產(chǎn)權(quán)市場可為公共資源交易提供規(guī)范的市場化服務(wù)

■ 任鳳珍 馬衛(wèi)民 王文彬

（河北產(chǎn)權(quán)市場，石家莊050051）

（第一作者為石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、河北產(chǎn)權(quán)市場法律部主任）

在上個世紀(jì)80年代，我國已展開公共資源市場化配置的有益探索。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施投入不斷加大，政府采購項目、工程建設(shè)項目、國有土地使用權(quán)出讓和產(chǎn)權(quán)交易等公共資源交易項目不斷增加，公共資源交易市場建設(shè)中出現(xiàn)一些急需解決的新問題。因此，有效整合現(xiàn)有的各類交易市場來創(chuàng)建統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場，探討能為公共資源交易提供規(guī)范的市場化服務(wù)路徑成為迫在眉睫的問題。

公共資源是自然生成或自然存在的資源，泛指一切能為人類提供生存、發(fā)展、享受的自然物質(zhì)與自然條件，及其相互作用形成的自然生態(tài)環(huán)境和人工環(huán)境。由于這些自然物質(zhì)、自然條件、生態(tài)環(huán)境和人工環(huán)境等資源是人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同所有的基礎(chǔ)條件，因而我們一般稱之為公共資源。具體而言，公共資源主要包括社會資源、自然資源和行政資源。

在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國公共資源的配置主要以行政審批方式為主。審批的實質(zhì)是限制競爭，以行政權(quán)力代替市場機(jī)制，以政府選擇代替市場選擇，其結(jié)果是造成公共資源配置效率降低和社會成本增加，而且審批權(quán)限的集中還導(dǎo)致了腐敗現(xiàn)象的滋生。當(dāng)前，我國正處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的初級階段，公共資源配置市場化成為合理開發(fā)利用公共資源的內(nèi)在要求，即在政府宏觀調(diào)控下，公共資源配置遵循客觀的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，采取行之有效的各種市場競爭方式和手段，利用市場機(jī)制，實現(xiàn)公共資源效用最大化的過程。

1 產(chǎn)權(quán)市場及其發(fā)展

產(chǎn)權(quán)市場是以服務(wù)非上市非公眾公司、企業(yè)的收購、兼并、重組、破產(chǎn)以及股權(quán)、債權(quán)融資為主要內(nèi)容的市場，具有發(fā)現(xiàn)價格、發(fā)現(xiàn)投資者、優(yōu)化資源配置和規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等功能，是我國多層次資本市場不可或缺的組成部分。在我國，產(chǎn)權(quán)市場已經(jīng)過20多年的發(fā)展，發(fā)展歷程可分為四個階段：

一是從1984年開始的起步階段。這一階段產(chǎn)權(quán)交易的特點是：以企業(yè)兼并的方式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易，兼并的自發(fā)性與政府的行政干預(yù)并存，企業(yè)兼并主要是為了減少企業(yè)虧損面，還沒有真正以資源配置為目的。

二是從1988年開始的初步形成階段。以1988年5月武漢企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場宣告成立為標(biāo)志，全國各地相繼成立企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，并制定了相應(yīng)的交易規(guī)則。這一階段的主要特點是：企業(yè)兼并活動由少數(shù)城市向全國范圍擴(kuò)展，企業(yè)兼并范圍由同行業(yè)、同地區(qū)、同部門向跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨部門方向發(fā)展，產(chǎn)權(quán)市場由無序走向有序，由無形市場發(fā)展成為有形市場。

三是從1992年開始的探索發(fā)展階段。1996年1月，國務(wù)院頒布了《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》，對國有產(chǎn)權(quán)登記管理和轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了規(guī)定，為產(chǎn)權(quán)市場提供了法規(guī)支持。1996年底全國產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)已達(dá)200多家。但是由于相關(guān)法律法規(guī)不配套，政府加大了對產(chǎn)權(quán)市場的行政干預(yù)力度。這一階段的主要特點是：產(chǎn)權(quán)市場基本被地方政府掌控，以行政指令完成國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易，一些地方產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)開展及創(chuàng)新時出現(xiàn)了極不規(guī)范的現(xiàn)象，出現(xiàn)了侵吞國有資產(chǎn)的腐敗案件。行政力量的干預(yù)打亂了產(chǎn)權(quán)市場自身的發(fā)展規(guī)律，致使產(chǎn)權(quán)市場自1998年后陷入低迷期。

四是從2003年開始的規(guī)范創(chuàng)新階段。2003年12月，國務(wù)院國資委頒布了《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》，明確要求國有產(chǎn)權(quán)交易必須進(jìn)場陽光操作，使產(chǎn)權(quán)市場成為國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的必經(jīng)通道，隨后又陸續(xù)出臺了一系列有關(guān)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法規(guī)制度，國有產(chǎn)權(quán)監(jiān)督制度不斷完善，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為明顯規(guī)范，國有產(chǎn)權(quán)交易步入了規(guī)范健康發(fā)展的軌道。這一時期的最大亮點是產(chǎn)權(quán)交易的市場化改革。主要特點是：產(chǎn)權(quán)市場打破了單一的行政事業(yè)單位模式的限制，為適應(yīng)市場競爭，產(chǎn)權(quán)市場紛紛進(jìn)行了市場化改革，開始建立起了現(xiàn)代化的企業(yè)制度。

從1988年武漢產(chǎn)權(quán)交易中心創(chuàng)建開始，我國的產(chǎn)權(quán)市場已經(jīng)過25年的發(fā)展。經(jīng)省級人民政府國資監(jiān)管部門審批、取得國務(wù)院國資委授權(quán)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)共66家，形成了涵蓋全國各省市自治區(qū)的服務(wù)體系。

2 產(chǎn)權(quán)市場具有“真市場”的特性

2.1 產(chǎn)權(quán)市場建立了獨立的市場運行主體。“四項制度”出臺后，以國務(wù)院國資委為代表的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有采取“自建市場”的方式，而是采取設(shè)定條件、選擇市場、加強(qiáng)監(jiān)管、協(xié)調(diào)支持的方式，共選擇了66家符合條件的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)開展企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易。產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)這種獨立性保證了交易不受任何干擾，保證了產(chǎn)權(quán)市場平臺“公開、公平、公正”的性質(zhì)，大大地提高了配置效率。

2.2 產(chǎn)權(quán)市場形成了完善的制度規(guī)范體系。國務(wù)院3號令出臺后，國務(wù)院國資委先后出臺了十幾個規(guī)范國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的配套文件，逐步建立起了國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場交易的制度體系。2008年以來，隨著京津滬渝四家中央企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易試點機(jī)構(gòu)信息發(fā)布聯(lián)合披露制度、《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易操作規(guī)則》等規(guī)范文件的出臺，產(chǎn)權(quán)市場在信息披露、交易程序、交易規(guī)則等方面的統(tǒng)一進(jìn)程大大加快。2008年10月，隨著《企業(yè)國有資產(chǎn)法》出臺，企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場交易被以法律形式固定下來，使之有法可依。

2.3 產(chǎn)權(quán)市場搭建了公開透明的市場化交易平臺。在中紀(jì)委“依法合規(guī)，市場機(jī)制”的要求下，產(chǎn)權(quán)市場著眼于實現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)市場主體、發(fā)現(xiàn)價格”的基本功能，始終努力打造“公開”和“競爭”的市場平臺。首先，不同于四項制度中的“土地交易、建筑工程招投標(biāo)和政府采購”三類交易平臺的事業(yè)單位體制，66家交易機(jī)構(gòu)中有36家采用了公司制體制，采用事業(yè)體制的交易平臺也大多采取市場化運營的機(jī)制，保證了產(chǎn)權(quán)市場是一個真正的市場化平臺，能夠用市場的手段促進(jìn)“競爭”的產(chǎn)生，促進(jìn)價格的充分發(fā)現(xiàn)。其次，在平臺運行層面，京津滬等幾家主要的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)定位于轉(zhuǎn)讓方、受讓方、中介方之外的第四方服務(wù)平臺，通過實行會員代理制為各類市場主體提供“公開、公平、公正”的市場環(huán)境，保證了交易機(jī)構(gòu)的中立性和公信力。最后，在信息技術(shù)利用方面，產(chǎn)權(quán)市場大力探索信息技術(shù)對現(xiàn)代企業(yè)的支撐作用，不僅通過拓展多種信息披露渠道，最大范圍地增加了公眾的知情權(quán)，最大范圍地發(fā)掘了投資人資源，還創(chuàng)新了多種信息化的交易方式，有效地規(guī)避了傳統(tǒng)競價弊端，大大提升了項目競價效率，通過對交易流程的電子化和留痕化，有效地強(qiáng)化了交易機(jī)構(gòu)的內(nèi)控體系，防范了管理風(fēng)險和道德風(fēng)險。

2.4 產(chǎn)權(quán)市場建立了有效的市場監(jiān)管機(jī)制。在企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)“陽光交易”的過程中，產(chǎn)權(quán)市場建立了有效的市場監(jiān)管機(jī)制，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)扮演著外部監(jiān)管者的重要角色。首先，在促進(jìn)企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場方面，國務(wù)院國資委提出了“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)、能進(jìn)則進(jìn)、進(jìn)則規(guī)范、操作透明”的具體要求；在定期評審方面，按照中紀(jì)委的要求，國務(wù)院國資委作為牽頭機(jī)構(gòu)，會同財政部、發(fā)改委、監(jiān)察部、工商總局、證監(jiān)會等建立了企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場交易的聯(lián)合檢查機(jī)制，目前已經(jīng)對京津滬渝四家中央企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行了四次評審；其次，在企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易動態(tài)監(jiān)測方面，通過建設(shè)信息監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)了“兩級國資委”對企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易的實時監(jiān)測；最后，在行業(yè)自律方面，2011年初中國企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)協(xié)會的正式成立，大大推動了行業(yè)自律的開展。在接受外部監(jiān)管的同時，產(chǎn)權(quán)市場還通過內(nèi)部組織架構(gòu)和交易流程程序化的設(shè)計建立了有效的內(nèi)部風(fēng)險防控機(jī)制。

目前，幾家主要的交易機(jī)構(gòu)均按照受理、審核、監(jiān)督“三權(quán)分立”的原則，建立起前、中、后場相對獨立、互為支撐又相互制衡的業(yè)務(wù)運行體系，即企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易轉(zhuǎn)讓項目從進(jìn)場到最終成交，要經(jīng)過前、中、后場多個部門把關(guān)，有效避免了權(quán)力過分集中于某一部門和個人帶來的風(fēng)險?？梢哉f，在過去8年的實踐探索中，產(chǎn)權(quán)市場最成功之處就在于建立了一個“真市場”，以市場主體的獨立性、制度體系的完善性、運行架構(gòu)的分權(quán)制衡設(shè)計、信息化系統(tǒng)的統(tǒng)一高效等，實現(xiàn)了市場“發(fā)現(xiàn)市場主體、發(fā)現(xiàn)價格”這一本質(zhì)功能。

產(chǎn)權(quán)市場的實踐經(jīng)驗和成績也得到了社會各界的廣泛認(rèn)可，得到各級領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。2010年11月，中央政治局常委、中紀(jì)委書記賀國強(qiáng)在重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所等《推進(jìn)國有產(chǎn)權(quán)交易制度創(chuàng)新，確保國有資產(chǎn)陽光交易保值增值》的報告上批示：“重慶、杭州、南平等地推進(jìn)‘公共資源、公共資產(chǎn)、公共資金’管理和交易改革的做法很好，建立交易平臺，實行陽光營運，健全相關(guān)制度，力求從源頭上防止腐敗，請注重總結(jié)推廣這方面的經(jīng)驗?！?010年8月4日，中央書記處書記、中紀(jì)委副書記何勇在北京產(chǎn)權(quán)交易所考察時指出：“要從建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制完善的高度，深刻認(rèn)識產(chǎn)權(quán)市場化改革的意義，增強(qiáng)做好工作的責(zé)任心和使命感。”

3 產(chǎn)權(quán)市場具備為公共資源交易提供服務(wù)的條件

回顧產(chǎn)權(quán)市場的創(chuàng)建歷程，總結(jié)產(chǎn)權(quán)市場的發(fā)展經(jīng)驗教訓(xùn)，我們認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)市場具備為公共資源交易提供服務(wù)的條件，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，產(chǎn)權(quán)市場在建立之初多采用行政事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)形式，在具體業(yè)務(wù)活動中處處受到行政權(quán)利的干預(yù)，導(dǎo)致多年來市場始終舉步維艱。直到2003年以后，認(rèn)識到市場的基本功能就是對資源發(fā)揮基礎(chǔ)性配置作用，產(chǎn)權(quán)市場實現(xiàn)市場化運行、公司化管理，逐步建立起了市場機(jī)制，在“公開、公平、公正”交易原則下，保證生產(chǎn)要素的自由流動，產(chǎn)權(quán)市場才得以充分發(fā)揮基礎(chǔ)性配置作用。

公共資源交易市場是市場經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，也必須遵循市場規(guī)律。根據(jù)市場與政府在市場經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)中的作用的關(guān)系，政府應(yīng)當(dāng)對公共資源市場減少行政干預(yù)，提高市場經(jīng)濟(jì)主體自由度。政府要放下“全能”的包袱，重新定位自我，明確職權(quán)的邊界，讓“市場的歸市場，社會的歸社會”，尊重市場主體，致力于規(guī)則的制訂和維護(hù)，只做裁判，不做球員。

第二，無論是產(chǎn)權(quán)市場的發(fā)展，還是公共資源交易市場的建設(shè)，都得益于政府職能的轉(zhuǎn)變。公共資源市場的建設(shè)是為了更好地利用市場配置資源，最大限度地減少行政干預(yù)，而不是將權(quán)力更加集中。要避免由分散的行政干預(yù)演變成更加集中的行政干預(yù)，特別是不能形成權(quán)力更大的部門，以至于不能真正實施公共資源市場化配置。因此，政府的作用只是引導(dǎo)交易機(jī)構(gòu)建設(shè)。交易機(jī)構(gòu)的組建形式可以是多樣化，不一定參照行政序列定為廳級、處級，條件成熟的地方可以按照企業(yè)形式組建，這能從根本上避免行政干預(yù)。交易機(jī)構(gòu)也要嚴(yán)格按規(guī)則和程序辦事，不得與行政主管部門有隸屬關(guān)系和其他利益關(guān)系；市場化配置后取得的收入，可以根據(jù)交易機(jī)構(gòu)構(gòu)成進(jìn)行分配管理。實現(xiàn)監(jiān)管職能與交易平臺機(jī)構(gòu)分立、職能分離、人員分開、財務(wù)分賬，徹底實現(xiàn)管辦分離，降低交易和管理成本。

第三，產(chǎn)權(quán)市場發(fā)展之所以能夠健康、快速發(fā)展，主要是得益于產(chǎn)權(quán)交易各項法律法規(guī)基礎(chǔ)上的行業(yè)自律管理和政府職能部門發(fā)揮監(jiān)督作用。公共資源市場化配置過程中的違規(guī)操作行為不僅不會盤活公共資源，反而會導(dǎo)致公共資源的流失。所以，必須建立“依法監(jiān)督為主線，以紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、社會綜合監(jiān)督為輔線”的機(jī)制，形成一整套自上而下、內(nèi)外共管、全方位、多層次、合理有效的多元化公共資源交易監(jiān)督管理體系，做到事前、事中、事后監(jiān)督到位，促進(jìn)公共資源交易向法制化軌道邁進(jìn)。

河北省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場的意見》（冀辦字［2012］31號）中明確：“以具有一定規(guī)模且設(shè)施完備的省產(chǎn)權(quán)交易中心和石家莊建筑市場管理中心為基礎(chǔ)，整合建立公共資源交易中心”，這項內(nèi)容符合河北省實際，是一條操作性強(qiáng)，容易實現(xiàn)的捷徑。

事實證明，產(chǎn)權(quán)市場采取了統(tǒng)一監(jiān)管、分類指導(dǎo)的監(jiān)管模式解決多品種、跨區(qū)域、標(biāo)的分散、政策不一的現(xiàn)實問題，公共資源交易市場完全可以利用產(chǎn)權(quán)市場現(xiàn)有的設(shè)備和系統(tǒng)，采取全封閉監(jiān)測、全系統(tǒng)合作、全流程監(jiān)管、全方位制度體系，迅速形成公共資源市場的基礎(chǔ)，實現(xiàn)公共資源交易市場的規(guī)范發(fā)展。