試論城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展中的師資問題

費振新

（常熟理工學(xué)院人文學(xué)院，江蘇 常熟 215500）

試論城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展中的師資問題

費振新

（常熟理工學(xué)院人文學(xué)院，江蘇 常熟 215500）

義務(wù)教育均衡是體現(xiàn)社會公平的基本尺度。教師作為教育資源的重要組成部分，關(guān)涉義務(wù)教育發(fā)展的質(zhì)量?？h域在推進城鄉(xiāng)師資均衡的過程中，不能簡單地將優(yōu)質(zhì)教師均分，而是要追求教師整體優(yōu)質(zhì)均衡配置。實現(xiàn)城鄉(xiāng)師資優(yōu)質(zhì)均衡，關(guān)鍵在于提高農(nóng)村教師專業(yè)水平，可以通過專項培訓(xùn)等工作促進農(nóng)村教師專業(yè)水平提升，最終達成城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標。

城鄉(xiāng)義務(wù)教育；優(yōu)質(zhì)均衡；農(nóng)村教師；專項培訓(xùn)

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，到2020年，基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度。城鄉(xiāng)一體化是要打破原有城鄉(xiāng)二元分割的制度體系，改變城鄉(xiāng)發(fā)展差異的現(xiàn)狀，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。其中，義務(wù)教育均衡是我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要組成部分，旨在打破由于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)差距而導(dǎo)致的受教育權(quán)利的不公平，使城鄉(xiāng)適齡兒童能夠享有同等的受教育權(quán)利。城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡的目標不能局限于城鄉(xiāng)教育資源“量”的低水平分配，更要關(guān)注其“質(zhì)”的普遍性提高。義務(wù)教育師資是關(guān)涉義務(wù)教育質(zhì)量的關(guān)鍵，城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資整體性提高乃是構(gòu)建城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡的重中之重。

一、義務(wù)教育均衡：體現(xiàn)社會公平的基本尺度

1986年4月11日，第六屆全國人民代表大會第四次會議通過了《中華人民共和國義務(wù)教育法》，首次以法律的形式確立了義務(wù)教育制度。法律規(guī)定“凡年滿6周歲的兒童，不分性別、民族、種族，應(yīng)當入學(xué)接受規(guī)定年限的義務(wù)教育”。義務(wù)教育法的保障對象涵蓋了所有適齡兒童，在法律制度設(shè)計上就體現(xiàn)了公平的思想，平等接受義務(wù)教育是我國公民的基本社會權(quán)利。但在很長一段時間內(nèi)，我國義務(wù)教育的實施存在著經(jīng)費投入不足、義務(wù)教育資源不能保障所有兒童平等地接受義務(wù)教育的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源存在著較大差異，適齡兒童的城鄉(xiāng)身份差異無法使這一公平思想落到實處。由于我國經(jīng)濟存在著地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異，在客觀上造成了義務(wù)教育經(jīng)費投入的差異。許多經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費不足，辦學(xué)資源嚴重短缺，造成許多本該接受義務(wù)教育的兒童無學(xué)可上，造成了義務(wù)教育機會的地區(qū)間事實上的不平衡。城鄉(xiāng)二元分割也使得農(nóng)村教育成為區(qū)域教育發(fā)展的短板，義務(wù)教育資源向城市集中，城鄉(xiāng)義務(wù)教育水平差距明顯。近幾年來，隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，加大教育經(jīng)費投入、促進義務(wù)教育均衡發(fā)展已成為可能，人們對義務(wù)教育均衡發(fā)展的愿望也愈加迫切。義務(wù)教育均衡發(fā)展的最終目標就是要合理配置教育資源，辦好每一所學(xué)校，教好每一個學(xué)生，保證教育公平的實現(xiàn)。［1］28-33在這樣的認識前提下，我國義務(wù)教育的投入也在不斷增加。2005年底，我國開始全面免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費，并對中小學(xué)校校舍維修及教師工資進行了調(diào)整。2006年重新修訂了《義務(wù)教育法》，明確規(guī)定義務(wù)教育是國家予以保障的公益性事業(yè)，實行義務(wù)教育不收學(xué)費和雜費。這些舉措在很大程度上改善了兒童有學(xué)上的問題，但還有進一步提高義務(wù)教育質(zhì)量的問題。很典型的現(xiàn)象就是城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量差距明顯，擇校問題長期得不到解決，城市學(xué)校規(guī)模不斷擴大，甚至出現(xiàn)了巨型學(xué)校，而農(nóng)村學(xué)校舉步維艱，不斷被合并、取締。據(jù)2012年3月13日《南方日報》報道，從2000年到2010年十年間，我國農(nóng)村的小學(xué)減少了一半，平均每天消失56所農(nóng)村小學(xué)。甚至有人認為，在一縣舉辦一所巨型學(xué)校就能夠?qū)崿F(xiàn)教育公平。殊不知，這種教育資源的同一化并不代表真正意義上的公平。某些地方的強制并校行為，增加了農(nóng)村家庭的教育支出及農(nóng)村兒童求學(xué)時間及精力的付出，也增加了農(nóng)村兒童求學(xué)路途上的風險。教育部于2012年7月22日出臺《規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見（征求意見稿）》也是針對這種現(xiàn)象，糾正盲目撤并農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校的現(xiàn)象，以保障農(nóng)村學(xué)生能夠就近入學(xué)。城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的愿景是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡，僅僅保證城鄉(xiāng)兒童有學(xué)上，或者享有同樣的物質(zhì)資源配置不是城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的終點。瑞典學(xué)者托爾斯頓·胡森認為，教育公平在三個不同時期有不同的涵義：第一，起點公平論，指入學(xué)機會均等；第二，過程公平論，指教育條件均等；第三，結(jié)果公平論，指學(xué)業(yè)成功機會均等。［2］28-30在我國義務(wù)教育基本實現(xiàn)起點公平后，就要關(guān)注教育過程公平，關(guān)注兒童“上什么學(xué)”的問題，這其中最關(guān)鍵的因素就是義務(wù)教育師資均衡的問題。

二、師資均衡：實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的前提

袁貴仁部長在今年全國縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估認定現(xiàn)場會上的講話強調(diào)，教師是義務(wù)教育均衡發(fā)展的根本要素。要通過改善待遇、培養(yǎng)培訓(xùn)，加強農(nóng)村和薄弱學(xué)校教師隊伍建設(shè)，提高教師隊伍的整體水平。［3］一所學(xué)校的辦學(xué)水平不在于它的物質(zhì)資源，而在于其師資隊伍水平。但人們往往關(guān)注外在可見的物質(zhì)資源差距，而沒有關(guān)注到影響教育質(zhì)量的關(guān)鍵因素差距，城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距更主要是城鄉(xiāng)師資隊伍的差異。具體表現(xiàn)為城市義務(wù)教育學(xué)校教師數(shù)量多甚至超編，教師結(jié)構(gòu)上總體是職稱高、學(xué)歷高；而農(nóng)村學(xué)校則存在教師編制不足且學(xué)歷職稱偏低，部分偏遠地區(qū)甚至沒有在編教師，只能使用代課教師。有調(diào)查表明，95.95%的農(nóng)村學(xué)校教師缺編。［4］師資隊伍的差距是實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平的障礙，也是我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展必須要解決的問題。筆者認為，物質(zhì)資源的差距可以在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，通過學(xué)校的布局調(diào)整得到解決，而作為學(xué)校發(fā)展的關(guān)鍵因素，教師的均衡配置則受到許多因素的制約，難以在短期內(nèi)解決，這也是我們呼吁重視城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資差異的原因所在。實踐表明，我國許多經(jīng)濟薄弱地區(qū)的義務(wù)教育學(xué)校（主要處于偏遠農(nóng)村），能夠通過國家和社會力量解決辦學(xué)設(shè)施問題，但師資配置仍然是低水平的、臨時性的。許多農(nóng)村學(xué)校仍然依靠代課教師、大學(xué)生支教等維持教學(xué)活動的正常開展，這很難使保證辦學(xué)質(zhì)量得到持續(xù)穩(wěn)定的提升。如何配置一支穩(wěn)定的、高水平的師資隊伍是農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的關(guān)鍵，也是真正解決城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵。綜合分析，造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資差距有以下幾方面原因：（1）城鄉(xiāng)教師的待遇差別。從《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》（1998-2002）的統(tǒng)計結(jié)果來看，農(nóng)村教師的工資待遇雖然在1998-2002年間有很大的提高，從6330.28元增長到12369.32元，但城市教師的工資待遇也由1998年的18319.86元增長到35071.56元，農(nóng)村教師的工資待遇只有城市教師的1/3左右。［5］26-28（2）工作環(huán)境的差別。從外在環(huán)境而言，城市比農(nóng)村擁有較好社會公共資源，為教師家庭生活及后代發(fā)展帶來了很多的便利。從學(xué)校內(nèi)部環(huán)境而言，城市學(xué)校管理制度要優(yōu)于農(nóng)村學(xué)校，由于長期辦學(xué)所積累的社會聲譽不同，生源質(zhì)量也存在很大差別。（3）教師發(fā)展機會的差異。城市教師有著較多的交流、培訓(xùn)機會，能夠幫助自身提高專業(yè)發(fā)展水平。而農(nóng)村教師囿于空間距離及財政支持的力度，進修機會相對較少，影響自身專業(yè)水平的提高。（4）重點學(xué)校與薄弱學(xué)校的差異。我國由于一直存在著示范學(xué)校、重點學(xué)校制度，地方教育行政部門為了追求教育業(yè)績，集中地方優(yōu)質(zhì)師資辦學(xué)，加上城市工作環(huán)境優(yōu)勢的吸引，造成了農(nóng)村優(yōu)秀教師流向城市，使得城鄉(xiāng)師資水平差距進一步擴大。實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡就需要針對城鄉(xiāng)教師差別進行解決，確立城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡的目標，并建立促進義務(wù)教育師資均衡配置的長效機制。

三、優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展：縣域城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置的目標

城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡不是將優(yōu)質(zhì)教師簡單均分，而是將區(qū)域內(nèi)的義務(wù)教育師資作為一個整體來建設(shè)，在校際間的師資配置上，本著均衡的理念；在教師的發(fā)展上，朝著優(yōu)質(zhì)的方向發(fā)展。因此，優(yōu)質(zhì)均衡應(yīng)該是城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置的目標。均衡是一個相對概念，是指在一定的區(qū)域范圍內(nèi)達到相對的數(shù)量平均，具體表現(xiàn)為在師生比上達到義務(wù)教育質(zhì)量標準；優(yōu)質(zhì)則是強調(diào)教師專業(yè)發(fā)展的目標指向，表現(xiàn)為按照國家教師專業(yè)標準進行規(guī)劃，促進區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教師整體專業(yè)化水平的不斷提升。優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育離不開優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育師資，城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡不能僅僅將有限的優(yōu)質(zhì)教師均分，而是要使義務(wù)教育教師整體引向優(yōu)質(zhì)教師發(fā)展，使每一個接受義務(wù)教育的孩子都能夠享有優(yōu)質(zhì)的教育，這才是我們城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的本質(zhì)追求。為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資優(yōu)質(zhì)均衡的目標，根據(jù)我國教育的發(fā)展實際，可以將縣域作為城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師一體化建設(shè)的空間范疇。這是因為：一是我國客觀存在著“以縣為主”的教育管理體制。2005年《教育部關(guān)于進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》明確提出要把義務(wù)教育工作著力點放在推進縣（市、區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展，這樣的規(guī)定有利于以縣為區(qū)域單位推進義務(wù)教育統(tǒng)籌規(guī)劃和推行教育綜合改革；二是縣級政府在人、財、物等權(quán)限方面具有相對的獨立性，地域范圍比較適中，有利于對義務(wù)教育的均衡發(fā)展進行規(guī)劃和組織實施。因此，將縣域作為義務(wù)教育師資均衡研究的范圍，具有針對性，也有利于研究成果在實踐中的應(yīng)用。為了達到城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資優(yōu)質(zhì)均衡配置的目標，縣域可以在以下幾個方面實施推進。第一，構(gòu)建有利于城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡的教育管理制度，做好縣域內(nèi)教師均衡配置的規(guī)劃，在制定教師績效工資制度過程中，有針對性地傾向農(nóng)村教師的績效評價，致力于提高農(nóng)村教師的工資待遇水平。義務(wù)教育可以采納羅爾斯的公平原則，在農(nóng)村師資待遇問題上，采用補償原則，即給予那些處境不利的、有特殊需要的人予以補償。［1］28-33按照這樣的邏輯，農(nóng)村教師待遇可以高于城市教師，確保農(nóng)村學(xué)校有崗、有編、有人，并專注于農(nóng)村義務(wù)教育，這是實現(xiàn)城鄉(xiāng)師資均衡發(fā)展的前提條件。第二，確立城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的目標，建立縣域師資優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的量化標準和評估機制，并做好督查工作?？梢越柚處熧Y格認定制度、教師考核聘用制度、教師的評價制度、教師獎懲和交流制度等，切實推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資優(yōu)質(zhì)均衡。第三，重視農(nóng)村教師專業(yè)成長環(huán)境建設(shè)，為農(nóng)村教師提供更多的專業(yè)發(fā)展機會，提高農(nóng)村教師專業(yè)發(fā)展，縮小與城市教師的差距。同時，注重營造農(nóng)村學(xué)校人文管理氛圍，深化農(nóng)村學(xué)校管理制度改革，努力提高農(nóng)村學(xué)校校長領(lǐng)導(dǎo)水平，在農(nóng)村學(xué)校實現(xiàn)教師隊伍的人性化管理，讓農(nóng)村中小學(xué)能夠培養(yǎng)出優(yōu)質(zhì)教師，并留住優(yōu)質(zhì)教師?？h域義務(wù)教育師資這些管理措施，既蘊含了城鄉(xiāng)師資數(shù)量的均衡，也體現(xiàn)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師整體質(zhì)量的追求。

四、農(nóng)村教師提質(zhì)：城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資走向優(yōu)質(zhì)均衡的關(guān)鍵

城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重點在農(nóng)村，重中之重是要解決農(nóng)村義務(wù)教育教師專業(yè)發(fā)展問題。只有提高農(nóng)村教師專業(yè)水平，趕上甚至超越城市教師，才能真正達到城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡。當前在促進城鄉(xiāng)師資均衡過程中，教師流動是較為常見的做法。但從已有實踐來看，教師并沒有形成自然流動，而是依靠管理制度實行強制流動。我國的教師管理還沒有擺脫“制度威懾”的思維，沒有從教師的需求出發(fā)，把教師管理制度變?yōu)榧钪贫?，引?dǎo)教師流向農(nóng)村。同時，這種“削峰填谷”式的均衡路徑是以犧牲城市辦學(xué)質(zhì)量來滿足農(nóng)村學(xué)校的師資需求，既不能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡，也不能解決教師流動中的意愿問題，影響了區(qū)域義務(wù)教育的整體質(zhì)量。只有普遍提高農(nóng)村師資的整體水平，才能最終解決問題。因此，重要的不在于補血式的教師流動，而在于加大投入，從硬件、軟件兩個方面為農(nóng)村打造優(yōu)越的教書育人環(huán)境，從根基上提高農(nóng)村教師職業(yè)的吸引力，讓更多的優(yōu)秀青年自愿加入到農(nóng)村教師隊伍中來。［6］102-105首先，要建立科學(xué)的教師評價制度，引領(lǐng)農(nóng)村教師自主發(fā)展。教師都有著自我專業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求，但目前尚缺乏促進教師專業(yè)發(fā)展的制度體系，尤其是在教師管理中，難以突破應(yīng)試教育評價模式。以學(xué)生的學(xué)習成績作為評價教師水平的主要指標，這種工具性的評價指標帶來的是教師功利性的發(fā)展追求。當前由于城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距所形成的擇校等現(xiàn)象，導(dǎo)致城鄉(xiāng)學(xué)校生源質(zhì)量存在很大差異，而以學(xué)生學(xué)習成績作為教師專業(yè)水平的評價制度難以使農(nóng)村教師體味到成就感，致使農(nóng)村教師因挫折而失去專業(yè)發(fā)展的動力。因此，建立科學(xué)合理的教師評價制度，承認農(nóng)村教師在改變農(nóng)村兒童、促進兒童成長所取得的成就乃是當務(wù)之急。其次，要構(gòu)建農(nóng)村教師專業(yè)發(fā)展機制，使農(nóng)村教師體味專業(yè)發(fā)展所帶來的職業(yè)成就感，這是提高農(nóng)村教師職業(yè)吸引的一個重要方面。當下的農(nóng)村學(xué)校已成為薄弱學(xué)校的典型，農(nóng)村學(xué)校也被認為是老弱病殘教師的“棲息地”，這樣的景象很難吸引教師投身農(nóng)村教育事業(yè)。構(gòu)建農(nóng)村教師專業(yè)發(fā)展機制，使農(nóng)村學(xué)校具有自我造血功能，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)教師共同走向優(yōu)質(zhì)的路徑。教師職后培訓(xùn)作為教師教育的組成部分，是教師專業(yè)發(fā)展的重要途徑，開展農(nóng)村教師專項培訓(xùn)是當下促進農(nóng)村教師專業(yè)發(fā)展的有效措施。為了實施《規(guī)劃綱要》中關(guān)于教師全員培訓(xùn)的工作要求，2010-2012年中央財政每年投入5.5億元實施“國培計劃”，教育部也于2011年初出臺了《關(guān)于大力加強中小學(xué)教師培訓(xùn)工作的意見》，保證教師全員培訓(xùn)工作的有序開展。教師培訓(xùn)正成為我國教師教育的重點工作?？h級教育行政主管部門作為實施教師全員培訓(xùn)的基層責任單位，在教師培訓(xùn)的規(guī)劃實施過程中，應(yīng)該將其納入到城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作視野中來，有針對性地開發(fā)農(nóng)村教師培訓(xùn)項目及培訓(xùn)課程，在培訓(xùn)工作中優(yōu)先安排農(nóng)村教師參加培訓(xùn)。有調(diào)查研究表明，農(nóng)村教師存在著培訓(xùn)難，不能為年輕教師提供更多學(xué)習機會；培訓(xùn)經(jīng)費不足，而且由于農(nóng)村教師人手少工作量大，難以騰出時間參加培訓(xùn)等現(xiàn)實困境。［7］14-16因此，開展農(nóng)村教師專項培訓(xùn)，就是要改變這樣的現(xiàn)狀，加速農(nóng)村教師的專業(yè)發(fā)展，使農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)水平趕上甚至超越城市學(xué)校。若此，城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展才能真正實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡的目標。

［1］劉新成，蘇尚鋒.義務(wù)教育均衡發(fā)展的三重意蘊及其超越性［J］.教育研究，2010（5）.

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［3］袁貴仁.在全國縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估認定現(xiàn)場會上的講話［EB/OL］.中國教育新聞網(wǎng)-中國教育報，（2013-06-03）［2013-06-10］.http://paper.jyb.cn/zgjyb/htm l/2013-06/03/content_96073.htm.

［4］中國教育科學(xué)研究院.教師流動促進學(xué)校均衡發(fā)展——校長視角下的義務(wù)教育教師流動狀況調(diào)查分析［EB/OL］.中國教育新聞網(wǎng)-中國教育報，（2012-08-27）［2013-04-20］. http://paper.jyb.cn/zgjyb/htm l/2012-08/27/content_76521.htm.

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On the Problems of Teachers in the Balanced Development of Urban and Rural Compulsory Education

FEI Zhen-xin
(School of Humanities,Changshu Institute of Technology,Changshu 215500,China)

A balanced developmentof compulsory education is a basicmeasurementof social equality.As an impor?tant component of educational resources,the quality of the teacher affects the quality of compulsory education.In promoting a balanced distribution of quality teachers at the county level,quality teachers should not be simply aver?aged according to the number of schools,but a balanced overall distribution of quality teachers should be sought. The key to balancing the distribution of quality teachers in urban and rural areas is to improve the professional qualities of the teachers in rural areas.Special training is needed to promote the professional qualities of those teachers.

compulsory education in urban and rural areas;a balanced distribution of quality teachers;rural teach?ers;special training

G521

A

1008-2794（2013）01-0052-04

2013-06-13

江蘇省教育廳2011年度高校哲學(xué)社會科學(xué)研究基金資助項目“城鄉(xiāng)教育一體化進程中縣域教師全員培訓(xùn)機制研究”（2011SJB880001）

費振新（1970—）男，江蘇興化人，副教授，主要研究方向為學(xué)校管理、教師教育。