“幸福型社會”法治基礎之構建

文川

（肇慶工商職業(yè)技術學院 工商管理系，廣東 肇慶 526020）

【法壇論衡】

“幸福型社會”法治基礎之構建

文川

（肇慶工商職業(yè)技術學院 工商管理系，廣東 肇慶 526020）

“幸福型社會”作為政府施政目標，為廣大百姓描繪了美好的社會政治圖景。但是如何構建“幸福型社會”，其法治基礎是什么很少有人進行系統(tǒng)研究。因此，應當深入探討“幸福型社會”法治基礎的構建，要從制度基礎、觀念基礎、主體基礎和實施保障基礎等視角，樹立法治觀念，完善有關法律法規(guī)體系，建設善治政府，規(guī)范和監(jiān)督執(zhí)法。

“幸福型社會”；法治基礎；法治構建

“幸福型社會”是指政府在施政的過程中注重人們的幸福體驗，關注民生，通過各項措施使人們都能夠過上幸福的生活的一種社會形態(tài)?！靶腋！薄ⅰ靶腋Ｐ蜕鐣闭饾u代替“GDP”，成為政府政績新的考量標準，也引起了社會各界的極大關注。北京提出“讓人民過上幸福美好的生活”，廣東提出“把保障和改善民生作為建設幸福型社會的出發(fā)點和落腳點”，重慶宣示要成為“居民幸福感最強的地區(qū)之一”。截至2012年10月底，全國至少有18個?。ㄊ?、區(qū)）明確提出了“幸?！钡母拍?，100多個城市提出建設“幸福城市”。人民幸福正在成為中國各級地方政府的施政追求。但是如何構建“幸福型社會”，其法治基礎是什么很少有人進行系統(tǒng)研究。因此，深入探討“幸福型社會”法治基礎就顯得必要和重要。

一、法治與“幸福型社會”建設存在內在的契合

“幸福型社會”建設離不開當前中國法治社會建設大的社會背景，因此必須在法治的框架內進行并以廣大群眾切實享受到的幸福生活為目標。

首先，法治為“幸福型社會”建設提供法律制度保障。“幸福型社會”建設需要一個過程，而非一蹴而就，需要長治久安的穩(wěn)定的秩序。實現(xiàn)“幸福型社會”，既可以通過正式制度，也可以通過非正式制度建立起來。其中，作為正式制度，法是整個社會關系調節(jié)器的重心，在構建“幸福型社會”的進程中居于支配地位，對“幸福型社會”建設可以起到規(guī)范、調節(jié)和指引作用?！靶腋Ｐ蜕鐣钡膶崿F(xiàn)由此要求有完備的法律制度，國家和社會各個領域都應納入法制的軌道，接受法律的調控和處理。因此，要加強有關立法工作，做到“幸福型社會”建設有法可依。

其次，法治有助于人們樹立以幸福為價值取向的法治觀念。觀念和意識是行動的向導，有沒有一個正確的法治觀念將影響法治在構建”幸福型社會”中作用的發(fā)揮。通過立法制訂有關促進人們幸福的法律法規(guī)并開展大力宣傳，逐步使人們自覺將法律規(guī)范作為個人行為的準則，將這種對法律的無上信仰和一體遵守固化為一種生活方式，內化為每個人的素質需求，進而弘揚以幸福為價值目標的法治精神。目前，對法治的認識還存在一定的誤區(qū)，比如法律工具主義和法律虛無主義觀念。前者一味強調法律的“護航”作用（實質就是“工具”作用），卻無視法律的“導航”及監(jiān)督作用；后者認為法律是可有可無的，可以以權代法。這兩種看法對構建”幸福型社會”都是不正確的，也是有害的。要認識到，法治是“幸福型社會”建設的內生要素，是“幸福型社會”建設的題中應有之義。

最后，法治為“幸福型社會”提供堅實的經(jīng)濟基礎。亞當·斯密說，如果一個社會中的大部分成員貧窮而又悲慘，這個社會就談不上繁榮幸福。建設“幸福型社會”是在社會主義市場經(jīng)濟條件下進行的，需要大力建設和發(fā)展市場經(jīng)濟。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟。市場經(jīng)濟只有在經(jīng)濟規(guī)律、理性、人、法律的互動中獲得健康的發(fā)展，而理性、人、法律的互動就是法治。因此，沒有法治意識的市場主體無法駕馭市場經(jīng)濟，沒有法律規(guī)則的市場經(jīng)濟無法騰飛，只有有序、協(xié)調、規(guī)則、誠信的法治經(jīng)濟，才是可預測、可量化、可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟。一言以蔽之，“幸福型社會”的形成一方面需要發(fā)達的市場經(jīng)濟來支撐，另一方面需要法治來保障。

二、“幸福型社會”法治基礎構建中存在的突出問題

（一）“幸福型社會”建設存在立法供給不足

幸福需要制度化的供給?！靶腋Ｐ蜕鐣苯ㄔO必須在法治框架內依托法制平臺進行，因此健全與完善相關立法，全面為“幸福型社會”各項目標建設建立起規(guī)范，以保證公權行使合法，權利實現(xiàn)有據(jù)。“某些人類的幸福只有通過人類法律制度以及只有這些制度方能滿足的實踐理性才能實現(xiàn)?！保?］但現(xiàn)實“幸福型社會”構建實踐中尚存在一些立法不足，缺乏一些切實可行的制度性安排。主要表現(xiàn)為：有些主體法律缺少相應配套性法律法規(guī)，有些單項法規(guī)本身規(guī)定不全面或內容缺損；存在不同法規(guī)之間相互沖突，也存在著相關法規(guī)的缺位等狀況。［2］如《中華人民共和國行政許可法》作為規(guī)范行政行為的主體法律，生效已經(jīng)有二年多了，而實施細則至今沒有出臺；又如在廣東省全面實施的《廣東省工資支付條例》，盡管對職工工資支付制度、標準、方式、期限和扣除工資等作了明確的規(guī)定，但它對企業(yè)工資協(xié)商機制、企業(yè)工資增長及國家機關工資增長常態(tài)化機制等內容缺乏明確規(guī)定，這顯然與當前廣東省建立工資穩(wěn)定增長機制和逐步改善民生的“幸福型社會”建設的目標不相符合。另外，大多地方立法中一定程度上還存在民主價值缺失，基于立法的“權力尋租”嚴重。正如有學者將這種缺失民主價值取向的地方立法概括為“三多三少”，即管理型立法多、服務型立法少，對相對人的義務規(guī)范多、對執(zhí)法主體的責任約束少，許可收費罰款的條款多、教育獎勵引導的條款少。［3］這些無疑制約著“幸福型社會”的實現(xiàn)。

（二）執(zhí)法不嚴，各種監(jiān)督機制不健全

當前各級政府在“幸福型社會”構建中有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象還大量存在。地方保護主義、部門保護主義和執(zhí)行難的問題時有發(fā)生，一些公職人員濫用職權、貪贓枉法、知法犯法的現(xiàn)象依然存在。這不僅嚴重損害國家法制權威，而且嚴重削弱了人民群眾對經(jīng)濟社會發(fā)展及能否分享改革發(fā)展成果的信心，制約政府公信力的提升，妨礙貫徹依法治國方略的有效推進。另外，執(zhí)法自律（內部監(jiān)督）機制和他律（外部監(jiān)督）機制都存在較為嚴重的缺陷和不足，導致整個行政執(zhí)法監(jiān)督機制的運行失去應有的效能。首先，盡管在行政系統(tǒng)內部存在行政復議制度、行政機關對其公務員的控制以及行政機關內部設立的專門機構對行政權力的控制等自律機制形式，但在具體實施中行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督兩種職能沒有有效分離，具體行政執(zhí)法行為的監(jiān)督中存在“既當裁判員又當運動員”的情形，由此導致一些行政執(zhí)法機關在利益本位驅使下，自我約束機制形同虛設，一些能夠給部門及執(zhí)法者個人帶來利益的行政違法和執(zhí)法不當行為得不到有效制止。其次，行政執(zhí)法他律機制也不完善。由于黨政不分，黨的監(jiān)督在某種程度上異化為行政執(zhí)法機關的內部監(jiān)督，出現(xiàn)了“家法”取代“國法”的現(xiàn)象。由于我國目前民主化程度還不高和管理體制落后等方面的原因，人民群眾的監(jiān)督和輿論的監(jiān)督也不能充分地發(fā)揮出應有的監(jiān)督作用。這種執(zhí)法和監(jiān)督機制的現(xiàn)實狀況無疑增加了人們的不幸福感。

（三）傳統(tǒng)權力觀念根深蒂固

通過對中國和西歐法律傳統(tǒng)的對比考察就會發(fā)現(xiàn)，中國法律傳統(tǒng)多權力觀念，而西歐法律傳統(tǒng)多權利觀念。“權力至上”、“權力治國”一直是我國傳統(tǒng)權力政治模式，“權力無限”的觀念被深深植于國人的思想之中，更被政府官員奉之為圭臬。但是，就權力而論，權力有著一種總是極強的外在擴張力和謀求對社會予以駕馭或控制的力量。整個社會的公權力如果得不到有效的遏止，它必然會時不時張開血盆大口，吞噬公民的合法權益。試想，當一個公民因為“強拆”而引發(fā)自焚血案，而當?shù)卣扇　白杞亍?、“搶尸”等方式，繼續(xù)對死者家屬進行傷害時；當一個公民在網(wǎng)上公開批評政府官員，而被跨省追捕時；當大學校區(qū)發(fā)生車禍造成死傷，面對肇事官二代的囂張態(tài)度時；當記者揭露企業(yè)改制黑幕，而被以“損害公司商業(yè)信譽罪”起訴并被網(wǎng)上通緝時，誰會有足夠的安全感呢？面對如此強勢的公權力，法律不能有效地保障公民的合法權益，生活在提心吊膽之中的公民，即使衣食無憂甚至錦衣玉食，又何來幸福感呢？要使公民獲得幸福，就要以法治控制政府權力，保障政府權力圍繞公民幸福而運行。

三、“幸福型社會”法治基礎構建之途徑

（一）制度基礎——加強法制建設

建設“幸福型社會”需立法先行，需要以公民幸福為價值指南完善相關立法，立法的價值取向從促進GDP增長轉向促進公民幸福增長，一切制度上的設計和安排，必須以人之幸福為出發(fā)點和落腳點。（1）從立法觀念上講，牢固樹立民本意識，堅持立法為民。以人為本，既是我們黨性質和宗旨的集中體現(xiàn)，也是科學發(fā)展觀的核心。牢固樹立以人為本、立法為民的立法理念要求由傳統(tǒng)的注重方便政府管理、約束公民的以“官”為本、以“管”為本、以“權”為本的立法觀念向規(guī)范政府行為、保護公民合法權益的“維權型立法”轉變。應高度關注民生，著力研究解決人民群眾普遍關心的問題，維護最廣大人民群眾的合法權益，尤其是要加強在權利實現(xiàn)過程中處于弱勢群體的權利特殊保護，防止立法淪為維護“特殊利益集團”利益的工具。（2）從立法內容上講，堅持從省情市情等地域特色出發(fā)，堅持實事求是，堅持法制統(tǒng)一，妥善處理權利與義務、權力與權利的關系，抓緊制定與公民幸福有著直接關系的法律規(guī)定，及時修改與人民幸福不相適應的法律規(guī)定。同時突出立法重點，注重社會領域立法，切實解決群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，如社會保障、社會福利、社會救助、勞動關系和權益保障等。（3）從立法形式上講，堅持科學立法、民主立法，提高立法質量。一是完善立法工作機制。通過立法前的項目論證、立法中的調研、立法后的評估等方式，使立法更加適應經(jīng)濟社會發(fā)展需求，解決實際問題。二是立法主體應該具有廣泛性，在立法過程中深入了解和反映民情，充分尊重民意，廣泛集中民智，及時有效地整合各階層的利益訴求，推動立法工作的公開、透明、民主。［4］三是建立立法過程監(jiān)督的機制。群眾可以對立法過程進行監(jiān)督，在立法過程中建立立法辯論機制，立法表決機制等，使立法代表暢所欲言，表明立場，減少“立法為己用”的現(xiàn)象出現(xiàn)，最大限度地防止立法部門利益保護主義的發(fā)生，更好地遏止立法的腐敗。［2］可以說，“幸福型社會”需要一系列相互配合的制度保障，涉及住房政策、社區(qū)規(guī)劃、社會治安、社會保障、綜合社區(qū)中心、義務教育就近入學、娛樂設施、社情民意調查、基層干部評估等等制度安排。這些關涉“幸福型社會”建設的領域依然處于不斷深化改革之中，這更增加了法律立、改、廢的難度和工作量，決定了“幸福型社會”建設的法制保障平臺建設任重而道遠。

（二）觀念基礎——樹立幸福法治觀念

樹立正確的法治觀念，在法觀念上實現(xiàn)“幸福型社會”。正確的幸福法治觀念應當以人民幸福為價值目標。筆者認為主要包括三個方面：其一，權利本位觀念。學界一般認為，權利是指“規(guī)定或隱含在法律關系中，實現(xiàn)于法律關系中的，主體以相對自由的作為或者不作為的方式獲得利益的一種手段”。［5］權利本位在法理上一般認為是指法以權利為其起點、軸心或重點，在整個社會中，社會成員皆為權利主體，都平等地享有各種權利。在權利與義務關系上，義務服務于權利；在權利與權力關系上，權力也服務于權利。權利意識與法治觀念的形成是密切聯(lián)系的。權利意識的增強導致法治觀念的生長，反之，法治觀念的增長，也必將推動人們權利意識的擴張。強化權利意識的培養(yǎng)，就目前來看建設“幸福型社會”必須改變權力本位觀念，由注重國家權力的保護轉到對公民權利的保護上來，倡導和確立以權利為核心的社會關系，以此不斷強化人們的權利意識和法律權威信念。其二，公平正義觀念。所謂公平正義，也就是我們通常所說的公正，一般來說，反映的是人們從道義上、愿望上追求利益關系特別是分配關系合理性的價值理念和價值標準。法作為規(guī)約人的行為的秩序，可以促進社會公共幸福公平分配。崇尚公平正義應是我們建設“幸福型社會”應倡導的法治觀念。因為公民幸福在一定程度上取決于他在生活環(huán)境中的對比感受。如果社會不公，規(guī)則、機會或者分配向一部分人傾斜，那么另一部分人就會因不公平待遇而陷入痛苦之中。［2］通過推進社會主義法治進程，逐步建立并從法律上保障公平的機制、公平的規(guī)則、公平的環(huán)境、公平的條件和公平發(fā)展的機會，以增加民眾的幸福感，使百姓真切地感受到法乃善良公正之術。其三，法律至上觀念。三權分立，市場經(jīng)濟，程序先行，使我們看到了我國法治建設令人驕傲的成績，但同時應該看到，隨著法治進程的加快，法治的軟件建構并沒有被重視，其中最為重要的就是法律至上的理念。［6］法律至上的觀念是實現(xiàn)現(xiàn)代法治的觀念基礎，也是評價現(xiàn)代民主政治國家的基本準則?！胺杀仨毐恍叛?，否則形同虛設”，［7］再完美的法律制度，如不被民眾信仰和遵守，只能是紙面上的文字而已。樹立法律至上理念，就要克服“人治”、“黨治”、“政策治”的不良傾向。其核心點在于一切黨派、機關、組織和個人都必須受法律的約束，在法律允許的范圍內活動，不能超越其外，更不能凌駕其上。一旦出現(xiàn)權益紛爭，要更多地采用法律的手段進行解決，而不需也不能更多地利用法律程序以外的手段。其最終目的在于使人們形成對法律的價值和品質的普遍認同，逐步樹立起法律的權威與尊嚴。中國文化以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、家國社會為根基，強調天理、人倫的至上性，注重儒家道義、倫理觀念，與西方國家相比，我國并沒有法律至上的法治傳統(tǒng)。［8］在構建“幸福型社會”的當前，這種法律至上的觀念仍需要強調和加強。

（三）主體基礎——關鍵是建設善治政府

政府如何承擔“幸?！必熑危坑袑W者認為政府為公民幸福生活提供的最重要條件是善治。［9］作為人類在21世紀最重要的政治合法性來源，善治理念已經(jīng)逐漸為各國政府所接受，建設善治政府開始被視為最理想的政治目標。而達到“善治”的基礎在于政府、市場與社會這三種元素都要能滿足公民的需求，是三者關系的最佳狀態(tài)。［10］具體來看，筆者認為善治政府其角色定位應當首先是責任政府?！柏熑握弊鳛橐环N新的行政法理念，是指具有責任能力的政府在行使社會管理職能的過程中，積極主動地就自己的行為向人民負責；政府違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現(xiàn)權力和責任的統(tǒng)一。作為責任政府，政府要有自我加壓、自我提醒的意識，把實現(xiàn)公民的幸福作為首要責任。其次是誠信政府?！懊駸o信不立”，此乃治國之本。政府和民眾之間實質上是一個委托契約關系。這個契約約定了政府享有哪些權力，又該履行哪些義務。成為一個有信政府的最主要的標準，就是政府要切實踐行諾言。政府存在的所有合法性基礎都在于此：履行契約，兌現(xiàn)承諾。政府如果不講誠信，就失去了合法存在的基礎。誠信是政府的立足之本，也是善治之本。［11］再次是服務政府。當前，建立“幸福型社會”，政府主要搞好兩個服務。一是要為經(jīng)濟主體公平競爭創(chuàng)造環(huán)境，搞好服務。市場經(jīng)濟要公平競爭，競爭出效益，同時政府要更加注重公平。通過稅收和財政轉移等制度，調節(jié)貧富差距。二是為老百姓的生存和發(fā)展創(chuàng)造條件，促進人的全面發(fā)展。老百姓的生存發(fā)展，要解決吃飯問題，要改善生活問題，要解決環(huán)境問題，要注意社會保障問題等等。第四是有效政府?！皶r間就是金錢，效率就是生命”，不局限于企業(yè)，對追求善治的政府來說，也同樣適用。鑒于中國行政成本過高的現(xiàn)實困境，各級地方政府應通過對善治理念的貫徹來消除官場上傳統(tǒng)的不良積習，力求成本最小，效益最大，進而實現(xiàn)建設高效低耗政府的目的。［12］最后是民主政府。主要在于政府決策中擴大群眾的參與度。人是天生的政治動物（亞里斯多德語），除了滿足衣、食、住、行的生活需要之外，還有自由、平等、參與等政治訴求。保障和實現(xiàn)公民的政治、文化等方面的權益，人們才會有生活的幸福感。

（四）實施保障基礎——規(guī)范執(zhí)法、加強監(jiān)督

“徒善不足以為政，徒法不足以自行?！保ā睹献印るx婁上》）施行保障公民幸福的法律，要求充分發(fā)揮各級行政機關和司法機關的職能，為此必須在法律的框架下推進執(zhí)法工作，權力運行機制更加規(guī)范有序。首先，加強執(zhí)法自律機制（內部監(jiān)督）建設。一是各級政府機關自身加強對行政權力的規(guī)范和約束，嚴格依照法定的權限和程序履行職責，切實做到依法行政，規(guī)范執(zhí)法行為。二是建立健全執(zhí)法責任制，亦即各級政府機構將已經(jīng)公布的關涉人們“幸?！钡姆?、法規(guī)、規(guī)章的組織實施責任，按其性質、內容分別落實到有關執(zhí)法部門，再由有關部門以崗位責任制的形式落實到具體執(zhí)法機構和執(zhí)法人員，由相關部門分別提出目標要求，實行監(jiān)督、考評。三是增強相關執(zhí)法制度建設。增強執(zhí)法的透明度，建立健全執(zhí)法程序制度、執(zhí)法檢查制度、執(zhí)法過錯責任追究制度、執(zhí)法投訴制度、執(zhí)法考核獎懲制度等。明確執(zhí)法機關的執(zhí)法目標和執(zhí)法責任，規(guī)范執(zhí)法行為，不斷提高執(zhí)法水平與執(zhí)法效果。四是政府相關職能部門要加大督查力度，強化內部監(jiān)督管理，堅決制止政府有損“幸福型社會”建設的行為。五是加強執(zhí)法他律機制（外部監(jiān)督）建設。加強對執(zhí)法活動的外部監(jiān)督是一項系統(tǒng)工程，應當從監(jiān)督制約機制入手，不斷豐富手段、創(chuàng)新形式。在當前形勢下，構建外部監(jiān)督機制應積極拓寬監(jiān)督渠道，擴大監(jiān)督范圍，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、社會團體、新聞媒體和人民群眾等的外部監(jiān)督作用，對反映的問題及時解決、處理，切實提高行政執(zhí)法效能，樹立行政管理機關依法行政的良好形象。最后，多種監(jiān)督制度之間應當建立聯(lián)動運作的整合性監(jiān)督機制。有效的監(jiān)督必須是多種監(jiān)督形式的整合和聯(lián)動，這樣才能發(fā)揮最大效能。通過對法律監(jiān)督權的重新配置，致力于各項監(jiān)督權的程序建設以及各種監(jiān)督機制的統(tǒng)一和銜接，構建一個主體明確、權限清晰、整體協(xié)調的行政執(zhí)法監(jiān)督體系，從而解決監(jiān)督乏力、監(jiān)督缺位、監(jiān)督虛置等現(xiàn)實弊端。

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Happy Society and Construction of Legal Foundation

WEN Chuan

（Department of Industry and Business Administration，Zhaoqing Technical College of Industry and Commerce，Zhaoqing 526020，China）

Happy Society，as a governing goal，paints a ideal social and political skeleton．Construction of legal foundation should be based on system，concepts，subjectivity，enforcement and guarantee perspectives．To establish the rule of law idea，to perfect relevant laws and regulations，to construct good-governance governments，to standardize and supervise law enforcement are key items to construct a Happy Society．

Happy society；legal foundation；legal construction

D905．2

：A

：1672－3910（2013）03－0102－05

2012－11－21

文川（1975－），男，四川開江人，講師，碩士，從事法學理論研究。