深化改革更好地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策作用

■ 李文增

（天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所，天津300202）

深化改革更好地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策作用

■ 李文增

（天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所，天津300202）

3月24日的2013中國發(fā)展高層論壇上，國家發(fā)展改革委副主任朱之鑫的發(fā)言剛剛結(jié)束，北大經(jīng)濟(jì)學(xué)教授張維迎就向朱之鑫拋出一系列問題：新一屆政府下的發(fā)改委，會不會重新反思產(chǎn)業(yè)政策，會不會重點(diǎn)放在怎么創(chuàng)造更好的公平環(huán)境，會不會反思自己的功能，會不會像張高麗副總理講的那樣給市場放權(quán)，給企業(yè)放權(quán)，發(fā)改委自身怎么去改革。朱之鑫副主任回答道：是不是所有的產(chǎn)能過剩都是由于產(chǎn)業(yè)政策造成的呢？我想這個恐怕值得商榷。是不是所有產(chǎn)業(yè)政策中都產(chǎn)生了大量腐敗，也值得商榷。張維迎教授與朱之鑫副主任的爭論實際反映了這么幾個問題：何為產(chǎn)業(yè)政策？產(chǎn)業(yè)政策的作用是什么？產(chǎn)業(yè)政策能否發(fā)揮好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整作用？以及如何更好地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整作用？

1 何為產(chǎn)業(yè)政策？產(chǎn)業(yè)政策的作用是什么？

所謂產(chǎn)業(yè)政策一般是指國家根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織形式，從而提高供給總量的增長速度，并使供給結(jié)構(gòu)能夠有效地適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)要求的政策措施。產(chǎn)業(yè)政策是國家對“經(jīng)濟(jì)” 經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要機(jī)制。

產(chǎn)業(yè)政策的作用主要有以下三個方面：一是調(diào)控經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。即調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局結(jié)構(gòu)，使社會資源在各產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)、地區(qū)之間得到合理配置，逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。二是影響經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展。即改造產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長。主要包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、 產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局政策。每一種具體政策都以市場機(jī)制的調(diào)節(jié)為依據(jù)，對市場起著直接調(diào)控、對企業(yè)起著間接調(diào)控的宏觀作用。三是調(diào)節(jié)供給。即通過促進(jìn)或限制某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，改造產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整各產(chǎn)業(yè)之間的相互關(guān)系，使供給總量和結(jié)構(gòu)都能滿足需求，實現(xiàn)供給和需求的總量、結(jié)構(gòu)的平衡。

總之，在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，產(chǎn)業(yè)政策具有導(dǎo)向作用。這種導(dǎo)向作用主要是：調(diào)整商品供求結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)市場上商品供求的平衡；通過差別利率、稅率等信貸和稅收傾斜政策對資金市場和商品市場的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)節(jié)，有助于資金合理流動和資源優(yōu)化配置，可以打破地區(qū)封鎖和市場分割，促進(jìn)區(qū)域市場和國內(nèi)統(tǒng)一市場的發(fā)育和形成。

2 我國未能避免嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)是不爭的事實

我國目前不僅鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重過剩，而且新興產(chǎn)業(yè)的風(fēng)電和光伏制造等新能源產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩。就如張維迎教授指出的：“最近中國的光伏產(chǎn)業(yè)處于嚴(yán)重危機(jī)當(dāng)中，領(lǐng)頭企業(yè)無錫尚德已經(jīng)破產(chǎn)。我們知道過去十多年，從中央政府到地方政府以產(chǎn)業(yè)政策的名義，給這個行業(yè)和這些企業(yè)大量的資金和其他方面的支持，這個危機(jī)與政府的產(chǎn)業(yè)政策有關(guān)，或者一般地講，就我觀察，我們的產(chǎn)業(yè)政策本身很多是不成功的，今天我們很多產(chǎn)業(yè)能力過剩是過去產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)致的結(jié)果。我們也進(jìn)一步看到，政府產(chǎn)業(yè)政策已成為腐敗和尋租的重要根源?！?/p>

盡管國家發(fā)改委的朱之鑫副主任對張維迎教授提出的產(chǎn)業(yè)政策質(zhì)疑進(jìn)行了辯護(hù)：“完全達(dá)到100%的平衡我說是一種理想主義，可能是我們原來最早的計劃經(jīng)濟(jì)想法?！钡覈恍┬袠I(yè)的重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，且不是一般性的產(chǎn)能過剩，是不爭的事實。

張高麗副總理的講話也間接地反映了此方面的問題：“中國財政收入去年已經(jīng)到了11.7萬億人民幣，去年M2達(dá)到97.8萬億，這個數(shù)量已經(jīng)不小了，關(guān)鍵是怎么把這個錢用到刀刃上，使它發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)和社會效益。不能把這個錢用去搞重復(fù)建設(shè)，用去搞產(chǎn)能過剩。所以很重要的是我們要把這個錢用好，用到該用的地方?！?/p>

3 我國產(chǎn)能過剩的主要根源

近些年我國政府部門，特別是發(fā)改委也下了極大的力量，通過運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，但仍出現(xiàn)了較嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。在市場機(jī)制較為完善的條件下，產(chǎn)能過剩問題會隨著供應(yīng)過度→價格下跌→供應(yīng)下降的同時需求亦有可能上升→價格上升→供應(yīng)和需求再調(diào)整的路徑，而逐步緩解甚至接近消失。但我國經(jīng)濟(jì)長期存在的產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)問題，顯然有許多獨(dú)特、深層次的成因。

3.1 國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對我國產(chǎn)能過剩的影響。隨著全球化趨勢的深化，世界性產(chǎn)業(yè)重組步伐加快，發(fā)達(dá)國家利用掌握先進(jìn)技術(shù)和既有發(fā)展基礎(chǔ)的優(yōu)勢，把能源消耗多、環(huán)境污染重、附加價值低的產(chǎn)品大量轉(zhuǎn)移到國外，而集中各種生產(chǎn)要素，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和附加價值高的產(chǎn)業(yè)。我國在承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，由于種種原因，一些地方集中新上了許多發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)移出來的此類產(chǎn)業(yè)。特別是其中的鐵合金，我國的鐵合金生產(chǎn)、消費(fèi)、出口分別占世界的40%、30%、30%。但是，這種高耗能、高污染產(chǎn)品的出口，越來越受到國際社會的反對，因此產(chǎn)能過剩在所難免。

3.2 買方市場形成后缺乏有效調(diào)節(jié)機(jī)制。近些年隨著我國總體生產(chǎn)能力的增強(qiáng)，我國買方市場逐漸形成。進(jìn)入新世紀(jì)以來，供大于求的行業(yè)也在逐漸向更多的領(lǐng)域延伸。在買方市場條件下，市場通過價格競爭實現(xiàn)利潤，以利潤的增加吸引生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移，生產(chǎn)要素過多集中于某一行業(yè)，一旦超過市場需求，就產(chǎn)生了產(chǎn)能過剩。比如鋼鐵、水泥和電解鋁等就是我國買方市場形成后缺乏有效調(diào)節(jié)機(jī)制形成了過剩。

3.3 生產(chǎn)要素價格偏低且定價機(jī)制不合理。一是土地作為重要的生產(chǎn)要素，市場化程度較低。尤其在工業(yè)用地市場，尚未形成完全意義上的市場定價機(jī)制，有的地區(qū)即便建立了市場定價機(jī)制也難以真正執(zhí)行。二是資源價格未能真實反映資源市場供求關(guān)系和資源的稀缺程度，致使資源要素價格偏低，尤其是環(huán)境資源成本相對較低，容易形成生產(chǎn)擴(kuò)張和產(chǎn)能過剩。三是資金供給寬松。我國銀行的信貸資金成本仍相對較低，加之近年來銀行體系流動性總體寬松成為常態(tài)，對于那些能比較容易從銀行獲得信貸資金的國有機(jī)構(gòu)投資者來說，更是具備較強(qiáng)的投資沖動。四是從國際比較來看，我國勞動力價格尤其制造行業(yè)的勞動力價格明顯處于國際較低水平，也容易形成競爭性擴(kuò)張和產(chǎn)能過剩。因此，土地、淡水、能源、資本、人力等生產(chǎn)要素價格形成機(jī)制存在問題及其改革不到位，價格杠桿難以有效發(fā)揮作用，不能抵制反而助長了盲目投資、重復(fù)建設(shè)。一些重要行業(yè)市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不健全，且由于地方保護(hù)主義，致使依法行政、依法監(jiān)管，以及國家產(chǎn)業(yè)政策的作用被大打折扣。

3.4 經(jīng)濟(jì)評價體制存在問題。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，一些地方政府和企業(yè)，在新上項目時，對發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、市場供求情況掌握得不好，急功近利，盲目攀比，把投資規(guī)模和增長速度作為評價政績的主要指標(biāo)，有的甚至違反客觀規(guī)律，不顧未來效果地干預(yù)企業(yè)活動，跟風(fēng)投資，盲目擴(kuò)張。

3.5 投資體制存在問題加劇產(chǎn)能過剩。一是投資高速增長形成的產(chǎn)品需求動力仍高于產(chǎn)能過剩形成的價格下拉壓力。不論是政府部門，還是企業(yè)的投資沖動均因此難以得到有效遏制。尤其是近年來在對GDP拉動效果最快的城建領(lǐng)域和上游產(chǎn)業(yè)千方百計地上項目，客觀上導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)趨同，全國范圍內(nèi)的產(chǎn)能過剩加劇。資本密集型行業(yè)相對更容易出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，地方政府對資本密集型行業(yè)的投資偏好極易引發(fā)或者加劇產(chǎn)能過剩。加之中國的破產(chǎn)制度不完善，產(chǎn)能過剩內(nèi)生的調(diào)節(jié)機(jī)制尚未建立，投資體制尚未獲得有效改革，導(dǎo)致我國產(chǎn)能過剩具有長期性和復(fù)雜性。二是投資體制導(dǎo)致的行業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理導(dǎo)致產(chǎn)能過剩。這種過剩一般表現(xiàn)為投資過剩和投資不足，以及產(chǎn)能過剩與產(chǎn)能不足并存。例如農(nóng)、林、牧、漁業(yè)投資占城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的比重不足2%，教育、衛(wèi)生、社保投資占城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的比重在3%左右。投資結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致工業(yè)生產(chǎn)性行業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)行業(yè)產(chǎn)能過剩日漸加劇的同時，農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生及社保類行業(yè)的需求因為投資不足而遲遲得不到較好的滿足。三是投資和消費(fèi)兩大需求結(jié)構(gòu)失衡形成產(chǎn)能過剩。近些年我國為應(yīng)對歐美國家的金融危機(jī)，及應(yīng)對國際經(jīng)濟(jì)等外部需求不足，采取了加大國內(nèi)投資的擴(kuò)大內(nèi)需政策措施。但這種政策措施是一把雙刃劍，一方面確實擴(kuò)大了內(nèi)需，另一方面又?jǐn)U大了產(chǎn)能，為以后的產(chǎn)能過剩埋下了隱患。我們今天形成的鋼鐵、水泥，甚至先進(jìn)的光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，有不少是在2008年以后為應(yīng)對危機(jī)采取的擴(kuò)大國內(nèi)投資的結(jié)果，是投資對消費(fèi)的“擠占”效應(yīng)。

3.6 中國式的特殊性產(chǎn)能過剩。一是行政壟斷和自然壟斷形成中國式的行業(yè)整體性產(chǎn)能過剩。由行政壟斷和自然壟斷等引發(fā)的“暴利效應(yīng)”，導(dǎo)致某些有行政壟斷和自然壟斷且有“暴利傾向的行業(yè)”的投資不斷膨脹，社會資金也加倍流入這些部門，最終導(dǎo)致這些行業(yè)產(chǎn)能的過度擴(kuò)張。如果出現(xiàn)了行政壟斷與自然壟斷的相互結(jié)合，問題會變得更加嚴(yán)重，會出現(xiàn)產(chǎn)能過剩與價格扭曲的雙重矛盾，如房地產(chǎn)業(yè)、鋼鐵、汽車、能源行業(yè)等都存在著這樣的現(xiàn)象。二是中國式的爆發(fā)式產(chǎn)能過剩。近年來，我們也經(jīng)?？吹揭恍┖苡邪l(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)在一夜之間是如何變成產(chǎn)能過剩行業(yè)的。風(fēng)電、多晶硅等新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)問題，就是最好的寫照。

3.7 產(chǎn)業(yè)政策存在不完善問題。一是原有的產(chǎn)業(yè)投資政策不完善形成產(chǎn)能過剩。例如鋼鐵行業(yè)，一些規(guī)模較大的國有企業(yè)通過擴(kuò)大投資和兼并重組，試圖使規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，形成更大的競爭力和市場份額，而一些技術(shù)水平不高，控制污染能力不強(qiáng)，成本卻相對較低的中小企業(yè)仍在擴(kuò)張生產(chǎn)，從而使鋼鐵行業(yè)的生產(chǎn)過剩進(jìn)一步加劇。產(chǎn)業(yè)政策在“國進(jìn)民退”和“民進(jìn)國退”問題上爭論不休和搖擺不定。盡管后來國家發(fā)改委提出不論是國有還是民營，一律以科技水平、環(huán)保等為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)政策，但鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)能過剩已成事實，不是一朝一夕能解決的。二是我國現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策過多地向制造環(huán)節(jié)而非研發(fā)核心技術(shù)領(lǐng)域傾斜。例如光伏產(chǎn)業(yè)曾是我國短缺且亟待發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，但我國的產(chǎn)業(yè)政策卻較大地向光伏產(chǎn)業(yè)的制造領(lǐng)域而非研發(fā)核心技術(shù)領(lǐng)域傾斜，這不僅影響到光伏制造企業(yè)，而且影響到金融機(jī)構(gòu)。截至2013年2月底，包括工行、農(nóng)行、中行等在內(nèi)的9家債權(quán)銀行，對全球最大的光伏組件制造商無錫尚德的本外幣授信余額折合人民幣已達(dá)71億元，由于無錫尚德缺乏核心技術(shù)，在國際市場上競爭力不強(qiáng)，最終破產(chǎn)重整而遭到重大損失。三是我國現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)考核政策存在問題。導(dǎo)致我國產(chǎn)能過剩形成的一大主體不僅包括廠商而且還包括很多地方政府，當(dāng)GDP不僅是政府考核的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而且也是政府行動的指南時，各級地方政府實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的“最好途徑”就是通過投資增長拉動地方經(jīng)濟(jì)增長，由此導(dǎo)致各地方過度投資、惡性競爭及產(chǎn)能擴(kuò)張——產(chǎn)能過剩局面變得難以控制。

4 抑制重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩的對策建議

我國產(chǎn)能過剩既有國際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的外部因素，也有國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革不到位的內(nèi)部因素，還有政府產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)用不完善、不到位的因素影響。因此，一方面要深化改革，另一方面要完善政府產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)揮政府產(chǎn)業(yè)政策在抑制重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩中的作用。

4.1 要解決導(dǎo)致中國式產(chǎn)能過剩產(chǎn)生的思想根源。一般認(rèn)為，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的根本原因是經(jīng)濟(jì)增長方式的不合理。這確實是個重要的原因，但更重要的原因是主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長方式的思想問題。在GDP崇拜的思想作用下，面對國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等影響，既忽視了“增長的極限”，忽視了人、自然、社會之間的相互關(guān)系，也忽視了生產(chǎn)能力與經(jīng)濟(jì)需求之間的相互關(guān)系。因此，要解決中國式產(chǎn)能過剩，必須消除GDP崇拜的思想根源，轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)增長模式。

4.2 政府要不斷改善宏觀經(jīng)濟(jì)管理。一是在宏觀調(diào)控政策上，應(yīng)在充分發(fā)揮市場機(jī)制作用的基礎(chǔ)上，更加注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段。包括完善行業(yè)規(guī)劃，以增強(qiáng)銀行貸款、供地、環(huán)評的科學(xué)性；制定相應(yīng)的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，包括環(huán)保、能耗、水耗、資源綜合利用和安全質(zhì)量技術(shù)、規(guī)模等標(biāo)準(zhǔn)，以促使新上項目提高質(zhì)量和水平。二是搞好區(qū)別對待、有保有壓。“壓”要有力，“?！币獔詻Q?！皦骸卑ㄔ瓌t上不批新上產(chǎn)能過剩項目；提高對產(chǎn)能過剩行業(yè)的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；要規(guī)定每年淘汰落后產(chǎn)能指標(biāo)，并分解到各地方政府，同時進(jìn)行考核和評價；“?！卑▽κ袌龆倘钡纳a(chǎn)項目要擴(kuò)大生產(chǎn)，保證供應(yīng)。三是研究建立對在競爭中敗下陣來的破產(chǎn)企業(yè)實施救助的辦法和機(jī)制。包括對下崗職工進(jìn)行培訓(xùn)，給予信息引導(dǎo)，幫助解決銀行貸款呆壞賬問題。

4.3 要建立解決產(chǎn)能過剩的市場環(huán)境。產(chǎn)能過剩是市場經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物，應(yīng)該用市場經(jīng)濟(jì)的方法來逐步解決。一是逐步形成產(chǎn)業(yè)競爭的市場結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)資本和品牌的有效集中，形成市場機(jī)制的自我校正；二是要逐步改變經(jīng)濟(jì)行政壟斷與自然壟斷問題，減少“暴利行業(yè)”產(chǎn)生的市場制度；三是減少政府對GDP的直接控制和干預(yù)，根本扭轉(zhuǎn)政府只有靠投資才能推動經(jīng)濟(jì)增長的固有觀念和方式。

4.4 深化投資體制改革，逐步減少政府部門的生產(chǎn)性投資規(guī)模。政府部門本是市場經(jīng)濟(jì)的裁判員，要運(yùn)用規(guī)則和產(chǎn)業(yè)政策去引導(dǎo)和調(diào)節(jié)市場，當(dāng)市場出現(xiàn)短缺時，政府部門通過產(chǎn)業(yè)政策鼓勵社會生產(chǎn)，反之，當(dāng)市場出現(xiàn)過剩時，政府部門通過產(chǎn)業(yè)政策限制生產(chǎn)。然而當(dāng)政府部門生產(chǎn)性投資規(guī)模過大，社會生產(chǎn)出現(xiàn)過剩時，政府部門運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策調(diào)節(jié)社會生產(chǎn)時，就會處于被動地位。因此，逐步縮小政府部門生產(chǎn)性投資規(guī)模，鼓勵民間資本進(jìn)行社會需求的生產(chǎn)性投資，是更好地運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策，抑制產(chǎn)能過剩的重要途徑。政府生產(chǎn)性投資減少后形成的富余資金，可一方面投入到社會保障，鼓勵人們放心而無后顧之憂地擴(kuò)大消費(fèi)，平衡產(chǎn)能過剩；另一方面可作為調(diào)節(jié)發(fā)展基金，專門用于鼓勵短缺行業(yè)的發(fā)展補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼不僅引導(dǎo)普通企業(yè)，而且引導(dǎo)金融企業(yè)，引導(dǎo)整個市場迅速進(jìn)入短缺行業(yè)。當(dāng)然我們以前也出現(xiàn)過補(bǔ)貼后的行業(yè)出現(xiàn)新的產(chǎn)能過剩情況，是補(bǔ)貼選錯了方向，這是另一個問題，需要政府部門運(yùn)用市場化的思維方式，在堅持調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，不斷適應(yīng)市場變化，不斷調(diào)整鼓勵和補(bǔ)貼方向，達(dá)到鼓勵和補(bǔ)貼的效果。

（作者為天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所金融發(fā)展研究中心主任、研究員）