我國旅游行業(yè)協(xié)會發(fā)展現(xiàn)狀與改革對策

龍 飛

（中國旅游協(xié)會 業(yè)務部，北京 100740）

1 我國旅游行業(yè)協(xié)會發(fā)展概況

1.1 我國行業(yè)協(xié)會的性質及發(fā)展歷程

我國行業(yè)協(xié)會是伴隨改革開放以后發(fā)展起來的，尤其是與政府機構改革緊密相關.經過多年發(fā)展，全國性行業(yè)協(xié)會主要分為以下三種類型：從政府機構改革演化而來的行業(yè)協(xié)會（如中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會）、隸屬于政府各部門的行業(yè)協(xié)會（如中國旅游協(xié)會）和由行業(yè)中主導企業(yè)組建的行業(yè)協(xié)會（如中國烹飪協(xié)會）.近年來，由于市場經濟發(fā)育和體制變革，行業(yè)協(xié)會在一定空間內獲得了一些實質性發(fā)展，規(guī)模逐漸增大、實力逐漸增強、影響力逐漸廣泛，發(fā)揮了很多其他社會組織無法替代的作用.據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2010年底，全國共有社會組織44.6萬個，全國行業(yè)協(xié)會（商會）有七萬余個，占社會團體總數(shù)的30%，占各類社團數(shù)量之首.

1.2 我國旅游行業(yè)協(xié)會發(fā)展情況

旅游行業(yè)協(xié)會主要由旅游企事業(yè)單位組成，行業(yè)協(xié)會的存在不僅彌補了旅游企業(yè)過于微觀的不足，又彌補了旅游行政管理部門過于宏觀的缺陷，具有更靈活、更具體、更直接、更有效的管理服務的特點.

1.2.1 國家級旅游行業(yè)協(xié)會的發(fā)展概況

1986年1月30日，中國的第一個旅游全行業(yè)組織——中國旅游協(xié)會經國務院批準正式宣布成立.從1986至今，經過26年的發(fā)展，國家級旅游行業(yè)協(xié)會的建設和發(fā)展取得了一定成果.國家級協(xié)會會員5600余家，會員涵蓋了國內大型旅游企業(yè)集團、旅行社、星級飯店、世界自然文化遺產、著名旅游景區(qū)和旅游院校等，基本覆蓋了旅游業(yè)“食、住、行、游、購、娛”六大要素的主要企事業(yè)單位，它們的資產規(guī)模和市場份額總和在中國旅游業(yè)的發(fā)展中占有重要的地位，成為促進中國旅游業(yè)發(fā)展的中堅力量.各協(xié)會日常所需經費60%來自會費收入，40%來自政府補貼.開展活動的費用支出，一部分從經費支出，一部分由參加活動的會員單位交納，一部分由活動相關單位贊助實現(xiàn).

1.2.2 地方旅游行業(yè)協(xié)會的發(fā)展概況

目前全國旅游行業(yè)協(xié)會擁有約26000余家會員，全國各類旅游企業(yè)約44000余家，會員行業(yè)覆蓋率達60%左右.全國31個省、市、自治區(qū)旅游局及新疆生產建設兵團，已全部成立了旅游協(xié)會.各省份所管轄地級市80%左右已成立旅游協(xié)會，部分區(qū)縣也擁有自己的旅游協(xié)會.各省級旅游協(xié)會機構框架上基本分為兩種類型：第一種是與中國旅游協(xié)會類似，除省級旅游協(xié)會為獨立法人協(xié)會，還設立了若干獨立法人的專業(yè)協(xié)會.如廣東、廣西、浙江、山東、陜西、新疆、西藏、海南屬于這種情況；第二種是:只有省級旅游協(xié)會為獨立法人，其它為專業(yè)分會.如北京、上海、天津、山西、河南、湖北、青海、寧夏、河北、內蒙古、吉林、黑龍江、四川、遼寧、云南、安徽、福建、甘肅、重慶等省市是這樣的模式.在專業(yè)協(xié)會的設置上，各地大都設置了旅行社、飯店和景區(qū)協(xié)會，體現(xiàn)了對主業(yè)發(fā)展的重視.有的還設有旅游商品、溫泉、旅游教育、餐飲、旅游車船、導游、自駕車等協(xié)會或分會.在推進協(xié)會改革方面，很多協(xié)會都已經做出了大膽而有益的嘗試，積極探索適合旅游協(xié)會的發(fā)展之路.

2 我國旅游行業(yè)協(xié)會發(fā)展中的突出問題

2.1 行業(yè)協(xié)會發(fā)展不平衡

首先，由于各地經濟基礎不同、旅游業(yè)發(fā)展情況不同、政府強勢程度不同，各地旅游協(xié)會改革發(fā)展呈現(xiàn)出不均衡的局面.在東部沿海經濟發(fā)達地區(qū)以及西部旅游業(yè)發(fā)達地區(qū)，行業(yè)協(xié)會在行業(yè)管理、服務會員方面作用突出，協(xié)會開展了一系列富有成效的工作，行業(yè)認同度很高.有的地區(qū)行業(yè)協(xié)會改革也比較超前，部分地區(qū)旅游行業(yè)協(xié)會已經徹底與政府脫鉤，如北京旅游行業(yè)協(xié)會、上海市旅游行業(yè)協(xié)會、浙江省旅游飯店協(xié)會、浙江省旅行社協(xié)會等.有的行業(yè)協(xié)會只剩下一塊牌子，沒有資金和工作人員.有的地方旅游行業(yè)協(xié)會還處于政會不分的狀態(tài)，協(xié)會換屆工作由于種種原因停滯，工作更加不能正常開展.

其次，不同產業(yè)要素的旅游行業(yè)協(xié)會發(fā)展也不均衡.比如飯店協(xié)會、旅行社協(xié)會、景區(qū)協(xié)會由于成立時間較早、與旅游主管部門關系密切，所以發(fā)展較好、行業(yè)影響力和話語權較大.而車船、旅游商品等新興產業(yè)要素的協(xié)會由于基礎薄弱、會員特殊等原因，發(fā)展相對滯后.因此出現(xiàn)同一地區(qū)中不同類型協(xié)會發(fā)展不均衡的現(xiàn)象.

2.2 缺少良好的發(fā)展環(huán)境

目前旅游行業(yè)協(xié)會發(fā)展缺乏良好的外部發(fā)展環(huán)境，主要體現(xiàn)在自上而下的發(fā)展導致政會不分、政府職能轉變緩慢.一方面政府幾乎替代了旅游協(xié)會的職能，使得社團組織的工作影響力難以突顯出來；另一方面，旅游協(xié)會大部分功能還是在承接政府委托的工作，在人事任免、重大決策和日常管理上受到政府機構的行政干預.同時，由于社會普遍意識中對政府公信力認可，而對行業(yè)協(xié)會缺乏信任，使得協(xié)會工作開展存在一定困難.

2.3 會員覆蓋面窄，難以代表整個行業(yè)

除個別協(xié)會外，去除部分旅游企業(yè)重復加入各級旅游行業(yè)協(xié)會情況，旅游行業(yè)協(xié)會的會員整體數(shù)量占行業(yè)企業(yè)數(shù)量不到40%，很難代表整個行業(yè)的全部利益，很難形成行業(yè)自律、共同制定“行規(guī)行約”、全行業(yè)聯(lián)動的局面.比如全國共用旅行社2萬余家，中國旅行社協(xié)會會員數(shù)量才1200余家；全國星級飯店約一萬六千家，中國旅游飯店業(yè)協(xié)會的會員數(shù)量才2600余家，協(xié)會會員遠遠沒有覆蓋整個行業(yè).

2.4 行業(yè)協(xié)會關系并未理順

此處所提的旅游行業(yè)協(xié)會關系包括行業(yè)協(xié)會與政府之間的關系、國家級協(xié)會與省級協(xié)會的關系、省級協(xié)會與市（區(qū)）級協(xié)會的關系、協(xié)會內部一級法人協(xié)會與分會的關系、旅游局主管的行業(yè)協(xié)會與其他類旅游行業(yè)協(xié)會的關系、協(xié)會與會員的關系.由于涉及到不同層級、不同地域、不同產業(yè)要素，旅游行業(yè)協(xié)會體系不夠完善和順暢.目前旅游行業(yè)協(xié)會多采用區(qū)域與產業(yè)要素結構的構建模式，設置與分布沒有明確的標準.

2.5 內部缺乏激勵機制，發(fā)展動力不足

各級各類行業(yè)協(xié)會普遍存在缺人、缺錢的問題.協(xié)會所需費用的來源過于單一，絕大部分都只能依靠會費.目前協(xié)會自立能力較差，沒有穩(wěn)定的造血機制，嚴重阻礙了其開展工作和發(fā)展.由于缺乏激勵機制，協(xié)會工作人員主要以兼職或退休干部為主，大量專業(yè)的優(yōu)秀人才難以留住長期工作，工作人員的責任意識和能力培養(yǎng)有待強化，協(xié)會發(fā)展后勁不足.

3 我國旅游行業(yè)協(xié)會的改革與發(fā)展

3.1 加強行業(yè)自律、自治

為了推動協(xié)會盡快形成有效的自律性管理，政府應出臺一些引導和鼓勵協(xié)會加強自律的政策和辦法，如：支持和鼓勵企業(yè)、事業(yè)單位參加協(xié)會，建立和完善行業(yè)自律性管理機制；逐步將行業(yè)準入審查和違規(guī)處罰建議權放到協(xié)會；政府在轉變職能時，優(yōu)先考慮將有助于強化自律管理的職能交給協(xié)會.

3.2 形成全國旅游行業(yè)協(xié)會系統(tǒng)

全國理順行業(yè)協(xié)會發(fā)展中存在的各種關系，建立管理科學、溝通順暢、協(xié)同合作的全國旅游行業(yè)系統(tǒng).協(xié)會內部管理中大協(xié)會對各專業(yè)協(xié)會進行管理，類似于聯(lián)合會性質，避免協(xié)會內部搶奪資源.建立全國旅游行業(yè)協(xié)會體系，建立相應的聯(lián)絡和管理機制.

3.3 政府應加大扶植力度

面對旅游業(yè)快速發(fā)展的形勢，政府對行業(yè)協(xié)會的管理，應逐步轉向間接的宏觀管理.政府要支持、創(chuàng)造協(xié)會工作的良好環(huán)境，在實踐中，政府要讓渡一部分行政空間.把政府可以不管、不宜管的事務和不適宜行使的職能轉移到協(xié)會來.同時，要給協(xié)會充分的自主管理權.在協(xié)會改革過渡時期，從資金、人員、職能上，政府進一步加大對協(xié)會的扶植和支持.

3.4 增加自身造血機制

要有充分的經費保障是解決協(xié)會與政府脫鉤后生存問題的關鍵.充分發(fā)揮會員、理事、會長單位的作用.通過承接政府委托的職能和項目，爭取財政資金的支持；通過積極深入開展社會服務，如認證、培訓、考試等獲取服務的基本收入；通過募集社會資金，獲取社會捐贈；通過提高對會員的吸引力，獲取會費收入；通過創(chuàng)辦經濟實體、承接展會博覽會等項目，實現(xiàn)市場化運營.部分項目可以采用市場化運作方式，公開招標、服務外包.總之，要通過有效途徑，增加協(xié)會自身造血機制，更好地為行業(yè)和企業(yè)服務.

3.5 加強人才隊伍建設

為協(xié)會配備與其任務相適應的人才，是加強協(xié)會建設，發(fā)揮協(xié)會作用的根本措施之一.通過向社會招聘、返聘旅游行政管理機關有經驗的退休人員、借用會員單位人員、吸收社會志愿者等多種用人方式，要吸引一批年富力強的高素質人才.同時，優(yōu)化人才結構，形成年齡結構、知識結構和專業(yè)結構的合理比例.協(xié)會要建立真正有活力的人才管理體制，使之形成一池活水.

協(xié)會改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要在政府的領導下和理論的指導下進行.同時，協(xié)會要在改革和發(fā)展中復歸行會的本質，關鍵是自身要有所作為，要切實發(fā)揮好協(xié)會的橋梁和紐帶作用，在企業(yè)、行業(yè)和政府中確立自己的地位.在發(fā)展中不斷完善，不斷壯大，不斷提高，最終達到獨立發(fā)揮行業(yè)自律、產業(yè)引領作用，并具有廣泛社會影響力，獨立運作的中介組織.

〔1〕國家民政部.2010年社會服務發(fā)展統(tǒng)計報告[Z].2011.

〔2〕陳秀梅.入世后中國行業(yè)協(xié)會發(fā)展之研究[J].市場周刊(理論研究)，2011（7）：19-20.

〔3〕黃瑯.中國旅游行業(yè)協(xié)會研究[D].四川大學，2006.1-57.

〔4〕孫燕.我國行業(yè)協(xié)會的現(xiàn)狀和發(fā)展出路[J].江蘇省社會主義學院學報，2007（2）：61-64.

〔5〕國務院辦公廳.國務院關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見[Z].2009.