我國公共政策實施過程中存在問題及其破解

陳 茜

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州350007)

改革開放以來，我國政府在社會公共事務(wù)方面的管理隨著西方國家公共行政管理的發(fā)展，發(fā)生了重大的改變。首先，政策的公共性得到了提高。革命時期，政策的主要作用是發(fā)動階級斗爭。而如今，政府公共政策成為管理社會公共生活各個方面的有力工具。加入WTO后，全球范圍內(nèi)的政府治理改革更促進(jìn)了我國政府職能的轉(zhuǎn)變，統(tǒng)治職能被淡化，公共服務(wù)職能則得到加強。其次，我國在公共政策方面逐漸與世界接軌，參與全球面臨的公共政策問題的改善，同時將先進(jìn)經(jīng)驗引入國內(nèi)，從而解決國內(nèi)現(xiàn)有的政策制定與實施問題。但由于起步晚，實踐經(jīng)驗不足，我國許多部門在制定、執(zhí)行和對政策的監(jiān)控評估上仍存在著不少問題，這些問題不但影響政策實施效果，還嚴(yán)重危及政府公信力。因此，有必要對這些問題作一研究與破解。

一 阻礙我國公共政策實施的因素分析

(一)公共政策的制定脫離公眾，從而導(dǎo)致政策制定無法與公眾的現(xiàn)實需求相契合

1.某些政策的主要制定者是地方領(lǐng)導(dǎo)。在此類政策中，地方領(lǐng)導(dǎo)是政策實施的主要決定者，這些領(lǐng)導(dǎo)身居高位，大部分并未下到基層進(jìn)行真正的調(diào)研，也較少與其他部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行溝通聯(lián)絡(luò)。而指派的下屬又有可能因為害怕違逆上級而按領(lǐng)導(dǎo)喜好隨意改變調(diào)研結(jié)果，這導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)個人的思想傾向很大程度上決定了政策傾向［1］。

2.政策制定照抄照搬。我國地方政府由于調(diào)研不足，經(jīng)驗不夠，導(dǎo)致不與實際情況相結(jié)合，照抄照搬其他地方政策現(xiàn)象的出現(xiàn)。某政策在某省市成功實行，不代表其適用于全國各個省市。地方風(fēng)俗習(xí)慣、人口素質(zhì)等多方面因素，都會造成政策執(zhí)行效果與制定政策初衷難以切合。

3.公共治理思想尚未深入政策制定內(nèi)部環(huán)節(jié)，公民缺乏制度化的參與渠道。由于受到傳統(tǒng)集權(quán)決策模式以及官本位思想的巨大影響，我國決策過程仍基本是政府壟斷，公眾意見的表達(dá)缺乏合法化、制度化、程序化的正規(guī)渠道。某些政策出臺前，政府會舉辦聽證會，但因為嚴(yán)重的官僚風(fēng)氣，此類聽證會常常是走過場，參與聽證會的人員不能真正代表民意，弱勢群體的意見難以表達(dá)［2］。

(二)政策執(zhí)行的主體即公務(wù)員影響政策執(zhí)行效果

1.謀取個人利益。在執(zhí)行政策的過程中，某些公務(wù)員有可能受到個人利益驅(qū)使，對其有利益的政策過度地執(zhí)行，而對無利可謀的政策含糊甚至拒絕執(zhí)行。

2.個人知識水平、人生觀道德觀等。一些公務(wù)員在執(zhí)行政策時，會根據(jù)自己的思想傾向來決定政策執(zhí)行的方向。個人思維的偏差，將會導(dǎo)致政策執(zhí)行與預(yù)期效果產(chǎn)生偏差。

3.思維僵化導(dǎo)致的對政策執(zhí)行機械、刻板。有些公務(wù)員由于害怕新政策的執(zhí)行會帶來風(fēng)險，于是保守機械地執(zhí)行政策，“不求有功，但求無過”［3］。

(三)公共服務(wù)執(zhí)行的過程中，政策執(zhí)行的效率與其質(zhì)量被忽略

1.公共政策自身存在問題。公共政策制定缺乏合理性，某些政策不能反映人民生活的真實狀況。公共政策缺乏明確性也會導(dǎo)致執(zhí)行的困難。一些政策模棱兩可，執(zhí)行者容易誤讀政策目標(biāo)，導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯。

2.公共政策執(zhí)行的制度存在問題。首先，我國缺乏中央與地方權(quán)責(zé)的明確界定。中央對地方政策的調(diào)整較為隨意，但下放給地方的權(quán)力又未進(jìn)行足夠的監(jiān)督和約束，容易導(dǎo)致地方保護(hù)主義泛濫。另外，我國的社會政治權(quán)力結(jié)構(gòu)是典型的“雙重的雙軌制結(jié)構(gòu)”(雙重的雙軌制結(jié)構(gòu):一種是黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和民主制的權(quán)力結(jié)構(gòu)的雙軌制，另一種是黨的權(quán)力體系和政府的權(quán)力體系交互起作用的雙軌制)，在這樣的權(quán)力體系下運行，公共決策活動受到多重領(lǐng)導(dǎo)體制和多種復(fù)雜因素的制約和影響，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差［4］。

(四)公共政策執(zhí)行后，有關(guān)部門不重視實施效果的反饋，政策與政策的執(zhí)行部門沒有得到有效的績效評估

1.我國政策執(zhí)行的評估，往往僅由執(zhí)行部門自行評估。執(zhí)行部門僅從自己付出多少努力，做了多少事情的方面來考慮，忽視了執(zhí)行是否符合社會大眾需求。而利益的驅(qū)使以及自我認(rèn)同的心理也會導(dǎo)致自我評估帶有主觀色彩。

2.政府績效評估片面追求經(jīng)濟效益。許多政府官員認(rèn)為政府的績效就是GDP，僅關(guān)注經(jīng)濟增長的多少，忽視了其他成本，如環(huán)境污染、精神文明破壞等。這種做法違背了政府績效評估的初衷［5］。

3.政府績效評估形式主義嚴(yán)重。政府績效評估還未獲得足夠的重視，很多人認(rèn)為績效評估就是走過場。這種情況不僅使得政府作風(fēng)難以轉(zhuǎn)變，政府形象大大受損，大隊人馬的評比活動還有可能給下級單位造成極大的負(fù)擔(dān)。

二 我國公共政策實施的對策與建議

(一)改變傳統(tǒng)政府與社會之間的關(guān)系，以人民需求為導(dǎo)向，增強對社會公眾需要的回應(yīng)力

1.轉(zhuǎn)變觀念，提高政府信息公開透明度，建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府強調(diào)的是政府的服務(wù)職能，以社會的客觀需求為政府行政的導(dǎo)向。信息公開是建立服務(wù)型政府的重要環(huán)節(jié)，它有利于人民對政策進(jìn)行監(jiān)督和評判，同時，也能提升政府形象，符合構(gòu)建和諧社會的要求［6］。

2.暢通公民參與決策的渠道，科學(xué)引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)參與。近年來，中國網(wǎng)民數(shù)量逐年遞增，網(wǎng)絡(luò)的影響力、開放性和互動性都使網(wǎng)絡(luò)成為拓寬政府信息來源的最佳渠道。政府在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行民意調(diào)查，有利于其得到更真實可靠的政策決策依據(jù)。網(wǎng)絡(luò)在一定程度上還能夠?qū)崿F(xiàn)公眾對政策實施的監(jiān)督，增強政策公信力。

與此同時，網(wǎng)絡(luò)還存在著某些惡意的、狹隘的言論。政府不應(yīng)一味強硬打壓，而是應(yīng)該用事實與行動證明其錯誤本質(zhì)，使得公眾在表達(dá)意見的同時，不會被這些言論誤導(dǎo)，而政策實施的合法性與合理性也得以增強［7］。

(二)重視人力資源開發(fā)與管理，著力提高公共部門人員素質(zhì)及工作效率

1.公務(wù)員的聘用。如今我國公務(wù)員考試基本已是公平競爭上崗，但部分地區(qū)還存在“走后門”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象阻礙了優(yōu)秀人才脫穎而出，應(yīng)加強力度大力抵制，使得公務(wù)員隊伍總體素質(zhì)得到提高。

2.公務(wù)員隊伍采用崗位輪換制，防止權(quán)力的濫用。公務(wù)員在執(zhí)行政策過程中，手中掌握一定的權(quán)力與資源，如果一個人長期在某個職位任職，容易造成濫用權(quán)力、以權(quán)謀私的現(xiàn)象。崗位輪換制可以防止權(quán)力在某個人手中集中得太多太久，預(yù)防權(quán)力濫用的現(xiàn)象。

3.制定合理的激勵制度。要為不同崗位和不同類型的公務(wù)員制定不盡相同的激勵制度，滿足公務(wù)員個人成長和發(fā)展的需求。為防止公務(wù)員由于害怕新政策的執(zhí)行會帶來風(fēng)險而保守機械地執(zhí)行政策，可以在績效考核方面對此項內(nèi)容增加權(quán)重，如果公務(wù)員在政策執(zhí)行上過度機械保守使得新政策無法實施，應(yīng)扣分或懲罰。

4.制定合理科學(xué)的公務(wù)員績效考評制度?？荚u內(nèi)容要根據(jù)工作崗位和性質(zhì)的不同，來設(shè)置不同的考評標(biāo)準(zhǔn)，考評指標(biāo)要盡量具體量化，避免出現(xiàn)模棱兩可或無法作答的情況;考核方式可以分為上級、同級和下級考核三種，從不同角度對在職公務(wù)員進(jìn)行全面的核查;考核過程由第三部門來監(jiān)督執(zhí)行。

(三)政府活動的產(chǎn)出與結(jié)果，即公共服務(wù)的效率與質(zhì)量應(yīng)得到更多的關(guān)注

1.推進(jìn)政策決策的科學(xué)化與民主化。公共政策制定的科學(xué)民主化，能夠提高政策制定的質(zhì)量，避免政策草率出臺而致使的政策執(zhí)行失敗。應(yīng)建立完善責(zé)任追究制度，從政策制定的角度來提高政策執(zhí)行的效率與質(zhì)量。

2.公共政策高質(zhì)高效地執(zhí)行，還須目標(biāo)群體大力的配合。而培育公民精神，需要通過教育體系、媒體和輿論進(jìn)行廣泛宣傳，在全社會形成符合理性民主精神的政治認(rèn)知。

3.改變?nèi)缃窆舱邎?zhí)行的制度。首先，要明確中央與地方權(quán)責(zé)。中央對地方政策需要做出實地調(diào)研考察后才能更改，而下放的權(quán)力也需要一個部門對其進(jìn)行長期的監(jiān)督控制。另外，我國的“雙重的雙軌制結(jié)構(gòu)”需要改革，可考慮引入企業(yè)的管理機制，明確各級職能及職責(zé)范圍，避免出現(xiàn)部門職能混亂，遇事又互相推諉的現(xiàn)象。

(四)政策執(zhí)行過程采取嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，政策執(zhí)行后及時進(jìn)行效果測量評估

1.實現(xiàn)政府績效評估主體多元化。政策制定者自評，結(jié)果具有局限性。而上級部門對下級部門評估，又缺乏專業(yè)性的依據(jù)。因此，應(yīng)該做到內(nèi)外評估相結(jié)合。外部評估主體包括公眾與“第三方”。公眾，即政策實施對象，他們能在政策實施后明確感受到需求是否得到滿足?！暗谌健敝傅氖菍I(yè)性較強的部門，他們可以從專業(yè)的角度分析政策，保證政府績效評估的可行性與可信度［8］。

2.采用定性分析與定量分析相結(jié)合的方式進(jìn)行評估。公共服務(wù)績效評估很復(fù)雜，許多方面都只能采用定性的方式來評估。這種情況之下，應(yīng)著手進(jìn)行政府投入、成本、產(chǎn)出、效果四個方面的分析，并盡可能客觀化。只有將定性和定量分析結(jié)合，才可以避免單純通過 GDP增長來看績效的現(xiàn)象［9］。

3.政策的評估不僅僅是政策實施之后進(jìn)行，還應(yīng)該貫穿整個實施過程。由于政策的性質(zhì)、政策的實施效果或負(fù)面影響可能不會立刻顯現(xiàn)，評估應(yīng)分為短期、中期與長期三種。在政策實施中期進(jìn)行評估，如發(fā)現(xiàn)執(zhí)行手段出現(xiàn)問題，應(yīng)當(dāng)及時改變方式方法;如發(fā)現(xiàn)目標(biāo)有所偏離，也應(yīng)重新對政策執(zhí)行者進(jìn)行培訓(xùn)，并對偏離軌道的政策進(jìn)行修正。只有對實施的政策進(jìn)行分階段的評估，才能真正了解政策的質(zhì)量及有效性，如此，評估才能為政府制定新的政策提供更堅實的經(jīng)驗基礎(chǔ)。

［1］劉建軍.構(gòu)建地方公共政策制定中的社會參與機制［J］.黨政論壇，2011，(4).

［2］朱后鈍.論公共政策決策失誤的原因及對策［J］.貴陽學(xué)院學(xué)報，2011，(2).

［3］周柏春.提高公共政策執(zhí)行力的思路選擇［J］.理論學(xué)習(xí)，2011，(5).

［4］夭凱民.對我國政府公共政策執(zhí)行力問題的思考［J］.企業(yè)導(dǎo)報，2011，(9).

［5］馬云鵬.地方政府績效評估的現(xiàn)狀分析與體系建設(shè)［J］.商品與質(zhì)量，2011，(11).

［6］林修果.公共管理學(xué)［M］.長春:吉林人民出版社，2006.

［7］任雪麗.試論網(wǎng)絡(luò)輿論對公共權(quán)力的監(jiān)督［J］.長沙大學(xué)學(xué)報，2012，(1).

［8］蕭鳴政.人力資源開發(fā)與管理——在公共組織中的應(yīng)用［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2009.

［9］任敬喜.完善我國政府績效評估體系的思考［J］.中國國情國力，2010，(1).