主的人民共和國，實現(xiàn)了國家的一體化目標(biāo)。新中國的成立，標(biāo)志著中國現(xiàn)代化國家建構(gòu)中民族—國家建構(gòu)的基本順利完成。

對于我國這種后發(fā)現(xiàn)代化國家而言，獲得國家獨立、民族解放、實現(xiàn)國家一體化，只是為實現(xiàn)現(xiàn)代化國家建構(gòu)中的國家民主化奠定了基礎(chǔ)，中國國家現(xiàn)代化建構(gòu)的最終目標(biāo)還遠(yuǎn)未達(dá)到。當(dāng)然，中國作為后發(fā)現(xiàn)代化國家所面臨的雙重歷史任務(wù)的不同步性與非均衡性并不是絕對的，因為中國近代以來開展的爭取國家獨立、民族解放，實現(xiàn)國家一體化的過程本身，同時就具有擺脫長達(dá)數(shù)千年來的封建專制統(tǒng)治，一方面使中華民族自立于世界民族之林，另一方面也使全體中國人民獲得更加充分的參與管理國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會、文化事務(wù)的民主權(quán)力的性質(zhì)。因而，這一過程本身就或多或少具有推動國家政治生活民主化、實現(xiàn)現(xiàn)代化國家建構(gòu)所擔(dān)負(fù)的第二方面歷史任務(wù)的性質(zhì)。

盡管如此，在中國實現(xiàn)現(xiàn)代化國家建構(gòu)第二方面的任務(wù)，主要還是從基本完成其第一個方面的歷史任務(wù)后，進(jìn)而大規(guī)模展開的一系列社會政治生活的民主改革開始的。當(dāng)然，由于建國之初，中共第一代領(lǐng)導(dǎo)集體領(lǐng)導(dǎo)國家民主化建設(shè)的經(jīng)驗不足，建國后頭一個30年，在實現(xiàn)中國國家現(xiàn)代化建構(gòu)第二個方面歷史任務(wù)時走了不少彎路。直到1980年鄧小平發(fā)表《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》重要講話，不但提出“政治上，充分發(fā)揚人民民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家，特別是管理基層地方政權(quán)和各級企事業(yè)的權(quán)力，享有各項公民權(quán)力”，［2］282而且還明確發(fā)出堅決反對和不斷消除“官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象”［2］287的號召，實現(xiàn)中國國家現(xiàn)代化建構(gòu)第二個方面目標(biāo)、任務(wù)的工作才駛?cè)肟燔嚨馈?/p>

三、行政管理體制改革是實現(xiàn)國家現(xiàn)代建構(gòu)的必要手段

30多年來，雖然行政管理體制改革取得了舉世矚目的偉大成就，但無論與經(jīng)濟(jì)體制改革取得的成就比，還是與全國人民乃至全世界的期待比，中國行政管理體制一些重大的深層次問題與矛盾仍很突出，在有些地方和有些時候，甚至表現(xiàn)得比較尖銳激烈，已經(jīng)或正在成為引發(fā)國際國內(nèi)議論與爭端的因素，也已經(jīng)或正在成為威脅和諧社會建設(shè)、引發(fā)國際爭論或沖突的因素和力量。因此，如何正確認(rèn)識與處理行政管理體制改革與國家建構(gòu)的關(guān)系，不僅是困擾學(xué)界同仁的一個重要理論課題，也是關(guān)乎國家和社會穩(wěn)定的重大現(xiàn)實抉擇。根據(jù)現(xiàn)代國家建構(gòu)理論，雖然后發(fā)現(xiàn)代化國家由于歷史和現(xiàn)實的復(fù)雜原因，其現(xiàn)代化國家建構(gòu)面臨的雙重歷史使命是以不同步、非均衡的形式實現(xiàn)的，但是，無論其追求國家獨立、民族解放的過程，還是其實現(xiàn)國家民主化的努力，都是實現(xiàn)現(xiàn)代化國家建構(gòu)的必要條件和必經(jīng)階段。換言之，現(xiàn)代國家建構(gòu)的完成則是民族—國家建構(gòu)與民主—國家建構(gòu)的邏輯結(jié)果和最終目標(biāo)。從這個意義上說，以保障公民各項民主權(quán)利充分發(fā)揮為重要目標(biāo)的行政管理體制的民主化改革，既是完成現(xiàn)代化國家建構(gòu)的必要手段，也是實現(xiàn)現(xiàn)代化國家建構(gòu)過程的必要環(huán)節(jié)。

之所以如此認(rèn)定二者關(guān)系，是因為無論中國行政管理體制改革的各項具體措施，還是其終極目標(biāo)，都是指向國家的現(xiàn)代化建構(gòu)。因此，中共十七大報告在涉及中國行政管理體制改革的目標(biāo)時，胡錦濤指出，“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，“到二○二○年全面建成小康社會目標(biāo)實現(xiàn)之時，我們這個歷史悠久的文明古國和發(fā)展中社會主義大國，將成為工業(yè)化基本實現(xiàn)、綜合國力顯著增強(qiáng)、國內(nèi)市場總體規(guī)模位居世界前列的國家，成為人民富裕程度普遍提高、生活質(zhì)量明顯改善、生態(tài)環(huán)境良好的國家，成為人民享有更加充分民主權(quán)利、具有更高文明素質(zhì)和精神追求的國家，成為各方面制度更加完善、社會更加充滿活力而又安定團(tuán)結(jié)的國家，成為對外更加開放、更加具有親和力、為人類文明作出更大貢獻(xiàn)的國家。”［3］由此不難看出，十七大報告所描述的行政管理體制改革的目標(biāo)，既包含對中國現(xiàn)代化國家建構(gòu)過程中民族—國家建構(gòu)的基本設(shè)想，也包括對民主—國家建構(gòu)目標(biāo)的愿景展望。

同樣，中共十七大報告在談到中國未來行政管理體制改革擬采取的重大舉措時，不但首先明確肯定行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，而且詳細(xì)列舉了進(jìn)一步深化行政管理體制改革的各項重要措施：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運行的干預(yù)。規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題。統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制編制。加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。”［3］由此可以清晰地發(fā)現(xiàn)，中國行政管理體制改革的各項舉措明確指向簡政放權(quán)和國家民主化，致力于實現(xiàn)民主—國家的建構(gòu)目標(biāo)。

綜上所述，明確行政管理體制改革與國家建構(gòu)之間手段與目標(biāo)的關(guān)系，不但具有重要的理論意義，還具有重大的現(xiàn)實價值。一方面，因行政管理體制改革本身即國家管理方式的改革，甚至是國家政權(quán)要素或結(jié)構(gòu)方式的調(diào)整，涉及的各種政治、經(jīng)濟(jì)利益更直接甚至更具根本性，更易引起人們特別是主流社會階層和利益集團(tuán)的抵制和抗拒。因而所遇到的困難與阻力往往也更多、更大。明確行政管理體制改革與國家現(xiàn)代化建構(gòu)之間手段與目標(biāo)的關(guān)系，有利于使全體社會公眾特別是主流社會階層和利益集團(tuán)清楚，行政管理體制改革只是實現(xiàn)現(xiàn)代國家建構(gòu)的工具與手段，其根本目標(biāo)是國家的現(xiàn)代化建構(gòu)，特別是民主國家的建構(gòu)，從而把包括社會主流階層和利益集團(tuán)在內(nèi)的社會各階級、階層和利益集團(tuán)的政治經(jīng)濟(jì)利益長遠(yuǎn)化、最大化。另一方面，明確二者之間手段與目標(biāo)的關(guān)系，有利于確保中國行政管理體制改革的目標(biāo)指向現(xiàn)代國家的建構(gòu)特別是民主—國家目標(biāo)的實現(xiàn)，從而減少國內(nèi)外各種敵對勢力詆毀和污蔑中國的口實，為建設(shè)中國特色社會主義偉大事業(yè)，實現(xiàn)我國富裕、民主、文明、現(xiàn)代化的目標(biāo)創(chuàng)造良好的環(huán)境條件。

［1］金耀基.中國社會與文化［M］.牛津：牛津大學(xué)出版社，1992：112.

［2］鄧小平.鄧小平文選［M］.北京：人民出版社，1987.

［3］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告［N］.人民日報，2007－10－25（1）.

Reform of Administration System and Modern Country Construction——Based on the Theoretical Framework of Modern Country

CHEN Yan-qing

（School of Politics and Administration，Liaocheng University，Liaocheng 252059，China）

As a later-comer，Chinese modern country construction has two historical tasks，one is nation-state construction，the other is democracy-state construction.Since the foundation of People’s Republic of China in 1949，the former has been successfully achieved，the later has been becoming the first priority.The democracy-state-oriented reform of administration system，being an important means and essential segment of modern country construction，will not damage the structure of state political power or benefits of mainstream society，but will consolidate the political power of modern country and gurantee the long-term and basic benefits of main social classes.

country construction；reform of administration system；modern country construction theory

D035.1

：A

：1672－3910（2013）01－0081－03

2012－06－10

陳延慶（1962－），男，山東冠縣人，教授，博士，從事管理哲學(xué)、文化哲學(xué)和歷史哲學(xué)研究。