《治安管理處罰法》執(zhí)法解釋方法研究

陳 亮

（蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006）

由于法律規(guī)范體系中有不確定的法律概念與一般性條款，在個案中就產(chǎn)生了解釋問題，《治安管理處罰法》（以下簡稱《處罰法》）亦如此；若不能較好地運用解釋方法在事實與法律間架起橋梁，會讓基層執(zhí)法人員拿捏不準(zhǔn)。同時，《處罰法》的適用往往在個案中涉及到復(fù)雜的利益碰撞與沖突，涉及到公安機關(guān)自身對理想的行政執(zhí)法活動的理解，并常常與相對人、利害關(guān)系人發(fā)生沖突。因此，問題的產(chǎn)生和破解都與法律解釋方法密切相關(guān)。本文擬結(jié)合案例，探索執(zhí)法中適用《處罰法》的解釋方法。

一、《處罰法》執(zhí)法解釋的原因和對象

法律解釋是指當(dāng)法律規(guī)定不明確時，應(yīng)用各種方法闡明法律的規(guī)范意義。有廣義和狹義之分，廣義的法律解釋指在立法、執(zhí)法、司法活動中對法律所作的解釋；狹義的法律解釋是指有權(quán)機關(guān)對法律所作的解釋，并以一定的形式表現(xiàn)出來。本文僅探討在《處罰法》執(zhí)法中應(yīng)采用何種解釋方法和原則。

執(zhí)法中的法律解釋基于以下原因而存在：一是法律的不確定性、不周延性讓法律適用存在模糊空間，需要對法律進行正確解釋，這種解釋不可能完全依賴立法或行政解釋，需要發(fā)現(xiàn)和重新挖掘；二是從自我保護的角度看，執(zhí)法主體承擔(dān)著一定的風(fēng)險，尤其是在執(zhí)法規(guī)范化背景下，執(zhí)法人員即使不是故意濫用職權(quán)，但由于業(yè)務(wù)水平或主觀偏差未能正確解釋、適用法律，也會受到追究或負(fù)面評價。因此，正確解釋法律不僅是法律價值的追求，也是執(zhí)法人員證明自己正確履職的需要。

《處罰法》執(zhí)法解釋的對象有：（1）概念性問題。如《處罰法》對“賣淫嫖娼”的認(rèn)定，對于擾亂單位行為中的“單位”概念的認(rèn)定，盜竊中對于入戶盜竊的“戶”的判定，檢查時對于“公民住宅”的判定。又如《處罰法》規(guī)定的“邪教”、“會道門”、“迷信活動”都是法律上無法準(zhǔn)確界定的概念。法律調(diào)整的是人的行為，而非內(nèi)心活動，在執(zhí)法實踐中常常會遇到因法律概念含糊而造成無法明確適用的尷尬。（2）事實認(rèn)定問題。如吸毒行為，不少吸毒者辯稱自己服用了感冒藥、咳嗽糖漿甚至是性藥，對毒品缺乏主觀的明知，這時就要結(jié)合具體案情對是否能認(rèn)定吸毒行為進行解釋?？傊?，事實認(rèn)定是法律適用的前提，在事實認(rèn)定階段離不開對法律的解釋，更需要有科學(xué)、規(guī)范的解釋方法。（3）量罰情節(jié)?！短幜P法》法條的承載力有限，這必然要涉及到整個法律體系中量罰情節(jié)轉(zhuǎn)移適用問題。如《行政處罰法》與《處罰法》中的量罰情節(jié)有交叉，對《行政處罰法》一些作出明文規(guī)定但在《處罰法》中并未涉及的量罰情節(jié)，在《處罰法》中能否適用、如何適用，需要進行法律解釋。（4）條文關(guān)系。《處罰法》內(nèi)部條文關(guān)系和相似、相關(guān)法律的條文關(guān)系等都需要進行解釋。更重要的是《處罰法》和《行政處罰法》相關(guān)條文的關(guān)系、《處罰法》和《刑法》相關(guān)條文的關(guān)系，都需要進行解釋。不進行解釋分析，無論是事實認(rèn)定還是法律適用均寸步難行。

二、《處罰法》執(zhí)法中的基本解釋方法

（一）文義解釋

“文義解釋，指依照法文用語之文義及通常使用方式而為解釋，據(jù)以確定法律之意義而言?！保?］102因為行政法規(guī)范中的行政專門術(shù)語往往都有很強的專業(yè)性，很多時候都通過行政規(guī)章或行政技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)來明確規(guī)定，這時對它們的理解必須遵循立法或政策的原意，不能有自己的理解。［2］140

文義解釋有以下幾個特點：第一，它是對法律文本的字面含義進行的具體化闡釋。一方面，解釋者應(yīng)就法條論法條、就文字論文字來闡釋文本含義；另一方面，解釋者要依循法律文本所表達出的客觀含義進行解釋，不能對文本含義隨意擴張或縮小，使解釋義與文本字面含義發(fā)生偏離。如《處罰法》第23條第1款第5項規(guī)定了“破壞依法進行的選舉秩序”的違法情形，這里的“選舉”僅指依法進行的選舉，許多團體依內(nèi)部章程進行的選舉不在該條覆蓋范圍內(nèi)。第二，它原則上不考慮法條字面含義以外的因素。在文義解釋的情況下，不需作過多的價值判斷，文義解釋僅根據(jù)文本語言的含義進行解釋。如《處罰法》第23條第1款第1項規(guī)定了擾亂單位秩序的違法情形，這里的“單位”不包括“個體工商戶”。實踐中可能某個體工商戶的營業(yè)場所、經(jīng)營范圍并不小，但執(zhí)法人員不能隨意將“單位”解釋為包括個體工商戶在內(nèi)。第三，它不需要借助其他方式來解釋，是所有法律解釋方法中最獨立的方式。如在法律文本含義闡釋時借助了其他因素，就是其他法律解釋方法的運用了。第四，它原則上按照通常的理解進行解釋，一般情況下特殊文義優(yōu)先于平義。由于法律用語和生活用語的區(qū)別，文義解釋應(yīng)按照法律的通常含義進行理解；一般情況下特殊文義優(yōu)先于平義，因為在法律專業(yè)化背景下承認(rèn)特殊文義優(yōu)先于平義有其合理性。以《處罰法》第63條規(guī)定的“刻劃、涂污、損壞文物”行為為例，該法條中的“文物”是所有國家保護的文物，而《刑法》第324條故意損毀文物罪中的“文物”則僅限于國家保護的珍貴文物或被確定為全國重點文物保護單位、省級文物保護單位的文物，“文物”這個概念要依據(jù)具體法律文本中的特殊文義判斷。

在執(zhí)法中，使用文義解釋方法需要注意的問題有：其一，所作解釋必須嚴(yán)格局限于法律文本，不能超過可能的文義，否則即超越法律解釋，成了事實上的造法。其二，在同一部法律中所使用的概念，原則上應(yīng)作同一解釋，以維護法律適用的穩(wěn)定性。如《處罰法》第62條規(guī)定了“為偷越國（邊）境人員提供條件的”中的“提供條件”和第79條規(guī)定的“以營利為目的，為賭博提供條件”中的“提供條件”在內(nèi)涵、外延上應(yīng)基本一致。其三，在文義解釋中不能過度考慮立法目的及意圖，應(yīng)專注于法律文本。與民事法律解釋不同，在行政法領(lǐng)域過多考慮立法目的及意圖，易造成自由裁量權(quán)的擴大和行政權(quán)的濫用。如對生產(chǎn)、銷售、使用硅膠面具（“人皮面具”）行為，《處罰法》中沒有明文規(guī)定為違法行為，不少人主張據(jù)《處罰法》總則的規(guī)定、適用分則中最接近的違法案由進行處罰，這是一種典型的類推思維，是脫離了法律文本的過度考慮立法目的及意圖的解釋，在法治社會下此種思維方式應(yīng)當(dāng)慎用。其四，解釋過程應(yīng)排除主體的主觀個性。有的執(zhí)法人員還帶有強烈的管理者思維，如將不按規(guī)定上傳旅客住宿信息至公安特種行業(yè)管理系統(tǒng)的行為定為“不按規(guī)定登記旅客住宿信息”進行處罰（按《處罰法》第56條）。這種做法就是從管理者角度出發(fā)，以強烈的主觀個性來解釋法律。事實上，將“不及時上傳信息”解釋為“不按規(guī)定登記”超出了法律文義，明顯帶有目的解釋的痕跡。

（二）體系解釋

體系解釋是指按照法律條文、概念在法律規(guī)范體系中的地位以及條文、概念的上下文關(guān)系，對條文和概念的內(nèi)涵、外延進行解釋?！靶姓ㄒ?guī)范由于變動太大，調(diào)整的社會關(guān)系太復(fù)雜，立法主體太多，因此常常是一個完整的法規(guī)范被分解安放在不同的法條甚至不同的法律當(dāng)中，這往往需要我們用體系解釋的方法。這也是解釋學(xué)循環(huán)的表現(xiàn)：要理解部門之物必須先理解整體，要理解整體之物必先了解部分?！保?］138簡言之，體系解釋就是要求解釋者不能隨便在法律中找出與自己想法一致的條文作出判斷，而應(yīng)聯(lián)系條文的上下文、相關(guān)的其他法律進行解釋。

體系解釋有以下幾個特點：第一，它是運用系統(tǒng)方法來解釋法律。體系解釋將法律規(guī)范置于整個體系中來理解，即不能孤立地理解特定條文和概念，而要將它與其他條文、整部法律聯(lián)系起來進行解釋，把整部法律中的概念、原則、一般條款加以運用，和相關(guān)制度結(jié)合進行理解。第二，它只依法律的外在體系，不考慮其他因素，這是界分體系解釋與其他解釋方法的關(guān)鍵。如解釋中考慮了法律外在體系以外的因素，就轉(zhuǎn)化為其他解釋方法了。如通過考察立法者真意來解釋法律，就屬于歷史解釋，而不是體系解釋。利用體系解釋主要根據(jù)外在形式解釋法律，這就可能忽視法律的實質(zhì)目的和本意，因此，體系解釋有一定局限性。以《處罰法》第49條為例，該條規(guī)定對盜竊行為可單處拘留、并處罰款，原《治安管理處罰條例》中規(guī)定對盜竊行為可單處罰款被取消，但在《處罰法》其他條文中對一些輕微違法行為規(guī)定有罰款條款，僅運用體系解釋很容易得出《處罰法》對盜竊行為是加重處罰的結(jié)論，應(yīng)對盜竊行為人處拘留。這就是不當(dāng)使用體系解釋方法對法律政策的誤判。運用歷史解釋方法，通過對立法資料的分析則可得出相反結(jié)論，《處罰法》對于盜竊行為的打擊不是加重而是減輕。第三，它用于克服法律條文間的不協(xié)調(diào)和沖突。當(dāng)條文發(fā)生不協(xié)調(diào)和沖突在適用上出現(xiàn)困難時，通過體系解釋尋求合理、具體的法律判斷，以免出現(xiàn)法律適用效果抵消的情況，維護法律規(guī)范體系的內(nèi)部協(xié)調(diào)。

在執(zhí)法中，使用體系解釋方法要注意以下問題：其一，要考慮不同法律的特點，不能將一部法律的概念拿到另外一部法律中簡單適用。以《處罰法》和《刑法》對賣淫嫖娼中“性關(guān)系”的界定為例?！豆膊筷P(guān)于對同性之間以錢財為媒介的性行為定性處理問題的批復(fù)》（公復(fù)字［2001］4號）規(guī)定：“以金錢、財物為媒介發(fā)生不正當(dāng)性關(guān)系的行為，包括口淫、手淫，雞奸等行為，都屬于賣淫嫖娼行為”。可見公安部和浙江省高院對“賣淫”的界定是不同的。這樣的不同是合理的，因為前者是對行政案件的“賣淫嫖娼”的界定，后者是對刑事案件的“賣淫”的界定，后者范圍小于前者符合刑法謙抑性原則。故不同法律之間概念不能簡單套用，體系解釋不是簡單法律移植。其二，要堅持“明示其一即排除其他”的規(guī)則。該規(guī)則是指法律文本中明確提及特定種類的一種或多種事項，可以視為以默認(rèn)的方法排除了該類中的其他事項。按照該規(guī)則，如果法規(guī)中明文提及某類東西中的一些事項，可解釋為它無意包括同類中并未被提及的事項。其三，要考慮法律間的效力等級問題。不同法律之間效力等級不同，運用體系解釋要考慮法律間的效力等級。如盜竊電能價值1000元以下、尚不夠刑事處罰的行政案件，應(yīng)當(dāng)適用《電力法》的有關(guān)規(guī)定，由電力管理部門進行處罰。《電力法》和《處罰法》是同一效力層級的法律，按“特別法優(yōu)于普通法”的原則適用《電力法》是正確的體系解釋，考慮到了法律間的效力關(guān)系和具體適用問題的特殊性。

（三）歷史解釋

歷史解釋又稱法意解釋或沿革解釋，是指通過對立法過程的考察來探求立法的目的和意旨，從而闡明法律文本的含義。［4］433“在進行歷史解釋時，主要應(yīng)當(dāng)參考立法過程中的記錄、文件、立法理由書等因素，以及頒布法律時的法律環(huán)境、社會環(huán)境、立法動機、立法者所追求的目的、先例、草案等，從中探求立法者的真意，從而對法律文本的含義作出正確的解釋?！保?］231

歷史解釋有以下幾個特點：第一，它必須借助于歷史資料。歷史解釋已經(jīng)脫離了法律文本自身，而轉(zhuǎn)向借助立法過程中的歷史資料來對文本進行解釋，因此其解釋的對象雖然是文本，但參考的是文本以外的因素，即立法過程中的各種歷史資料。如《處罰法》中取消了“沒收”的概念，代之以“收繳”、“追繳”等概念，由于未了解到相關(guān)立法資料，許多執(zhí)法人員甚至到現(xiàn)在還搞不清這種差別所在。第二，它是通過探明立法者的真意來闡明文本含義的。在歷史解釋中，解釋者要探詢立法者的真意，并通過這種努力來為個案中確定法律裁判依據(jù)服務(wù)，而不是把法律文本作為考據(jù)學(xué)對象。《處罰法》較之《治安管理處罰條例》作了許多修改，執(zhí)法者如果不認(rèn)真探求這種變化后的立法者的法治理念，僅僅對這種差別作一般性的了解，則難以保證在實際執(zhí)法中達到立法者所追求的目的和法律效果。

歷史解釋是一個基本的法律解釋方法，但在《處罰法》執(zhí)法實踐中所用不多。原因有二：一是目前關(guān)于《處罰法》的立法資料公開的不多，從有限的資料中無法引申出明確的立法目的；二是行政法上對立法者目的和意旨的探究有著嚴(yán)格的主體限制，相對于立法、司法機關(guān)，除了實踐中律師在行政訴訟中偶爾使用歷史解釋外，一般的執(zhí)法人員基本沒有使用歷史解釋的主體地位，也缺乏使用該方法的能力素質(zhì)。筆者認(rèn)為，執(zhí)法人員在適用《處罰法》執(zhí)法時僅僅在以下兩個方面存在使用歷史解釋方法的可能空間：（1）為更好地理解《處罰法》的精神意旨，保障公民權(quán)利，執(zhí)法時注意對比《處罰法》和《治安管理處罰條例》規(guī)定的差別；（2）在法律規(guī)范沖突時，運用歷史解釋參考立法資料提出自己的主觀看法，形成請示匯報，按組織程序提請有權(quán)機關(guān)進行司法解釋或行政解釋。

（四）目的解釋

“所謂目的解釋，指以法律規(guī)范目的為根據(jù)，闡釋法律疑義的一種解釋方法。”［6］226行政法運用目的解釋主要達到四個目的：（1）修正法律起草中的明顯錯誤；（2）消除法律條文的不確定含義；（3）限縮法律條文的含義；（4）擴張法律條文的含義。［7］50筆者以為，由于行政法的特殊性，執(zhí)法人員僅僅能夠在（3）、（4）目的上有作為；（1）、（2）目的可能通過司法審判實現(xiàn)，在現(xiàn)行法律體系下是不允許在執(zhí)法實踐中作為的。

目的解釋具有以下幾個特點：第一，它為解釋者提供了較大的自由解釋空間。解釋者可以不拘執(zhí)于法律條文的字面義；如條文有缺陷，解釋者可對法律規(guī)定的不完善之處進行彌補。如《公安部關(guān)于對同性之間以錢財為媒介的性行為定性處理問題的批復(fù)》（公復(fù)字［2001］4號）中提到：“不特定的異性之間或者同性之間以金錢、財物為媒介發(fā)生不正當(dāng)性關(guān)系的行為，……都屬于賣淫嫖娼行為，對行為人應(yīng)當(dāng)依法處理。”這是運用目的解釋方法作出的，從而改變了傳統(tǒng)意義上認(rèn)為賣淫嫖娼只能發(fā)生在不特定異性間的認(rèn)識，同性間有償性關(guān)系也被認(rèn)定為賣淫嫖娼。第二，它一般是作為最后的解釋方法來使用的。因為目的解釋常常用于其他的解釋方法不能奏效時，它的解釋難度、風(fēng)險都要比文義解釋、體系解釋大。目的解釋的前提是執(zhí)法者既要理解立法和法律規(guī)范追求的一般價值，也要理解具體規(guī)范對應(yīng)的價值追求。第三，它是一種不拘泥于法律文字的解釋方法。目的解釋的結(jié)論可能與法律文本的字面含義有一定區(qū)別，既可能導(dǎo)致法律文本的限縮解釋，也可能導(dǎo)致法律文本的擴張解釋。［5］228但目的解釋不能超出法律文本的可能文義范圍，不能超出國民的預(yù)測可能性，否則就屬于目的性的擴張了，在行政法領(lǐng)域禁止使用。

在執(zhí)法中使用目的解釋方法時，對執(zhí)法機關(guān)法定授權(quán)要持限縮解釋立場，在行政相對人權(quán)利保護方面則持?jǐn)U大解釋立場。如對乞討人員帶著自己未成年子女乞討是否可以“誘騙或者利用他人乞討”進行治安處罰？《處罰法》第41條規(guī)定“脅迫、誘騙或者利用他人乞討的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款?！痹摋l立法目的是為了保護被脅迫、誘騙乞討的未成年人、殘疾人、老年人等群體的人身權(quán)利，從字面上看“他人”似應(yīng)包括乞討人員的未成年子女。但這樣的理解超出了常人可接受的范圍，造成《處罰法》對個人家庭生活的不當(dāng)干涉，所以對這里的“他人”應(yīng)作限縮解釋。上述原則僅指執(zhí)法人員適用法律中的解釋選擇，司法、行政有權(quán)主體作出的司法解釋、行政解釋則可全面發(fā)揮目的解釋的全部功能。

三、《處罰法》執(zhí)法解釋方法的使用

（一）解釋方法的位階

沒有包治百病的良藥，也沒有適用于一切情況的法律解釋方法?！案鞣N解釋方法是理論化的結(jié)果，思維原本是一個綜合的過程，它們之間原本并不對立，只是解釋的依據(jù)和方式有所不同，但如果我們只堅持某一種方法的絕對性就會出現(xiàn)方法之間的對立。合理地解釋法律的前提是：我們應(yīng)該合理地理解自己。要找出恰當(dāng)?shù)慕忉尫椒ú皇强块喿x法律解釋書籍，而是要結(jié)合案件、法條與理論，在具體情景中發(fā)揮聰明才智。只有在具體案件中我們才能看得清楚：哪些正義、自由、利益是值得保護的，哪些行為是應(yīng)該排斥的。試圖一勞永逸地用一種或者幾種方法解決所有問題是一種空想。”［8］2-3文義解釋是法律解釋方法的首選，法律規(guī)范提供的只是有約束力的語詞，這些語詞對裁判行為和決策約束首先體現(xiàn)在文義解釋方法優(yōu)先上。法律文本是立法者權(quán)威的重要體現(xiàn)，嚴(yán)格遵從文義就是對這種權(quán)威的尊重。在這一意義上，“文義解釋優(yōu)先正是人們必須遵從法律的原則的一種延伸，要想使法律規(guī)定發(fā)揮作用，必須堅持文義解釋方法優(yōu)先原則，否則法律就難以有規(guī)范作用”。［9］183筆者認(rèn)為，在《處罰法》適用上應(yīng)優(yōu)先適用文義解釋，再輔之以目的解釋、體系解釋。其中目的解釋必須在其他解釋方法無效的情況下使用，而且目的解釋中的擴大解釋原則上不能隨便使用，只有在有利于相對人的情況下才允許使用。對于歷史解釋，由于我國立法過程的復(fù)雜性，在執(zhí)法環(huán)節(jié)所用不多，而且歷史解釋的主體是有嚴(yán)格限制的。

（二）解釋方法的使用原則

執(zhí)法過程就是執(zhí)法人員理解、分析《處罰法》規(guī)定和案件事實的過程。在這一過程中，不同的執(zhí)法人員對《處罰法》同一規(guī)定和同類案件事實可能作出不同的理解。如何保證解釋的合理正當(dāng)性呢？這就需要對解釋方法的選擇和限定。第一，禁止類推。雖然《處罰法》并沒有明文規(guī)定處罰法定原則，但治安違法行為是法定的這一點是學(xué)界共識。對于《處罰法》的解釋應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格，當(dāng)出現(xiàn)所謂法律漏洞時，不允許以類推方式對行為人處罰，即不能將《處罰法》沒有明確規(guī)定的違法行為比照類似的規(guī)定進行處罰。如職務(wù)侵占行為，由于《處罰法》沒有規(guī)定相應(yīng)的處罰類型，對該類行為則不能比照盜竊違法行為處罰。第二，應(yīng)持有利于行政相對人的解釋，即當(dāng)解釋存疑時，要作有利于相對人的解釋。法律語義中不能涵蓋的行政機關(guān)的權(quán)力要推定沒有該權(quán)力，法律語義中不能涵蓋的對公民權(quán)利的限制要推定公民具有該權(quán)利或自由。如《處罰法》規(guī)定了哺乳自己不滿一周歲嬰兒的婦女不執(zhí)行行政拘留，實踐中有的違法婦女在外打工，家中確有不滿一周歲的嬰兒，但沒有哺乳關(guān)系。對此類違法者能否執(zhí)行行政拘留？從目的解釋上說這樣的規(guī)定是保護嬰兒的權(quán)利，在此類情形中似乎沒有特別進行保護的必要，但仍應(yīng)作有利于行政相對人的解釋。因此，對該類違法人員可解釋為符合法定情形，不執(zhí)行行政拘留處罰。第三，解釋要避免出現(xiàn)憲法問題，保障權(quán)力體系的協(xié)調(diào)。使用解釋方法要接受合憲性審查原則的約束，不能夠超出憲法的可能含義、違背憲法的基本精神。對這一點過去不夠重視，隨著公民權(quán)利意識的提高，合憲性審查應(yīng)得到更多重視。第四，對法律空白應(yīng)作限制解釋。我國一些法律法規(guī)明確規(guī)定，對違反其他規(guī)定的行為參照《治安管理處罰條例》進行處罰。然而這些行為無論在《治安管理處罰條例》還是在《處罰法》中都找不到。如《國旗法》、《國徽法》規(guī)定，對在公共場所故意以焚燒、損毀、刻畫、玷污、踐踏等方式侮辱國旗、國徽，情節(jié)較輕的，參照條例的處罰規(guī)定，由公安機關(guān)處十五日以下拘留。但該行為在《治安管理處罰條例》或《處罰法》中都沒有規(guī)定。［10］54對于此類法律空白應(yīng)進行限制解釋，雖然有法律規(guī)定，但適用法律要嚴(yán)格限制解釋才行。即在進行處罰時，不能僅憑有關(guān)法律中的模糊規(guī)定對相對人進行治安處罰，必須嚴(yán)格遵循處罰法定原則，法律規(guī)定的空白或沖突應(yīng)當(dāng)交給立法完善，這里不存在法律解釋的空間。

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