社會救助制度的財政保障問題研究

紀玉哲，吳知音

(1.東北財經大學 研究生院，遼寧 大連 116025;2.大連市財政局 社會保障處，遼寧 大連 116001)

社會救助資金是社會救助制度得以建立的經濟基礎，是實現社會救助目標的物質保障，財政資金是社會救助資金的主要來源。

一、社會救助相關文獻綜述

1.關于社會救助內容的研究

國內學者對我國社會救助內容組成的研究比較常見，西南財經大學學者胡務［1］從社會救助體系建設出發(fā)，系統(tǒng)地介紹了生活、醫(yī)療、住房、教育等基本救助情況，以及近年來逐漸發(fā)展起來的災害救助、就業(yè)、法律援助、特殊人群救助、農村反貧困等內容，又擴展性地提出了意外救助、社會互助、心理救助等。胡務對社會救助制度包含的內容給予了分類介紹，針對目前各項政策執(zhí)行過程中遇到的問題，提出了政策建議。

學者樂章［2］對社會救助涵蓋的政策內容進行了詳細介紹。他認為社會救助是比社會保險歷史更悠久的一個社會保障內容，最低生活保障、災害救助、反貧困與扶貧、專項救助、國際援助等，比社會保險更能體現出現代社會保障的制度特色。樂章對社會救助制度進行了系統(tǒng)梳理與全面講解。他還借鑒西方國家社會救助制度經驗，介紹了社會救助的英國模式、美國模式、北歐五國模式等，提出我國應注重社會救助立法，強調社會救助內容的多方面和多層次性，有明確且穩(wěn)定的社會救助資金來源，同時還應明確社會救助管理機構及其職能，注重分工協(xié)調。

目前，關于社會救助內容的觀點比較一致，多數學者都認為應該建立以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為基礎，其他專項社會救助為補充的多層次社會救助體系。

2.關于構建和完善社會救助體系

我國社會救助制度從20世紀90年代城市最低生活保障制度的建立，發(fā)展到現在已經有將近二十年的發(fā)展歷程。目前我國多層次的，或者說是綜合性的社會救助體系框架已經初步建立。關信平［3］提出我國目前的社會救助體系是以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為核心，包括農村五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、法律援助、就業(yè)援助、自然災害救助、流浪乞討人員救助以及臨時救助等項目在內的綜合救助體系。但是目前的社會救助體系主要以解決眼前問題為主，目的性和針對性不強，對于未來長期發(fā)展的預測不足。新型社會救助體系的構建還應兼顧效率與公平兩個方面，社會救助的功能也應從基本的生活保障轉向綜合性的民生保障。還有學者認為當前社會救助的構建已經基本建立，但是還存在不足之處，主要是法律體系不健全，救助工作管理不規(guī)范，籌資機制不科學，待遇水平不高［4］。為了解決這些問題，一些學者建議可以通過加強法制化建設，完善社會救助的法律體系;提高社會救助的行政管理，健全基層組織工作;優(yōu)化財政支出結構，多渠道籌集社會救助資金。在完善救助體系上國內學者的共識是，我國目前已經初步建立了適應我國國情的社會救助體系，最低生活保障制度是基礎，其他專項救助為補充。但是目前綜合社會救助體系的構建還存在不少問題，解決的途徑和方式側重不同，但最終目的都是建立一個兼顧公平與效率的覆蓋面廣的新型社會救助體系。

3.關于社會救助的責任主體

社會救助制度是現代社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展的基石，政府在其中起著不可替代的主導作用。政府是社會救助的主要責任人，因為由社會來承擔社會救助責任會有一定的缺陷，在市場機制的作用下，貧富分化等社會問題逐漸嚴峻，何平［5］認為，在社會救助中強調個人和組織責任的分擔不利于政府責任的全面發(fā)揮，不適應于社會救助的特殊發(fā)展模式，因此，政府責任在社會救助中的回歸，已經成為社會救助事業(yè)發(fā)展的迫切需要。高夢滔和顧昕［6］認為社會救助體系基本上是一個有賴于政府財政支持的社會制度。戴衛(wèi)東［7］也認為，政府在保障城鄉(xiāng)居民生存權的最低生活保障制度的建立上應該負完全責任。但是近年來也有不少學者認為，在市場經濟條件下，社會救助責任應予以社會化，由政府和社會，包括第三部門共擔救助責任。毛鋮等［8］認為，由政府作為社會救助的單一責任主體，許多問題已經顯現，主要包括社會救助成效不顯著、覆蓋面窄、救助水平低、盲點多等問題，還有許多貧困人口游離在社會救助的“安全網”之外。因此，倡導、推動非政府主體 (包括非政府組織、非營利組織、私人組織和社會個人)參與社會救助，實現社會救助主體多元化，將是我國社會救助制度發(fā)展的方向和必然選擇。非政府組織依靠自身力量在現代社會救助中扮演了不可或缺的角色，分擔了政府的社會救助壓力、彌補了其工作的不足［9］?？捉鹌胶屯课撵o［10］專門對非政府組織參與農村社會救助的三大優(yōu)勢進行了分析，并對農村社會救助中政府與民間組織合作模式的構建進行了探討，指出構建一個由政府主持、非政府組織為協(xié)作者的合作模式將極大地促進中國農村社會救助的發(fā)展。雖然目前學術界探討和贊同非政府組織參與社會救助的聲音較高，但是我們依然不可否認政府在社會救助中的主要責任人的地位，從實踐上看，政府財政投入仍是社會救助資金的絕對來源。如果政府缺位，財政社會救助支出不足，社會救助對貧困和弱勢群體的作用也就無從談起。

4.關于當前社會救助存在的問題

對于目前我國社會救助制度存在的問題，國內學者的觀點歸納起來可分為以下幾個方面:一是社會救助的法律體系不健全，法制建設落后，沒有全國統(tǒng)一的社會救助相關法律來遵從。二是財政對社會救助的保障機制尚未健全，政府資金從增幅上看雖然增長較快，但是規(guī)模依然不足，保障力度不夠。主要是由于籌資渠道有限，資源沒有得到有效整合，導致救助資金缺口較大。三是社會救助管理滯后，各個救助管理部門之間缺少相互配合，政出多頭，救助管理的薄弱將會引發(fā)重復救助和救助不足等現象，部門之間和團體之間的相互拖諉扯皮難以避免。四是各個救助項目之間缺乏相互協(xié)調，制度之間缺乏有效銜接。隨著社會救助體系的健全和完善，雖然社會救助項目日益增多，但是各個項目由于受不同的部門管理，項目之間沒有統(tǒng)一的綜合安排，難以形成綜合效益。五是社會救助理念較為落后，對救助對象的心理關懷較少。對貧困對象的救助只看重款物等物質救助，而忽視了救助對象的心理和權利救助，容易導致救助對象的“福利依賴”，不積極就業(yè)，以及悲觀、消極的心理。

二、社會救助的財政保障

1.財政投入社會救助資金的性質

政府對社會救助資金的財政投入，是國家為實施社會救助，通過稅收收入、財政撥款的方式實現的一種國民收入再分配性質的貨幣形態(tài)。社會救助資金是社會保障資金的組成部分之一。從性質上看，與社會保險資金、社會福利資金共同構成社會保障資金，是社會再生產消費資金的一部分。從來源看，社會救助資金來源于物質生產部門勞動者剩余勞動創(chuàng)造的價值，是通過剩余價值再分配形式形成的社會消費資金的一部分;從去向看，是通過各項社會救助機制最終分配給貧困人群，轉化為被救助對象的個人消費資金。在社會救助資金來源中，比重最大、來源最穩(wěn)定的是各級人民政府財政撥款。

2.財政投入社會救助資金的特點

政府通過財政預算、財政撥款而形成社會救助資金，其特點:一是法定性。與社會捐助的自愿性、隨意性相比，政府對社會救助的財政投入，是按照相關法律法規(guī)，通過各級政府的財政預算予以安排，并通過財政撥款的手段來實現的，政府對社會救助資金的投入是依法實施的，具有法定來源與保障。二是基礎性。因為社會救助資金的保障對象是貧困的弱勢群體。在現代社會，無論社會保險、社會福利怎樣完善與進步，社會上總有一批社會成員陷于困境，所以說，社會救助資金處于基礎性的、兜底性的安全保障地位。三是財政性。財政是國家通過其權力并以其為主體征繳、分配、發(fā)放一部分國民收入的經濟制度。從政府投入的社會救助資金是以國家為主體籌集和使用的，是國家參與國民收入分配的一種財政職能。通過財政預算、財政撥款等途徑運作。

三、當前社會救助的財政保障中存在的主要問題

1.政府間社會救助責任劃分不明確

我國在由傳統(tǒng)的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌的過程中，中央政府與地方政府之間的事權和支出范圍的劃分還存在著許多不規(guī)范之處。事權歸屬過于籠統(tǒng)、沒有實行細化，導致一些本應由中央承擔的支付壓給了地方，而本應屬于地方政府的責任，中央卻代之承擔了一部分。中央政府和地方政府支出責任的不明晰，為財權的劃分帶來影響，留下隱患。中央政府對地方政府的過多干預、越俎代庖，導致中央在出臺政策時對地方政府的財力承受能力不加考慮或考慮不足，致使地方政府在政策執(zhí)行上由于資金壓力大打折扣，最終使廣大人民群眾應享有的權利得不到保障。反之，地方政府如果對其應承擔的責任予以推脫，比如社會救助制度中的保障貧困居民基本生活的責任，將會導致政策制定上的隨意性、不完整性，影響社會公平的實現。

2.財政對社會救助的保障范圍有待進一步拓展

中國是人口眾多的發(fā)展中國家，在經濟體制改革、社會結構調整和城市化的進程中，失業(yè)人員迅速增加，貧富差距逐漸拉大，貧困問題一直困擾著我國。雖然目前我國初步建立了多層次的社會救助體系，各個救助項目也逐漸趨于成熟，但是這種制度的覆蓋并不能達到百分之百。在享受最低生活保障等救助政策之外，還游離了許多邊緣人群，他們的收入雖然高于保障線，但是高出的幅度很小，如果這部分人群遇到突發(fā)性生活困難，或者大病、子女就學等問題，他們的生活境況將十分嚴峻。目前，社會救助體系的建設還處于初級階段，這個最后的“安全網”尚不十分精細，存在著覆蓋面不全，制度之間銜接不暢，地區(qū)間發(fā)展不均衡，政出多門，財政社會救助資金不足等問題。盡管前面提到影響政府投入社會救助資金的因素很多，但財政保障范圍不足問題仍較為突出。

3.財政對社會救助的資金投入缺乏穩(wěn)定的內在增長機制

財政對社會救助資金的投入，應以法律法規(guī)的形式加以確定。目前我國出臺的關于社會救助制度的法規(guī)和規(guī)章中，提到了最低生活保障標準應隨著經濟的增長、物價指數的提高而自然聯動，但是從財政投入角度看，沒有明確提出社會救助支出內在增長的機制。國際上有些國家按照人均可支配收入的一定比例 (如50%)作為貧困線的劃定辦法，同時社會救助方面的投入還與一國的GDP總量和財政支出或財政收入的增長相聯系。而目前我國尚未出臺相關規(guī)定，貧困線和最低生活保障線都沒有嚴格按照規(guī)定進行自然增長。另外，從我國政府財政對社會救助的資金投入上看，我國社會救助支出占GDP和財政支出總量的比重都很低，分別是0.2%—0.5%以及1%—2%左右。這個比例相對于西方國家來說是很低的。也就是說，在我國財政投入的內在增長機制尚未完全確立，政府財政對社會救助的投入與總量指標的關聯性不明顯。

4.社會救助的財政轉移支付不夠規(guī)范

財政轉移支付是財政資金的轉移或轉讓，主要是上下級預算主體之間按照法定的標準進行的財政資金的相互轉移。社會救助的責任主體是各級政府。但由于我國分稅制改革造成財力向上集中，以及財政體制、稅收分成不同，造成中央和省級財政收入相對份額提高，市縣以下，尤其是縣鄉(xiāng)財政普遍困難。近些年來，從社會救助支出財政轉移支付的額度上看，總量是逐年增加的。從事權管理上看，中央和省級財政在實現轄區(qū)居民公共服務均等化、社會保障均等化的過程中負有重要責任，中央財政最低生活保障支出近幾年來占總支出的比例也提高很快，目前達到75%左右，但是地區(qū)間財力不均衡的事實還是產生了各地財政社會救助水平的差異。目前從中央、地方形成了一種梯次轉移制度的架構，體現為中央財政向省級財政轉移部分財力，省級財政向市縣級轉移部分財力，用以彌補財政支付能力不足地方用于社會公共事務和社會救助制度的需要。這種制度存在幾個問題:一是轉移支付缺乏一套嚴格和規(guī)范的制度設計和執(zhí)行標準。政府轉移支付制度出現，源自于不同級次政府之間存在事權與財權的不對應。中央政府應承擔保障公民基本權益和實現社會公平、公共服務均等化等職責，但是，在實際資金投入中，中央財政的轉移支付力度不大，投入結構不合理，在公共產品和公共服務的提供領域，宏觀調控力度不夠，規(guī)范性欠缺。一方面造成了城鄉(xiāng)轉移支付的差距，造成城鄉(xiāng)社會救助制度發(fā)展的不均衡;另一方面中央財政偏重對中西部地區(qū)的財力轉移，而不是通過規(guī)范的“因素法”，盡量剔除人為和主觀因素影響，對轉移制度金額進行測算，導致地方政府投入大的地區(qū)反而得到的補助少，有失資金分配公平。二是轉移支付的流程環(huán)節(jié)較多，資金下達較慢。就農村最低生活保障制度來看，實際工作中中央財政對省級財政給予補助，省級財政對地市財政給予補助 (含中央及省本級配套資金)，最后市級財政向縣 (區(qū))財政進行轉移支付。由于資金流轉環(huán)節(jié)較多，上級財政資金到位較晚，與農村低保資金的發(fā)放不同步，如果地方財力過于困難，導致低保資金不能及時足額到位的話，就極大影響了農村低保政策的效果，不利于社會和諧穩(wěn)定。

四、完善社會救助制度的財政保障政策建議

1.加大政府財政對社會救助的投入規(guī)模

政府財政投入在社會救助資金中一直占主導地位，從來源看，中央財政、地方財政尤其是市縣級財政是救助資金的主要來源。近年來，各級政府財政對社會救助支出的投入總量逐年增加，2009年城鄉(xiāng)低保資金投入總額為845億元人民幣，2010年為970億元人民幣，2011年增加到1 328億元人民幣，比2010年增長37%。政府財政支出規(guī)模的增大為各項救助制度構建提供了重要的財力支撐。尤其是2011年，我國財政在農村最低生活保障上的支出額首次超過財政城市低保支出，為農村最低生活保障制度的完善提供了有力的資金保障。但是應該看到，我國的社會救助支出、最低生活保障支出總水平與國外相比還有很大差距，我國財政社會救助支出占社會保障支出的比重，以及社會救助支出占GDP的比重都明顯偏低。為此，在投入方面各級政府應進一步明確投入責任，根據“社會救助最佳支出規(guī)模”理論，調整社會救助支出規(guī)模，不斷提高保障水平。

近年來，我國在財政支出管理方面，不斷調整和完善公共財政支出體系，財政用于社會公共產品與服務方面的支出不斷增強。社會救助產品的供應數量逐步增加，以滿足城鄉(xiāng)貧困居民的需要。但是，我們還應看到，在當前市場經濟條件下，市場機制在資源配置領域發(fā)揮主導作用，市場自身的缺陷使其不能充分提供社會貧困成員所需的社會救助產品，財政支出的“缺位”和“越位”現象都長期客觀存在。政府財政干了不該干的事情，管了本應由市場機制解決的問題，而對于社會公共產品和服務的提供，社會救助和社會福利等本應由政府保障的公共需要卻投入不足。應加快政府職能轉變，進一步推進財政支出改革，明確財政支出方向，加大政府財政對社會救助支出的投入規(guī)模和保障力度。同時，應強化財政的公共支出功能，建立保障和改善民生的長效機制，優(yōu)化財政支出結構，不斷提升財政的公共支出功能，突出公益性，提高民生支出占財政總支出的比重。

2.合理劃分中央與地方事權范圍

在構建新型社會救助制度體系建設過程中，規(guī)范中央與地方財政分配關系，形成合理的政府間財政分擔機制，是規(guī)范政府職能，發(fā)揮財政對社會救助保障作用的關鍵所在。通常來說，按照政府間事權與支出劃分的理論與原則，我國中央政府與地方政府之間事權和財權支出范圍，可以劃分為完全歸中央政府承辦的事務，主要包括國防、外交事務、國家安全事務等;完全歸地方承辦的事務主要包括轄區(qū)內基礎設施建設和城鎮(zhèn)公用事業(yè)發(fā)展，轄區(qū)內行政管理、地方性法規(guī)制定等;中央和承辦地方協(xié)助的事務是指中央政府出面承辦效率更高，但受益既不面向全民，又不局限于某一轄區(qū)的事務;地方承辦中央資助事務是地方政府承辦效率更高，但是可以歸全國國民共享的事務。對于社會保障事務和社會救助事務，應屬于地方承辦中央資助的事務。因為這些事務屬于地區(qū)性服務項目，使本轄區(qū)內居民受益，由地方政府根據本轄區(qū)內貧困居民特點設置標準和具體項目更有效率。但同時，中央政府也具有責任歸屬關系，因為民生的保障和全民生活水平的提高屬于中央政府負責的人民生活基本權益和社會進步范疇。同時，由中央政府承擔一部分責任更有利于宏觀調控和地區(qū)間協(xié)調。依據公共需要與公共產品的層次性理論界定事權，把應由中央負責的事權交給中央，應由地方負責的事權交給地方。

3.規(guī)范政府間財政轉移支付制度

(1)明確財政轉移支付的目標

科學確定財政轉移支付的政策目標是各種經濟成分財政轉移支付制度的根本依據。在當前社會轉型時期，我國轉移支付的目標應定位于確保全國各地區(qū)都能提供均等化的最低標準的基本公共服務。因此，我國轉移支付的方向也應該主要傾向于經濟欠發(fā)達地區(qū)的基礎產業(yè)及教育科技、醫(yī)療保健、就業(yè)培訓等社會公共事業(yè)和社會保障事業(yè)。對于最低標準的基本公共服務來說，城鄉(xiāng)居民的最低生活保障制度可以說是基礎的基礎，是為了滿足廣大人民群眾的基本生活需要，應重點給予保障。

(2)改革現有的轉移支付模式

目前，我國的社會救助制度多以縱向轉移支付為主，資金大多是中央財政補助給省級財政，省級財政再向下撥付。應實行以縱向為主、橫向為輔，縱橫相互補充的財政轉移支付模式。建議提高社會救助資金的統(tǒng)籌級次，由省級財政通過優(yōu)化和調整財政支出結構，省級內部的橫向調節(jié)和縱向轉移，實現最低生活保障資金的較快增長。中央主要采取“以獎代補”的補助方式，對社會救助工作開展較好、資金投入較大地區(qū)(省甚至是市、縣)給予獎勵性質補助，使最低生活保障等專項轉移支付有針對性使用，發(fā)揮更大效用。

(3)以“因素法”代替?zhèn)鹘y(tǒng)的“基數法”，對財政轉移支付的標準給予統(tǒng)一和規(guī)范

“因素法”是選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，對于社會救助項目來說，可以根據貧困人口數量、低保對象人數、人均收入水平、人均GDP等作為確定各地轉移支付的衡量指標。

(4)建立財政轉移支付評價、監(jiān)督和考核機制

財政和民政部門應設計一套科學、合理的績效評價與考核指標，對轉移制度資金的使用和效益情況進行評價和考核;另一方面，應建立有效的監(jiān)督制約機制，對社會救助財政轉移支付資金的分配程序、使用過程、經濟效益進行跟蹤反饋，確保社會救助資金的安全、合理、有效的使用。

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