公共危機管理能力：加強社會建設的重要基礎

范炳良

（常熟理工學院管理學院，江蘇 常熟 215500）

公共危機管理能力：加強社會建設的重要基礎

范炳良

（常熟理工學院管理學院，江蘇 常熟 215500）

公共危機管理能力是政府應對風險社會與公共危機的能力表現(xiàn)，具有應變能力強、整體性要求高、覆蓋范圍廣等特征，是加強社會建設與構(gòu)建社會主義和諧社會的重要基礎。目前，我國公共危機管理存在著全民危機意識淡薄、管理主體不明確、工作不到位、危機管理法制機制不健全、信息管理滯后等問題，嚴重影響和制約了和諧社會的建設。為此，應在全社會樹立危機意識，強化管理責任，引入公共治理理念，完善危機管理法規(guī)，健全組織管理體系，加強危機信息管理，以解決人民群眾最關心的利益問題為抓手，夯實社會建設的基礎。

公共危機；公共危機管理能力；和諧社會；基礎

黨的十八大強調(diào)在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設，指出了三條路徑，即要堅持“三個必須”，并提出了“六大任務”，作為社會和諧穩(wěn)定的重要保證。而當前我國社會正處在各類社會矛盾頻繁爆發(fā)期，公共危機對人民群眾的生命、財產(chǎn)安全與社會主義和諧社會的構(gòu)建構(gòu)成了極大的威脅，公共危機管理能力不僅關系到具體事件處理的成敗，更關系到維護人民群眾的生命財產(chǎn)安全與社會主義和諧社會的構(gòu)建。公共危機管理能力是對政府管理能力和治理效能的全面考驗與鑒定，是衡量和反映政府履行公共職能的重要方面；同時，它還是加強社會建設，促進社會和諧的重要基礎。

一、公共危機管理能力及其重要性

（一）公共危機管理能力的特征

公共危機管理就是政府或其他社會公共組織通過監(jiān)測、預警、預控、預防、應急處理、評估、恢復等措施，防止可能發(fā)生的危機，處理已經(jīng)發(fā)生的危機，以減少損失，甚至將危險轉(zhuǎn)化為機會，保護公民的人身安全和財產(chǎn)，維護社會和國家安全。［1］35它以恢復并保障社會秩序、維護并促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展為目的。公共危機管理能力是政府能力的重要組成部分，是政府在應對風險與危機時所表現(xiàn)出來的能力，也是黨和政府執(zhí)政能力的重要表現(xiàn)及能力建設的重要方面。由于公共危機直接關系到政府的形象與公信力，影響到政治、經(jīng)濟與社會的穩(wěn)定和發(fā)展，進而關乎國家政權(quán)的生死存亡，因而公共危機管理能力是現(xiàn)代政府的必備能力。政府公共危機管理能力應具備以下特征：

1.應變能力強

公共危機具有較強的突發(fā)性、緊迫性、高度的不確定性與破壞性、信息的不充分性、資源嚴重缺乏等特征，其發(fā)生時間難以預測，過程難以控制，結(jié)果難以估量。政府在應對公共危機時要快速、準確，具備靈活的應變能力，包括依據(jù)危機性質(zhì)及其發(fā)展程度對癥下藥，采用不同的管理手段與方法；及時并準確掌握、判斷并使用多樣化信息；及時糾正可能或已經(jīng)出現(xiàn)的偏差；應對危機要兼顧經(jīng)濟合理原則與快速解決目標；危機管理者還要在復雜的環(huán)境中選好關鍵控制點等。因此，公共危機管理不僅挑戰(zhàn)領導者及其機構(gòu)的素質(zhì)，而且對其應變能力也絕對是一場考驗。

2.整體性要求高

公共危機對社會的危害具有較強的擴散性，在全球化背景下，其關聯(lián)性也越來越強，使得社會各種風險不再是孤立的系統(tǒng)內(nèi)風險，而有可能擴散到其他地區(qū)甚至整個國際社會。危機管理就是要盡快將危機帶來的混亂局面恢復到正常狀態(tài)。然而，我們面對的除了已經(jīng)發(fā)生的還有潛在的危機，因此，危機管理能力就必須體現(xiàn)系統(tǒng)治理，其整體性要求特別高，既要考慮到危機的發(fā)展周期：潛伏期、爆發(fā)期、持續(xù)期、解決期、善后期，又要考慮到不同周期中危機的處理方式方法；既要注意危機潛伏期的監(jiān)測預防工作，努力消除或減少危機風險源，又要注意爆發(fā)期、持續(xù)期、解決期危機的控制處理工作，避免發(fā)生連鎖反應，還要注意善后期危機的評估總結(jié)、恢復重建工作；既要提高各級領導干部的信息掌控能力、應對突發(fā)事件能力，又要注意在全社會樹立強烈的憂患意識、危機意識，做好危機管理的基礎工作；既要注意發(fā)揮好政府的主導作用，又要注意發(fā)揮好營利組織和非營利組織的重要主體作用。

3.覆蓋范圍廣

現(xiàn)代公共危機波及的范圍越來越廣：一是公共危機的內(nèi)在擴張性大大增強，猶如星星之火，易產(chǎn)生連鎖反應和燎原之勢；二是隨著通訊工具的發(fā)達，社會的互動性、聯(lián)動性大大增強，使得一些突發(fā)事件在空間上波及的范圍越來越廣。無論是哪種形式的危機，只要在危機爆發(fā)初期沒有及時予以控制，就有可能引來更大范圍的危機，如急性傳染疾病、生化武器襲擊事件等，若不能及時有效地予以處理就會迅速傳播。由于公共危機的影響和危害具有擴散性，因此，我們必須注意對公共危機持續(xù)有效地跟蹤管理。公共危機管理如果覆蓋范圍不廣，必然帶來“控制失靈”、人財損傷、聲譽損害、公信力下降、忠誠度下降、地區(qū)生產(chǎn)力和競爭力下降、利潤和盈利能力下降等。因此，我們就必須在相應的領域提高公共危機的管理能力，以盡可能減少損失，維護國家和人民生命財產(chǎn)安全。

（二）公共危機管理能力是社會建設與構(gòu)建和諧社會的基礎

公共危機管理是保障公共生命財產(chǎn)安全不受侵犯，保證社會平安有序的基本要求。構(gòu)建和諧社會就是通過一定的方式和手段將社會矛盾和沖突調(diào)控在合理限度內(nèi)，從而使人與人、人與自然之間能夠和諧相處。社會建設的目標就是構(gòu)建和諧社會，其重點是保障與改善民生，其形式表現(xiàn)為社會秩序的穩(wěn)定、社會機制的正常運轉(zhuǎn)。因此，公共危機管理與社會建設兩者在本質(zhì)上是一致的。在社會建設視野下，良好的公共危機管理能力是應對社會不斷發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的基礎和必要前提。

1.公共危機管理能力是加強社會建設與構(gòu)建和諧社會的最低要求和基本內(nèi)容

公共危機管理能力是構(gòu)建社會主義和諧社會的起點，也是確保社會穩(wěn)定與和諧的起碼要求。在和諧社會視野下，首先，要保障人與自然之間關系的和諧，必須樹立危機意識，加強危機管理。人與自然和諧相處要求人們遵循自然規(guī)律，愛護環(huán)境，高效合理利用資源并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，倡導節(jié)能減排，發(fā)展綠色循環(huán)經(jīng)濟，不搞GDP崇拜，建設“節(jié)約環(huán)保型”社會，促進生態(tài)文明建設。公共危機管理需應對并消除自然災害，防治污染，防止資源匱乏，維護生態(tài)平衡，實現(xiàn)人與自然的和諧相處。其次，人與人、人與社會之間的和諧發(fā)展也離不開公共危機管理。構(gòu)建和諧社會最關鍵的問題是正確處理好人與人之間最根本的利益關系，包括國家之間、民族之間、組織之間、人與人之間以及它們相互間的各種組合關系。如果人與人之間的利益矛盾不能及時得到解決，容易產(chǎn)生蝴蝶效應引發(fā)危機事件。最后，社會的正常運轉(zhuǎn)與協(xié)調(diào)發(fā)展更離不開公共危機管理。推進和維持我國社會主義社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展，關系到我們每個人的切身、長遠、根本利益，關系到社會主義制度優(yōu)越性的發(fā)揮。［2］8構(gòu)建和諧社會要求我們以實現(xiàn)社會的良性運行與協(xié)調(diào)發(fā)展為目標，研究我國社會及其結(jié)構(gòu)良性運行與協(xié)調(diào)發(fā)展的條件和機制，并積極地創(chuàng)造條件。由于我國的地區(qū)、產(chǎn)業(yè)、階級階層和利益群體還存在發(fā)展不平衡現(xiàn)象，不少問題與隱患還未引起社會足夠的重視，因此，建立危機預警機制，對于提高政府危機管理能力，加強社會建設，具有十分重要的作用。

2.公共危機管理能力是加強社會建設與構(gòu)建和諧社會的基本保證

當前我國正處于發(fā)展經(jīng)濟學所預言的“非穩(wěn)定狀態(tài)”頻發(fā)的“關鍵階段”。［3］6這個階段又是我國改革開放的深水期、關鍵期，與此同時我國還面臨著全面建成小康社會的艱巨任務，期間各種社會矛盾接踵而至，并呈現(xiàn)著多發(fā)、復雜等特點，因此，公共危機管理能力對全面建設小康社會，實現(xiàn)社會和諧發(fā)展至關重要。公共危機管理能力的高低關系到政府的形象，關系到社會能否持續(xù)、穩(wěn)定、和諧發(fā)展。首先，和諧社會的構(gòu)建需要政府在爆發(fā)危機時穩(wěn)定社會秩序。和諧社會的首要特征與基本要求就是安定有序。政府要能在危機爆發(fā)的第一時間作出反應，采取有力措施，及時緩解甚至化解危機，保證社會正常運行。其次，構(gòu)建和諧社會要求政府面對危機要敢于履行職責，承擔責任?！霸摮鍪謺r就出手”，危機時刻方顯“政府本色”。政府以誠待人，取信于民，可引導整個社會的誠信，有助于公眾和諧共處，防止社會陷入信任危機，人人自危；只要及時樹立責任政府的形象，往往能集中全社會的信心和能量攻堅克難。再次，構(gòu)建和諧社會要求政府面對危機要盡全力減少損失，盡快恢復經(jīng)濟與社會秩序。政府必須重視危機應對，及時采取有效措施，動員一切可動用的社會資源，將危機巨大的沖擊力和破壞力降到最低，預防其在社會各個行業(yè)引起連鎖反應，避免其破壞經(jīng)濟與社會運行秩序而使社會經(jīng)濟發(fā)展處于停滯甚至倒退狀態(tài)，降低損失，促進經(jīng)濟與社會秩序的恢復，保證社會和諧。

3.公共危機管理和加強社會建設與構(gòu)建和諧社會的目標具有一致性

在全面建設小康社會的關鍵時期，構(gòu)建和諧社會必不可少，而怎樣既加強公共危機管理，提高公共危機管理能力，又不斷完善社會治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建和諧社會，是一個兩者不可偏廢的問題，兩者所追求的目標在一定程度上具有一致性。第一，兩者均以最大限度地預防和消減危機，以保障正常的社會秩序為目標；第二，兩者均要保障公眾、社會與國家的安全和利益，特別是公民的生命財產(chǎn)安全；第三，兩者均屬于政府提高社會管理能力的范疇；第四，兩者均要求政府以人為本，實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變。當然，穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境不一定需要很強的公共危機管理能力，但離開公共危機管理及其能力，社會肯定不能和諧。只有將兩者有機地結(jié)合起來，才能有效地促進社會的穩(wěn)定有序、和諧發(fā)展。

4.公共危機管理能力是加強社會建設與構(gòu)建和諧社會的重要保障

面對復雜多變的國際形勢和高度聚集的國內(nèi)矛盾，我們應加強公共危機管理能力建設，提高公共危機管理能力和水平，有力應對來自各方面的挑戰(zhàn)和風險；要抓住和用好重要戰(zhàn)略機遇期、實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標，就必須增強公共安全和防范風險的意識，建立健全突發(fā)公共事件應急預案和應急機制，正確處理各種社會矛盾，防止矛盾激化或事態(tài)擴大，妥善協(xié)調(diào)方方面面的利益關系，大力促進社會和諧。公共危機管理，既是政府社會管理的重要職能，也是利國利民的長遠大計。一國政府能不能有效應對危機，能不能維護正常的社會秩序，能不能保障老百姓的生命財產(chǎn)安全，是檢驗政府效能的重要標志。因此，政府危機管理能力是構(gòu)建和諧社會的重要保障，黨和國家把應急處理能力作為新時期推動經(jīng)濟與社會發(fā)展、創(chuàng)新社會管理、提高執(zhí)政能力的重要方面，這既體現(xiàn)了黨和國家對危機管理及其能力的高度重視，也體現(xiàn)了危機管理能力在推進和諧社會建設過程中的保障作用。

二、公共危機管理現(xiàn)狀及對社會建設的影響

十八大報告指出，我國社會建設取得了一些成績，從總體上保持了長期穩(wěn)定的局面，然而，利益差異導致的群體性事件，疏于管理引發(fā)的突發(fā)事件，境內(nèi)外敵對勢力的滲透導致的社會動亂和暴力恐怖活動等，再次考驗著我國的公共危機管理能力。

（一）全民危機意識淡薄，社會建設缺乏必要的思想基礎

改革開放以來，我國各級黨委和政府疏忽了現(xiàn)代化建設是一個系統(tǒng)工程，而主要集中于經(jīng)濟建設，雖取得了較大成就，卻忽視了社會建設，忽視了危機意識的培養(yǎng)。從21世紀以來我國頻繁爆發(fā)的危機事件來看，很多政府及其職能部門在問題暴露時，根本就沒能夠意識到問題與危機的關系，貽誤了良好的處理時機。部分地方政府仍未把危機預防工作納入議事日程，有些領導干部缺乏憂患意識和風險意識，存在僥幸心理與機會主義；整個社會盡管有憂患意識的傳統(tǒng)，但由于長期以來缺乏理性解決危機的意識和文化環(huán)境，對制度、規(guī)則的遵守流于形式，人們熟視無睹與自己似乎無關的“蟻穴”，最終等“千里之提”崩塌時，才意識到危機意識的重要性，因而形成了我國從政府到社會、從領導到公眾，危機意識普遍淡薄。

（二）危機管理機制不健全，社會建設缺乏井然的運作秩序

公共危機管理機制主要包括識別與評估機制、預警與預防機制、控制與善后處理機制、調(diào)查與評估機制、組織領導與保障體系、決策與參與機制、溝通與信息管理機制等。我國由于過去對公共危機認識不足，加之目前處于危機頻繁爆發(fā)階段，許多機制尚未跟上，即使有也只是初步構(gòu)建，尚未成熟。如溫甬高鐵事故的處理就暴露出機制不健全的問題。一是在沒有對現(xiàn)場進行全方位搶救的情況下匆忙宣布營救工作結(jié)束，但不久發(fā)現(xiàn)一名小女孩，說明現(xiàn)場管理機制不夠健全，存在管理不到位與管理盲區(qū)；二是在沒有全面掌握信息的基礎上，倉促召開記者招待會發(fā)布信息，對事故發(fā)生時間、死亡人數(shù)、賠償金額等出現(xiàn)前后不一的說法，引起社會的普遍批評，說明溝通機制與信息管理機制存在嚴重缺陷；三是現(xiàn)場處理過于草率，匆忙掩埋事故車頭，對公共危機的識別與評估及事故原因認定極為不利，說明法制建設任重而道遠。上述問題的存在使社會公眾對啟動不久的高鐵運輸表示了擔憂，引起了社會的廣泛關注與不滿，從而對社會建設產(chǎn)生了巨大的消極影響。

（三）危機管理主體不明確，社會建設缺乏健全的組織體系

公共危機是一種社會性的危機，涉及社會所有個體和團體，在治理過程中必須動員社會各方力量參與其中。然而，我國在危機管理方面存在著政府大包大攬的現(xiàn)象，使得幾乎危機管理的所有方面完全依靠政府來解決；各地政府及其職能部門間缺乏聯(lián)動協(xié)作，協(xié)調(diào)配合不夠；企業(yè)以利潤最大化為原則，往往不將災害、事故及時向政府通報，更為糟糕的是隱瞞事故真相，自作主張“私了”，無視企業(yè)的社會責任；災區(qū)災民自救不夠，等待觀望；非政府組織由于其地位不夠及其技術(shù)性問題，使得其危機管理能力不足，凡此種種，可見在危機管理中，黨委、政府、社會、公眾等均未各就其位，各司其職，各盡其責，難以有效地建設社會。既缺乏有效的配合與協(xié)助，也沒有專門的專業(yè)應急處置組織，使得社會建設與管理存在一些漏洞，必然引發(fā)社會不穩(wěn)定。

（四）危機管理主體工作不到位，社會建設缺乏明晰的責任體系

危機管理主體的工作是否到位，直接決定著危機管理的效率、質(zhì)量，直接影響著社會建設工作的成效。管理主體工作不到位主要體現(xiàn)在：重處理而輕預防；重政績而輕實效；重形式而輕內(nèi)容；重個人利益而輕社會利益，以自利為導向，無視社會公平與安全、社會穩(wěn)定和公共利益，沒有意識到危機管理的目的是恢復社會秩序，維護社會穩(wěn)定，保障人民群眾的生命、利益、安全；目光短淺，將常態(tài)性的危機管理仍當成臨時性工作，被動消極懈怠。危機管理中人人有責，但責任主體不清晰、責任不明確，或未履職盡責，都會錯過消除危機的最好時機。很多事件表明，只要有1%的責任心缺失，將100%釀成責任事故或重大公共危機，歷史的教訓值得吸取。

（五）危機管理法制建設不足，社會建設缺少系統(tǒng)的制度保障

政府在危機狀態(tài)下可享有更大的權(quán)力，但這種權(quán)力既可用于有效、及時地組織和利用各種資源，采取有力措施盡快消除危機，也可能會對公民的財產(chǎn)乃至生命安全造成威脅。首先，我國缺乏系統(tǒng)規(guī)范的公共危機管理法規(guī)。雖然我國制定了如《防洪法》、《防震減災法》、《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條列》等單行的法律法規(guī)，但這些畢竟只是針對特定領域重大危機的立法，且立法不足，對各類突發(fā)事件的處理缺乏充分的法律依據(jù)。從整體上看，由于法制不健全，使社會建設與管理缺乏較強的法律保障；因此，黨的十八大在形成社會管理體制方面增加了法制保障的要求。其次，我國現(xiàn)有司法管理不夠完善，存在執(zhí)法不嚴、違法不究等違規(guī)執(zhí)法現(xiàn)象，再加上問責機制不健全，發(fā)現(xiàn)問題不能及時反饋并完善，使法制建設滯后于實踐。而有法不依、執(zhí)法不嚴往往嚴重侵犯群眾利益，使構(gòu)建和諧社會失去廣泛的社會基礎。

（六）危機信息管理能力嚴重滯后，社會建設缺乏可靠的信息基礎

公共危機信息管理在所有的社會信息中事關重大，不注重公共危機信息管理的政府，不僅管理缺位、職能發(fā)揮不充分，而且無法有效引導社會發(fā)展的正確方向，難以及時排除危害社會發(fā)展的障礙，妨礙了社會成員、組織與國家利益的實現(xiàn)。我國有些地方危機信息管理能力相對不足，信息傳遞嚴重滯后；缺乏專門的危機信息管理組織，職能不清，主體意識不強；危機信息管理人員素質(zhì)不高，缺乏強有力的治理隊伍；危機信息管理制度建設未走上正軌，導致危機信息管理不力；危機信息傳遞渠道單一，反應靈敏度不高，事關公共利益的危機信息未及時公布，“垂直信息不流暢造成的信息不對稱、地方政府間及部門之間的信息不交互、面對公眾和國際的信息不透明、危機信息的混雜無序”［4］43等，上述問題的存在容易導致決策失誤，嚴重影響和制約著和諧社會的構(gòu)建。

三、提高公共危機管理能力，促進和諧社會建設

危機管理貫穿于整個政府管理過程，也是政府履行管理職能的重要方面，構(gòu)建和諧社會是我國全面建成小康社會的重要內(nèi)容，和諧社會就是要正確處理各種關系，使社會協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，兩者的目標和內(nèi)容存在著交叉，并且互相影響、互相促進。然而，客觀審視頻繁發(fā)生的公共危機及其給構(gòu)建和諧社會帶來的壓力，我們發(fā)現(xiàn)公共危機管理能力建設相對滯后，這將直接影響社會主義和諧社會目標的實現(xiàn)。因此，建設和諧社會必須提高公共危機管理能力。

（一）樹立危機意識，深化和諧理念

理念決定層次，思路決定出路，面對復雜多變的國際形勢和高度聚集的國內(nèi)矛盾，提高公共危機管理能力，首先應該強化危機意識，深化和諧理念。危機意識不僅是危機預警的起點，也是危機管理的起點。強化危機意識就是要求各級領導者、管理者樹立憂患意識，高瞻遠矚，主動審視危機產(chǎn)生的根源、危害，以經(jīng)營的方式有效地預防、控制、消弭危機。政府官員、社會組織、公民都應在兩個層面樹立危機意識：政府可以組織有關專家對干部群眾進行危機教育，傳播危機的特征、規(guī)律和危害性等相關知識，培養(yǎng)其危機意識和防范意識；政府、有關單位可以定期開展事故與危機演習，讓政府工作人員和部分公眾通過實踐掌握應對的本領，以進一步提高他們的危機防范意識和能力。和諧理念在我國有著悠久的傳統(tǒng)，關鍵是在思想與實踐層面注意人與人、人與自然的和諧，避免出現(xiàn)沖突和生產(chǎn)、生活秩序的紊亂，實現(xiàn)社會和諧發(fā)展。

（二）強化責任意識，奠定社會建設的思想基礎

人人都有責任，有責任的人未必都有責任心，更加不要說有高度的責任心。在危機管理中，地方政府官員責任心的缺失不僅影響了社會成員的道德水準，而且影響了社會的正常運轉(zhuǎn)與協(xié)調(diào)發(fā)展。政府及其工作人員在危機管理中的任何疏漏將會釀成大的危機和災難。統(tǒng)計資料表明，絕大多數(shù)事故是責任事故，都和一些人的責任心缺失、責任心不強有關。違章決策，工作不到位是領導的責任心缺失；對重大隱患熟視無睹，不嚴格把關，采取不聞不問的態(tài)度是安全管理人員的責任心缺失；不按流程辦事，抱有僥幸心理，工作敷衍塞責是從業(yè)人員的責任心缺失。有了責任心，再危險的工作也能迎難而上，知難而進，減少風險；沒有責任心，再安全的崗位也會出現(xiàn)險情，再有把握的工作也會喪失機遇，出現(xiàn)危機，［5］21造成生產(chǎn)、生活和社會秩序的混亂。因此，責任意識及自覺履行職責，是克服危機最有力的思想武器。我國的部分社會成員缺失的恰恰是責任心，常?？照剻?quán)利，忽視責任。因此，強化危機管理責任及意識，既是社會組織及其成員的本職工作，也是社會公德、職業(yè)道德的基本內(nèi)容，還是構(gòu)建社會主義和諧社會的思想基礎。有了危機管理責任及其意識，我們就能做好本職工作，精益求精，一絲不茍；就能查遺補缺，防患于未然，把問題消滅在萌芽狀態(tài)；就能嚴于律己，以維護社會公共利益為己任，從而保證社會穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。同時，危機管理能力的提高還需問責機制作保障。只有明晰并落實危機管理責任，才能實現(xiàn)權(quán)責利的統(tǒng)一，因而要加強社會組織及其成員的責任意識，為構(gòu)建和諧社會打好廣泛的思想基礎。

（三）引入公共治理理念，打牢社會建設的社會基礎

有效的危機管理需要政府、社會組織、公眾、企業(yè)乃至國際社會的共同參與，因此政府要引入公共治理理念管理危機。大家對公共治理離不開政府、社會公眾、企業(yè)、國際社會都能理解，但對非政府組織及其作用缺乏認識。非政府組織（NGO）實質(zhì)就是排斥國家公權(quán)過多介入社會事務的社會組織，它標志著公民社會的起步，有利于更多的公民有條件并有意識地參與國家政治生活，參與政策的制定與社會事務的處理，從而推動社會民主化。非政府組織在危機管理中的作用主要有：一是可以彌補政府資源不足的缺陷；二是可以在政府和公眾之間架起知識傳播、信息溝通、政策宣傳的橋梁；三是其組織的特殊性和靈活性，可以成為整合各種應急資源的橋梁；四是可以動員民間力量，有效地參與危機與社會治理活動。因此，非政府組織已成為社會管理與建設的一支不可或缺的重要力量。除了非政府組織，其他諸如社會公眾、企業(yè)乃至國際社會在公共危機管理中都發(fā)揮著不可替代的作用。從我國公共危機管理的現(xiàn)狀來看，最需要加強的就是樹立公共治理理念，調(diào)動社會的積極性，從而形成全社會各司其職、齊抓共管的局面。

（四）以解決群眾最關心的利益問題為提高危機管理能力的抓手

黨的十八大報告提出，社會建設應以保障和改善民生為重點，以解決好人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題為著力點。目前發(fā)生的部分公共危機，就是因為沒有注意群眾的呼聲，群眾訴求渠道不暢，忽視群眾利益，傷害群眾感情，導致干群關系緊張、惡化；只重經(jīng)濟發(fā)展而忽視了民生問題及其解決，嚴重影響了政府形象和聲譽，影響了社會穩(wěn)定，使和諧社會的構(gòu)建舉步維艱。因此，我們在提高公共危機管理能力方面，應該以解決實際問題為抓手，維護群眾利益，關注民生問題，以此來促進和諧社會的構(gòu)建。一是要以保障和改善民生為重點，二是要妥善處理人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾，最大限度地激發(fā)社會活力，增加和諧因素并減少不和諧因素。社會和諧的關鍵，在于群眾利益的保護與滿足，群眾合法、合理的利益訴求得到公平對待，社會穩(wěn)定就能持久。在化解矛盾、解決群眾訴求的過程中，只要“做到關心群眾，學會換位思考，帶著感情細致入微地去做工作，合理合法解決問題，把群眾上訪看做是一種信任，把解決訴求作為一種責任”［6］，大量的細小糾紛就在小范圍內(nèi)被化解，最大限度地減少問題，遏制問題惡化升級，也就確保了社會的和諧與穩(wěn)定。

（五）完善公共危機管理法規(guī)，為社會建設提供法律保障

黨的十八大提出，要加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，首次將法治保障納入到社會管理格局中來，體現(xiàn)了創(chuàng)新性。危機狀態(tài)下的政府管理與正常狀態(tài)下的管理在原則、程序和方式等方面相比，權(quán)力更集中，決策和行政程序更簡化，行政行為帶有更大的強制性，這種非常規(guī)的政府管理如果沒有相應的法律法規(guī)提供有力的保障和適當?shù)囊?guī)范，一方面可能導致管理政策難以實施，容易出現(xiàn)秩序混亂，另一方面也可能導致權(quán)力的濫用。我國自進入新世紀以來，已經(jīng)制定了一些具體的危機管理法律、法規(guī)，但缺乏根本性、全局性的危機管理的法律，為此，我國有必要制定一部系統(tǒng)的危機管理法律，以便在危機狀態(tài)下，使政府在危機管理方面做到有章可循，為政府決策能力的提升提供制度基礎。如制定《緊急狀態(tài)法》，從立法的戰(zhàn)略高度規(guī)定重大危機下領導權(quán)力體系、基本原則、政府立法權(quán)和特別行政權(quán)、重大危機信息通告與發(fā)布制度、應急預案及啟動標準、復合型危機發(fā)生之后的危機應對等等，以保證政府在處理公共危機時，可以根據(jù)法律規(guī)定迅速應對，及時反應，進而提高政府危機管理的行動力，盡可能減少損失，盡快使社會秩序恢復正常。2012年重慶薄王事件也說明了法制保障的重要性。因此，完善公共危機管理法規(guī)，對現(xiàn)有的危機管理政策、法律、法規(guī)的效力和適用性進行評估，并定期及時調(diào)整，使之符合實際需要，對構(gòu)建和諧社會很有必要。

（六）健全公共危機組織管理體系，加強社會建設的領導力量

公共危機管理工作常態(tài)化迫切需要建立一個具有綜合協(xié)調(diào)能力的危機管理組織體系，目前我國有必要根據(jù)我國國情，通過行政體制改革，從中央到地方建立、健全相應的危機管理機構(gòu)，形成危機管理的組織體系：第一，通過立法，在中央政府成立由政府首腦領導的國家危機管理工作委員會，作為全國處理重大危機的最高指揮決策機構(gòu)。第二，中央政府設立一個專門負責全國危機管理工作的常設機構(gòu)即安監(jiān)局，其主要職能包括普及危機知識，組織危機管理的培訓和演練，分析、匯總危機信息，向中央政府及其首腦報告全國危機形勢，負責危機期間的綜合協(xié)調(diào)和策劃組織，監(jiān)督危機管理過程，負責對外信息溝通等。第三，設立危機情報信息機構(gòu)，完善危機預警系統(tǒng)。第四，國務院有關部門、各省市及以下人民政府要設立相應的危機管理機構(gòu)，其主要職能包括制定危機管理的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃；危機信息管理；危機風險評估；非危機時期的危機預防和預警；危機期間的領導與協(xié)調(diào)；危機管理監(jiān)督；危機管理教育和培訓等。［7］30在整個危機管理組織體系中，中央與地方、政府與部門要做到職責明晰、分工明確，形成統(tǒng)一領導、協(xié)調(diào)有序、整體有效的應急管理體系。

（七）加強危機信息管理，優(yōu)化配置社會建設的重要資源

信息已經(jīng)成為高度信息化社會中任何組織及其成員得以生存和發(fā)展的重要資源；信息不僅是決策的依據(jù)，也是管理過程所必需的。不少國家在危機信息管理方面有著豐富的經(jīng)驗，如比較重視信息的搜集，投入經(jīng)費進行加工處理、預測研究；或用科學方法、科學理論來指導研究，發(fā)出預警信號；發(fā)生危機事件后，能在第一時間通過媒體發(fā)出危機信息，在危機處理過程中，隨時發(fā)布最新進展及未來發(fā)展趨勢和將采取的措施。“任何封鎖、隱瞞信息的行為，既會形成對人權(quán)的踐踏，又會引起公眾的心理恐慌和心態(tài)失衡，形成政府管理危機的阻礙因素”。［8］12暢通信息溝通渠道不僅要強化政府部門內(nèi)部間的信息溝通，還要強化政府與媒體、社會、受害者等之間的信息溝通，做到及時有效、透明通暢、有針對性、公信力強。政府如果能夠注意信息及時溝通，取得社會支持和信任，不但不會造成社會性恐慌和動亂，反而更加穩(wěn)定民眾心理，使社會秩序和公民生活趨于正常，從而進一步增強民眾攻堅克難的信心。加強危機信息管理及其能力建設，主要包括危機信息搜集處理能力、危機信息預測預警能力、危機信息協(xié)調(diào)傳遞能力、危機信息反饋應用能力等［9］11，這樣才能使政府危機管理能力在內(nèi)涵上得到提升，使社會建設的重要資源得到優(yōu)化配置。目前，從中央到地方正在普遍建立的新聞發(fā)言人制度、信息通報會制度等，為構(gòu)建和諧社會提供了及時準確的信息，對于穩(wěn)定民心、維護社會秩序的穩(wěn)定、加強社會建設具有極其重大的意義。

總之，加強社會建設，是社會和諧穩(wěn)定的重要保證，必須站在維護最廣大人民群眾根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系，加強和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設。而公共危機管理能力直接影響到我國正常的公共安全、社會秩序和經(jīng)濟利益，影響著和諧社會的構(gòu)建。因此，我們應從構(gòu)建和諧社會的政治高度來加強公共危機管理能力，為加強社會建設作出應有的貢獻。

［1］肖鵬軍.公共危機管理導論［M］.北京：中國人民大學出版社，2006.

［2］鄭杭生.社會學概論新修［M］.北京：中國人民大學出版社，2004.

［3］吳江.公共危機管理能力［M］.北京：國家行政學院出版社，2005.

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［6］苗加清.基層穩(wěn)定何以實現(xiàn)［N］.光明日報，2011-07-25（11）.

［7］張成福，唐鈞.政府危機管理的能力建設［J］.中國經(jīng)貿(mào)導刊，2007（15）：29-30.

［8］熊玉文.危機管理中的新聞發(fā)言人制度［J］.南京郵電大學學報，2006（1）：11-15.

［9］范炳良.地方政府危機信息管理能力存在的問題及其對策［J］.常熟理工學院學報，2011（3）：5-11.

Public Crisis Management Capability: an Important Foundation of Building a Harmonious Socialist Society

FAN Bing-liang
(School of Administration,Changshu Institute of Technology,Changshu 215500,China)

Public crisismanagement capability is the performance of the government’s ability to respond to risk so?ciety and public crisis.Ithas the characteristics of strong strain capacity,high integrity requirements and wide cov?erage.It is the important basis of strengthening social construction and building a harmonious socialist society. However,there aremany problems in China’s public crisismanagement,such as national crisis consciousness,un?clearmanagement subject,lack of work,unsound legal system and mechanism of crisismanagement,lagging infor?mation management and so on.That seriously affects and restricts the construction of a harmonious society.There?fore,the government should set up a sense of crisis,strengthen management responsibilities,lead the concept of public governance into society,perfect the laws and regulations of crisismanagement,improve the organization and management system,strengthen the crisis information management,and take solving the interests ofwhat the peo?ple aremost concerned about as the focal point to tamp the foundation of social construction.

public crisis;public crisismanagement capability;a harmonious society;foundation

D035

A

1008-2794（2013）01-0040-07

2013-05-07

全國行政管理學會2010年招標課題“地方政府公共危機管理能力研究”（10zxzb03）；江蘇省教育廳項目“科學發(fā)展觀視野下的政府危機管理能力研究”（09SJD810001）

范炳良（1966—），男，江蘇如皋人，院長、教授，蘇州大學政治學專業(yè)碩士生導師，中國礦業(yè)大學行政管理專業(yè)碩士生導師，主要研究方向為政府危機管理。