論我國律師懲戒制度的完善

胡枚玲

(淮陰師范學(xué)院法學(xué)院，江蘇淮安223300)

我國目前對律師的懲戒權(quán)由律師協(xié)會與司法行政機關(guān)共享。在這一體制下，如何理順兩方面監(jiān)管的關(guān)系，更好地發(fā)揮兩個方面的優(yōu)勢，形成司法行政機關(guān)和律師協(xié)會管理上的合力，僅憑現(xiàn)有的制度設(shè)計還遠遠不夠，需要在對目前律師懲戒現(xiàn)狀作詳細分析，并借鑒國外先進經(jīng)驗，完善律師懲戒制度。

一、我國律師懲戒制度存在的問題

2007年新修訂的《中華人民共和國律師法》(以下簡稱《律師法》)第4條規(guī)定:“司法行政部門依照本法對律師、律師事務(wù)所、律師協(xié)會進行監(jiān)督、指導(dǎo)”。第46條規(guī)定:“律師協(xié)會應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)……(三)制定行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則……(六)對律師、律師事務(wù)所實施獎勵和懲戒?！笨梢?，我國從立法上明確了由司法行政機關(guān)與律師協(xié)會來共同行使對律師行業(yè)進行監(jiān)管的權(quán)力。從總體上說，這種“兩結(jié)合”的律師管理體制適合我國國情，對律師行業(yè)的發(fā)展起到了積極的推動作用。但同時存在司法行政管理方面和律師協(xié)會行業(yè)管理方面的問題，已經(jīng)影響了律師懲戒體制的良性運轉(zhuǎn)，制約了律師行業(yè)的發(fā)展。主要體現(xiàn)在以下方面。

第一，司法行政部門的職能定位不清。《律師法》第4條賦予了司法行政機關(guān)對律師、律師事務(wù)所、律師協(xié)會進行監(jiān)督、指導(dǎo)的權(quán)力，但在具體的條款上，又賦予了司法行政機關(guān)直接管理權(quán)，如司法行政機關(guān)對律師、律師事務(wù)所的違法行為的行政處罰權(quán)等。在律師行業(yè)管理領(lǐng)域，司法行政機關(guān)始終未能實現(xiàn)從具體管理者向宏觀指導(dǎo)者的轉(zhuǎn)變，背離了律師行業(yè)管理“兩結(jié)合”的初衷，律師協(xié)會的自治管理職能得不到有效發(fā)揮。

第二，律師協(xié)會沒有實質(zhì)意義上的懲戒權(quán)。依據(jù)《律師會員處分規(guī)則》的規(guī)定，律師協(xié)會可以對律師給予訓(xùn)誡、通報批評、公開譴責(zé)、取消會員資格的處分。但因有律師執(zhí)業(yè)資格才能取得律師協(xié)會的會員資格，而律師職業(yè)資格是司法行政部門授予的，如果司法行政部門不行使吊銷律師執(zhí)業(yè)證書的權(quán)力，律師協(xié)會便無法取消律師的會員資格。另外，律師違反法律、律師職業(yè)道德及執(zhí)業(yè)紀(jì)律的行為，都由司法行政機關(guān)給予處罰，這樣，律師協(xié)會訓(xùn)誡、通報批評的懲戒權(quán)力就顯得很薄弱。

第三，存在多頭懲戒現(xiàn)象。依據(jù)《律師會員處分規(guī)則》第11條的規(guī)定:“個人會員有下列行為之一的，由省、自治區(qū)、直轄市及設(shè)區(qū)的市律師協(xié)會給予訓(xùn)誡、通報批評、公開譴責(zé):(1)同時在兩個律師事務(wù)所以上執(zhí)業(yè)的或同時在律師事務(wù)所和其他法律服務(wù)機構(gòu)執(zhí)業(yè)的;(2)在同一案件中為雙方當(dāng)事人代理的，或在同一案件中同時為委托人及與委托人有利益沖突的第三人代理、辯護的……”依據(jù)《律師法》第47條的規(guī)定:“律師有下列行為之一的，由設(shè)區(qū)的市級或者直轄市的區(qū)人民政府司法行政部門給予警告，可以處五千元以下的罰款;有違法所得的，沒收違法所得;情節(jié)嚴重的，給予停止執(zhí)業(yè)三個月以下的處罰:(1)同時在兩個以上律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)的……(3)在同一案件中為雙方當(dāng)事人擔(dān)任代理人，或者代理與本人及其近親屬有利益沖突的法律事務(wù)的……”可見，律師的一次違法違紀(jì)行為可能會受到多次懲戒，對違法或違紀(jì)的律師很不公平，也是一種資源的嚴重浪費。

第四，律師協(xié)會的行業(yè)懲戒設(shè)計不科學(xué)。律師協(xié)會的行業(yè)懲戒對個人會員只有兩個層面:訓(xùn)誡、通報批評、公開譴責(zé)與取消會員資格。《律師會員處分規(guī)則》第11條的29種情形，不分輕重，一律給予訓(xùn)誡、通報批評、公開譴責(zé)。顯然，這3種懲戒的輕重程度不同，29種違紀(jì)行為的性質(zhì)與程度也不同，卻設(shè)計為一個懲戒層次，非常不合理，可能導(dǎo)致在實踐中出現(xiàn)一種輕的違紀(jì)行為被施以了較重的懲戒，違反了“責(zé)行相適應(yīng)”原則，也可能造成律師協(xié)會自由裁量權(quán)的濫用。

第五，律師協(xié)會懲戒權(quán)的運作沒有嚴格的程序作保障，救濟措施不充分。程序的缺失導(dǎo)致律師協(xié)會懲戒缺乏權(quán)威性和公信力，不利于律師協(xié)會懲戒工作的開展。而救濟程序的缺失導(dǎo)致律師遭受律師協(xié)會懲戒時不能尋求有效救濟，與“有權(quán)利必有救濟”的法治理念相去甚遠。

二、域外律師懲戒制度分析

(一)單一型模式

1.英國。在英國，律師協(xié)會分為兩種:出庭律師協(xié)會和事務(wù)律師協(xié)會。在事務(wù)律師協(xié)會下設(shè)綱紀(jì)委員會負責(zé)懲戒工作，其懲戒委員會由事務(wù)律師和非律師的社會人員組成，事務(wù)律師受到停止執(zhí)業(yè)處分時，可以向高等法院案卷保管法官上訴;如果是其他處分，則可以向高等法院上訴，而且原則上對高等法院的決定也可以向上訴法院或貴族院上訴。出庭律師的懲戒權(quán)由出庭律師協(xié)會行使，機構(gòu)名稱為“律師紀(jì)律懲戒法庭”。出庭律師受到懲戒后，可以向大法官提出申訴，大法官將指定法官作為“巡視員”到該出庭律師所在的律師學(xué)院處理申訴。［1］207

2.法國和日本。根據(jù)法國1971年第1130號法律，律師協(xié)會行使律師懲戒權(quán)。律師協(xié)會的懲戒委員會，依職權(quán)或者檢察長的請求、會長的提議履行職務(wù)。［2］律師協(xié)會下設(shè)調(diào)查委員會和綱紀(jì)委員會，調(diào)查委員會負責(zé)對律師違紀(jì)案件的事實調(diào)查和起訴，綱紀(jì)委員會負責(zé)審理和裁判。如果被懲戒的律師不服，可以向當(dāng)?shù)厣显V法院提起訴訟。在日本，根據(jù)日本《律師法》，由全國性和地方性完全獨立的自治團體和職業(yè)團體，即律師聯(lián)合會和律師會負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督律師工作。其第8章規(guī)定，律師會和律師聯(lián)合會內(nèi)部設(shè)立的綱紀(jì)委員會和懲戒委員會獨立負責(zé)律師的懲戒，不受行政機關(guān)的約束。如果律師會員對于律師會的懲戒不服，可以向律師聯(lián)合會申訴。律師聯(lián)合會也可以直接對會員進行懲戒。受懲戒的會員如果對于律師聯(lián)合會的裁判不服，有權(quán)向東京高等法院按類似司法的程序提起訴訟。

3.我國香港和臺灣地區(qū)。在香港，根據(jù)《執(zhí)業(yè)律師條例》，紀(jì)律審裁團享有對律師的懲戒權(quán)，包括事務(wù)律師紀(jì)律審裁團與大律師紀(jì)律審裁團。紀(jì)律審裁團的組成人員是由首席法官任命的具有高資歷的本港的事務(wù)律師或大律師、外國律師、專業(yè)人士和一些非專業(yè)人士。由這些人員組成的事務(wù)律師紀(jì)律審裁組或者大律師紀(jì)律審裁組對具體的投訴案件進行審理和裁決，如果被裁決者不服，可以向上訴法庭上訴，由上訴法庭來作出最后裁決。［3］臺灣的《律師懲戒規(guī)則》規(guī)定，律師懲戒機構(gòu)由律師懲戒委員會和律師懲戒復(fù)審委員會構(gòu)成。律師懲戒委員會負責(zé)審查具體案情，然后作出相應(yīng)決議。被懲戒人如果對懲戒委員會的決議不服，可以向律師懲戒復(fù)審委員會請求復(fù)審，律師懲戒委員會在進行復(fù)審后作出最后決議。律師懲戒復(fù)審委員會是律師懲戒的第二審級機關(guān)，也是終審機關(guān)。［3］

(二)結(jié)合型模式

結(jié)合型模式的典型國家是挪威和丹麥。即幾個機構(gòu)都擁有對律師的懲戒權(quán)，依據(jù)懲戒的不同種類和不同程度分別由不同的機構(gòu)行使。在挪威，對律師的懲戒權(quán)是由司法部和律師協(xié)會分別來行使的，其中司法部的權(quán)限為剝奪律師資格和限制律師資格處分，律師協(xié)會的權(quán)限為除名、罰金和警告處分。在丹麥，罰金或警告的處分權(quán)由律師協(xié)會行使，1年以內(nèi)停止執(zhí)業(yè)的處分權(quán)由法務(wù)大臣行使，剝奪律師資格則由法院裁決。

美國的律師懲戒制度比較特殊，不同的州使用不同的模式。美國律師懲戒權(quán)最早是由法院行使，基于律師自律的需求，律師協(xié)會越來越多地享有對律師的懲戒權(quán)。當(dāng)前美國多數(shù)州由律師協(xié)會和法院分享對律師的懲戒權(quán)，州律師協(xié)會負責(zé)接受控告、檢舉、調(diào)查取證、聽訊質(zhì)證、對懲戒作出建議等，州最高法院負責(zé)懲戒的最終定奪;少數(shù)州由律師協(xié)會完全行使懲戒權(quán)。［1］201雖然美國各個州的律師懲戒制度存在一定的差異，但總的來說各州負責(zé)律師懲戒事務(wù)的都設(shè)有一個常設(shè)的懲戒委員會。懲戒委員會有執(zhí)行檢控與司法裁決的雙重職能，分別由檢控委員會和聽訊委員會來行使。懲戒委員會的人員組成中既有律師，也有非律師的社會人士。實際上，在目前各州的懲戒委員會中，有2/3以上的組成人員是非律師的社會人士。［4］懲戒采用的程序是一種類似于刑事訴訟性質(zhì)的程序，包括審查、調(diào)查、正式指控、聽訊、懲戒委員會的復(fù)審、法院復(fù)審。

以上國家和地區(qū)對律師懲戒的規(guī)定盡管各不相同，但具有一定的共性特征。

其一，無論是單一型模式還是結(jié)合型模式，對律師的懲戒權(quán)基本或主要都是由律師協(xié)會來行使。美國多數(shù)州是將律師懲戒的決定權(quán)交給法院，而懲戒受理權(quán)、懲戒調(diào)查權(quán)和懲戒建議權(quán)則交由律師協(xié)會行使，有的州則干脆完全由律師協(xié)會來行使。

其二，對律師進行懲戒一般沒有行政處罰和處分的區(qū)分。由律師協(xié)會承擔(dān)律師懲戒的國家一律由律師協(xié)會進行會員處分，行政部門一般不再另設(shè)行政處罰。

其三，對律師懲戒奉行單軌制。即律師實施了一個違法或違紀(jì)行為之后，只會遭受一種懲戒。雖然在不同的國家或地區(qū)承擔(dān)懲戒權(quán)的主體有所不同，但都只享有一種懲戒權(quán)力，對律師實施行業(yè)懲戒或?qū)β蓭煂嵤┧痉ㄖ撇茫瑳]有哪一個國家或地區(qū)對律師同一個違法或違紀(jì)行為既實施行業(yè)懲戒又進行司法制裁。

其四，在律師懲戒中法院要么享有懲戒監(jiān)督權(quán)，要么掌握懲戒決定權(quán)。在多數(shù)國家，律師如對律師協(xié)會給予的處分不服，都可以向法院起訴。即使在我國臺灣地區(qū)，懲戒權(quán)的運作程序比較行政化，但其律師懲戒委員會、律師懲戒復(fù)審委員會“性質(zhì)上相當(dāng)于設(shè)在‘高等法院’及‘最高法院’之初審與終審職業(yè)懲戒法庭……律師懲戒復(fù)審委員會之決議即屬法院之終審裁判……”［7］而在律師高度自治的日本，如果受懲戒的律師對律師聯(lián)合會的裁決不服，也可以向法院提起撤銷之訴。

三、完善我國律師懲戒制度的建議

(一)懲戒機構(gòu)的職能定位

1.“兩結(jié)合”模式下的權(quán)限分配。我國應(yīng)當(dāng)借鑒域外經(jīng)驗，變懲戒雙軌制為單軌制，將紀(jì)律處分和行政處罰合并為行業(yè)懲戒，懲戒權(quán)的內(nèi)容包括訓(xùn)誡、通報批評、公開譴責(zé)、責(zé)令接受培訓(xùn)、罰款、沒收違法所得以及暫時停止執(zhí)業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證書等。不同情形應(yīng)該適用不同的懲戒方式，對懲戒的設(shè)計應(yīng)該要有一定的梯度。我們可以依據(jù)律師違法行為的程度不同，對律師懲戒的權(quán)力進行適當(dāng)劃分，除了吊銷執(zhí)業(yè)證書或構(gòu)成刑事犯罪等嚴重違法行為的懲戒權(quán)交由司法行政機關(guān)行使外，其他的懲戒權(quán)都交由律師協(xié)會來行使。

2.律師協(xié)會的職能定位。應(yīng)將律師協(xié)會作為律師懲戒權(quán)的主體，使之擁有輕度、中度違法行為的完整的懲戒權(quán)，包括受理權(quán)、調(diào)查權(quán)、決定權(quán)，擁有重度違法行為的受理權(quán)、調(diào)查權(quán)、向司法行政機關(guān)的建議權(quán)。這就需要對律師協(xié)會的內(nèi)部設(shè)置進行相應(yīng)改革，其下設(shè)紀(jì)律委員會立案調(diào)查室負責(zé)接待投訴、調(diào)查立案，以簡易程序處理投訴。與立案調(diào)查室平行設(shè)立律師紀(jì)律法庭，負責(zé)從審理到執(zhí)行的全部懲戒程序。

3.司法行政機關(guān)的職能定位。司法行政機關(guān)要從律師監(jiān)管體制中的絕對主體逐漸回歸到《律師法》所確立的監(jiān)督指導(dǎo)角色。吊銷執(zhí)業(yè)證書懲戒的是嚴重的違法行為，此類行為可能涉及到刑事犯罪，不僅侵害了行業(yè)利益，也侵害了社會公共利益，所以對此類行為的懲戒決定權(quán)仍然應(yīng)留給司法行政機關(guān)。對于其他違法或違規(guī)行為，為防止和糾正律師協(xié)會基于行業(yè)利益目的損害公眾的利益，司法行政機關(guān)就要履行監(jiān)督的職責(zé)，在律師協(xié)會怠于行使懲戒權(quán)或者懲戒明顯不公平時，司法行政機關(guān)有權(quán)責(zé)令律師協(xié)會行使懲戒或予以變更。建立和完善日常的溝通和信息共享機制，通過協(xié)調(diào)引導(dǎo)等軟性管理措施保證雙方政策目標(biāo)的基本一致，將是司法行政機關(guān)對律師協(xié)會發(fā)揮指導(dǎo)作用的更為常用的一種方式。

(二)懲戒的程序

1.懲戒案件的立案調(diào)查。律師懲戒案件一般由投訴、移送、檢舉、揭發(fā)等行為提起，經(jīng)一定程序的先行調(diào)查后，予以立案。一般案件由紀(jì)律委員會下設(shè)的立案調(diào)查室就事實予以先行調(diào)查，認為基本符合事實的，可以做出立案決定。由相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)直接移送至律師協(xié)會的涉及律師懲戒的案件，由律師協(xié)會直接立案受理，不需再進行立案前的先行調(diào)查。

2.懲戒案件的審理。律師懲戒案件立案后，如果案件事實簡單清楚，當(dāng)事各方?jīng)]有爭議，直接由組成的立案調(diào)查室人員作出懲戒決定，規(guī)定履行期限與方式交由當(dāng)事人和有關(guān)各方自動履行，該懲戒程序終止。立案調(diào)查室人員由律師協(xié)會會員組成，不得兼任律師協(xié)會其他部門的職務(wù)。如果經(jīng)過調(diào)查，案件事實復(fù)雜、有很大的爭議或當(dāng)事人要求聽證或?qū)α刚{(diào)查室作出的決定不服，則由律師紀(jì)律法庭開庭審理，作出懲戒決定。紀(jì)律法庭人員應(yīng)吸收律師、法學(xué)專家、法官或檢察官參與審理，對從業(yè)經(jīng)驗要有嚴格的要求且品行良好，經(jīng)過符合條件人員的申請，律師協(xié)會審核建立專家名冊。紀(jì)律法庭經(jīng)過審理作出的懲戒決定規(guī)定履行期限與方式，當(dāng)事人和有關(guān)各方自動履行后，懲戒程序終止。

對于可能要吊銷律師執(zhí)業(yè)證書的違法或違規(guī)行為，由立案調(diào)查室調(diào)查后，直接交給律師紀(jì)律法庭進行審理，依法審查后確實需要吊銷執(zhí)業(yè)證書的，向同級司法行政機關(guān)提出建議，由司法行政機關(guān)作出懲戒決定。

3.律師懲戒案件的復(fù)審與執(zhí)行。對紀(jì)律法庭作出的懲戒決定不服，可以向上級律師協(xié)會懲戒組織申請復(fù)議。如果期限已過沒有提出申請，懲戒決定立即發(fā)生效力，就可以直接向律師協(xié)會紀(jì)律委員會申請予以執(zhí)行。吊銷執(zhí)業(yè)證書的決定與執(zhí)行都由司法行政機關(guān)行使。如果對司法行政機關(guān)懲戒的決定不服，就可以向上一級司法行政機關(guān)進行復(fù)議。復(fù)議的決定是最終決定。如果對復(fù)議決定不服，只能尋求外部救濟，向人民法院起訴。

(三)建立司法最終審查機制

在律師行業(yè)的監(jiān)管體制中，對律師進行的懲戒決定應(yīng)該接受司法審查。因為司法審查是解決糾紛的最終也是最權(quán)威的手段。律師協(xié)會的權(quán)力有可能對會員造成一種壓迫的力量，則應(yīng)對其進行控制。因此，應(yīng)通過司法審查程序進行最終救濟，可以維護被懲戒律師的程序性權(quán)利，又可以保證懲戒決定的公正權(quán)威性以及公信力。但要求法院對所有的懲戒決定都進行司法審查，不僅浪費司法資源，還違反社團自治的本意。這就需要對懲戒決定進行細分，對罰款、名譽制裁以及暫?；虻蹁N執(zhí)業(yè)證書的制裁不僅僅涉及財產(chǎn)、名譽和職業(yè)發(fā)展，而且在極端的情況下還會對當(dāng)事人的生計發(fā)生嚴重影響，被懲戒律師不服這些嚴重懲戒決定的，有權(quán)申請司法審查，人民法院也應(yīng)當(dāng)受理。審查結(jié)果不得加重對當(dāng)事人的處罰。

司法審查主要是合法性審查，兼顧合理性審查，具體包括以下幾個方面:(1)處罰所依據(jù)的條款是否違反法律的強制性規(guī)定或違反公序良俗;(2)懲戒機關(guān)是否告知當(dāng)事人享有的申請回避、申請聽證等權(quán)利，在作出懲戒決定前是否給予當(dāng)事人申辯權(quán)、陳述權(quán);(3)作出懲戒決定時，是否遵循了相應(yīng)的程序;(4)懲戒決定是否符合法律法規(guī)、章程的規(guī)定;(5)懲戒決定是否是恰當(dāng)?shù)?，有沒有超出懲戒機構(gòu)自由裁量的范圍等。

［1］陶髦，宋英輝，肖勝喜.律師制度比較研究［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，1995.

［2］王工.律師法·人身權(quán)·懲戒制［J］.中國律師，2001，(10):45－53.

［3］姚秀蘭.臺灣、香港律師懲戒制度比較研究［J］.深圳大學(xué)學(xué)報:人文社會科學(xué)版，2002，(2):56－62.

［4］黃再再.美國律師懲戒制度及其借鑒意義［EB/OL］.(2011－03－21)［2011－05－20］.http://www.1488.com/china/Intolaws/LawPoint/32/2003 －9/3215.shtml.

［7］黃錦堂.行政組織法之基本問題［M］//翁岳生.行政法.北京:中國法制出版社，2002:356.