財稅“囚徒困境”

陳婷

招商引資，是當(dāng)前經(jīng)濟領(lǐng)域的一個熱門話題，也是各級地方政府的重要工作內(nèi)容之一。作為經(jīng)濟資源的重要來源渠道，招商引資對發(fā)展和振興地方經(jīng)濟而言，無疑具有十分積極的推動作用。然而，近年來各地區(qū)為了增強各自競爭優(yōu)勢，大搞優(yōu)惠大戰(zhàn)，招商門檻越降越低，漸呈無序狀態(tài)和過度競爭之勢，從而帶來了一系列的經(jīng)濟和社會問題。作為基層財稅部門的一員，筆者在日常財稅管理工作中，?？芍苯痈惺艿竭@種過度競爭的招商引資對財稅收入的影響和沖擊。

囚徒困境

假設(shè)有甲和乙兩個地方政府，資源和投資環(huán)境等要素條件均等，政策目標(biāo)均是促進本地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府官員的行為符合“經(jīng)濟人假設(shè)”，決策行為是理性的。在雙方共同進行的招商引資活動中，如果雙方選擇合作，即執(zhí)行統(tǒng)一的優(yōu)惠政策，那么甲乙雙方均可以獲得50個單位的收益，選擇不合作將因為讓利（如降低土地出讓價格或稅收）損失20個單位的收益。如果一方選擇合作，而另一方選擇不合作，則選擇不合作的一方能夠憑借其更加優(yōu)惠的條件將對方50%的投資吸引過來，不合作方可獲得50+（50×50%）-20=55個單位，合作方的收益為50-50×50%=25個單位；如果雙方都選擇不合作，則雙方各損失20個單位收益。

由于甲乙雙方均是理性的，即它會按照實現(xiàn)其利益最大化為依據(jù)進行選擇，當(dāng)甲選擇合作，乙選擇合作的得益是50個單位，選擇不合作的得益是55個單位，于是乙會選擇不合作；當(dāng)甲選擇不合作，乙選擇合作的得益是25個單位，理性的乙會選擇不合作，這樣它會獲得30個單位的收益；同樣當(dāng)政府乙選擇合作，政府甲會選擇不合作，獲得55個單位的收益，當(dāng)政府乙選擇不合作，政府甲會選擇不合作，獲得30個單位的收益，最終博弈的納什均衡是（不合作，不合作），收益組合是（30，30），處于這種狀態(tài)下，雙方都沒有動機做進一步改變，博弈處于均衡狀態(tài)。如果雙方都選擇合作，雙方的收益總和最大為100，對區(qū)域整體乃至個體都是最有利的均衡解，但這不穩(wěn)定，甲、乙都會有選擇不合作的動機，因為在乙選擇合作的狀態(tài)下，政府甲選擇合作的收益為50，而選擇不合作的收益是55，顯然對于政府甲而言，會選擇不合作。反之亦然（如圖）。

該博弈就是典型的“囚徒困境”，在重復(fù)的“囚徒困境”中，博弈被反復(fù)地進行，最終只能得到納什均衡。納什均衡是一種騎虎難下的穩(wěn)定劣解，但卻是博弈各方獨立理性思考的必然選擇，這種結(jié)果在整體上不是帕累托最優(yōu)，它小于整體理性選擇的結(jié)果。當(dāng)前地方政府招商引資的競爭也處于這種非零和博弈狀態(tài)。從上例中可以看出，雙方都選擇合作是帕累托最優(yōu)狀態(tài)，雙方的收益總和是100，但雙方理性思考的結(jié)果卻是不合作，雙方的收益和僅為60。一個地區(qū)吸引了新的投資，有可能在經(jīng)濟增長、就業(yè)、居民收入以及官員政績等多個方面獲得更大收益，并在下一步的競爭中占據(jù)優(yōu)勢，因此不論其他地方政府采取何種策略，參與競爭的地方政府都會競相提供各種優(yōu)惠政策爭奪外部資本，以免在博弈中處于下風(fēng)，各地政府都從本地利益出發(fā)，在缺少有效的外部約束的情況下，就形成典型的“囚徒困境”，從而導(dǎo)致非合作的惡性競爭愈演愈烈。特別是隨著參與競爭地區(qū)的數(shù)量增多，地區(qū)性稅收優(yōu)惠政策的提供雖將促進地區(qū)投資和經(jīng)濟發(fā)展，涵養(yǎng)稅源，對于遠期稅收增長產(chǎn)生積極的作用，但在近期必將導(dǎo)致對稅收增長的制約作用，當(dāng)?shù)胤秸畯恼邇?yōu)惠中所獲得的福利不足以抵消優(yōu)惠政策所需要的稅收、地價等讓利成本帶來的負效用時，就導(dǎo)致了社會總福利的下降。

不利影響

1、造成社會福利的大量損失

各地方政府為吸引外資，競相采取各種優(yōu)惠政策與優(yōu)惠手段，為引進外資而展開激烈的競爭，如優(yōu)惠稅收、優(yōu)惠貸款、優(yōu)惠地價、優(yōu)惠服務(wù)、財政補助以及不計成本的加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中的主要籌碼是稅收優(yōu)惠。為了回避政策禁區(qū)，許多地方政府的做法是，先按照國家規(guī)定對企業(yè)征收企業(yè)所得稅，等稅款征收后，再根據(jù)原先的協(xié)議，以獎勵或補貼的名義返還給企業(yè)。這種地方政府之間博弈的結(jié)果，造成包括稅收、生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)讓收益等諸多方面的損失，使得引資成本大大高于引資收益，造成社會福利的大量流失。不但扭曲了市場信號，不能真正反映資源的稀缺程度，而且損失了地方財政收入，導(dǎo)致了土地等資源的巨大浪費。

2、影響稅收法制公平

在招商引資的過程中，一些地方政府不惜以權(quán)代法，對外部投資者做出超出國家稅法范圍的許諾，從而影響稅法的剛性和統(tǒng)一性。實際上，擅自通過財政返還稅收，是嚴重違反國家財經(jīng)法規(guī)的行為，其危害是明顯的。首先是破壞了公平競爭的市場經(jīng)濟原則，造成了地區(qū)間、企業(yè)間收入分配不公，拉大了貧富差距。享受不到稅收優(yōu)惠的本地企業(yè)，稅負遠遠高于外來企業(yè)，這就造成本地企業(yè)與外來企業(yè)不在同一個起跑線上。那些依靠政府扶持，土地不要錢、納稅有返還的外來企業(yè)，最終有可能把那些用地靠錢買、稅收照章納的正常企業(yè)打敗，甚至把本來有管理、技術(shù)、資源等優(yōu)勢的本地企業(yè)逐出市場，出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。其次是削弱了稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟的功能，造成經(jīng)濟管理中的混亂，導(dǎo)致政府職能錯位，助長了濫用公權(quán)。再次，容易助長一些企業(yè)的投機行為。對于企業(yè)來說，不論是直接還是變相地減免稅收，結(jié)果都是一樣，就是少納稅。許多外來企業(yè)在優(yōu)惠措施結(jié)束后就準備搬家，到更優(yōu)惠的地方去，或者重新更名開業(yè)，爭取繼續(xù)享受此項優(yōu)惠。一些投資者在各地不同的優(yōu)惠政策驅(qū)動下成了“候鳥”企業(yè)，在享受各地不同的優(yōu)惠政策的同時，無形中減少了國家稅收收入。對于真正謀求發(fā)展永續(xù)經(jīng)營的成熟企業(yè)來說，它們更希望投資地的政府依法行政，具有透明的運作機制和成熟的商業(yè)環(huán)境。如果政府為了招商引資而出臺超出國家稅法的減免稅政策，那么這個地方政府及其職能部門依法行政的公信度就值得懷疑，這樣的投資環(huán)境對于一個企業(yè)的未來發(fā)展也許是致命性的。

3、提高了招商引資工作的成本

為了完成保增長的任務(wù)，地方政府紛紛加大招商引資力度。有的加大招商引資活動的規(guī)模和頻率，有的設(shè)立招商引資獎勵資金，有的出臺招商引資項目優(yōu)惠政策，還有的給每個單位每個人員都下達招商引資任務(wù)指標(biāo)。這些措施都伴隨著人力、物力和財力的大量投入，然而，無論地方政府如何加大招商引資力度，項目的總投資需求是有限的，這種競爭必然會提高招商引資的工作成本。

政策建議

1、規(guī)范軟環(huán)境

隨著我國市場經(jīng)濟秩序的進一步規(guī)范，對所有企業(yè)均實行普惠制和國民待遇是大勢所趨，優(yōu)惠政策已不再是一種稀缺資源，招商引資的競爭將由過去政策優(yōu)勢的競爭，轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y環(huán)境的競爭。

一是完善稅收立法。目前的《稅收征管法》第三條規(guī)定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機關(guān)、單位和個人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定?！钡@僅是原則性規(guī)定，沒有規(guī)定具體的法律責(zé)任和監(jiān)督機構(gòu)，因此在實際執(zhí)行中被大打折扣。建議有關(guān)部門盡快著手研究制訂具體的實施辦法，以此促進經(jīng)濟領(lǐng)域中諸如招商引資等工作的規(guī)范性。

二是規(guī)范稅收執(zhí)法?！抖愂照鞴芊▽嵤┘殑t》第三條規(guī)定：“任何部門、單位和個人作出的與稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定一律無效，稅務(wù)機關(guān)不得執(zhí)行，并應(yīng)當(dāng)向上級稅務(wù)機關(guān)報告?！边@既為稅務(wù)機關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)，避免行政干預(yù)提供了法律依據(jù)，又對稅務(wù)機關(guān)的行政行為規(guī)范提出了要求，在日常稅收工作中，我們必須堅持稅收法治原則，對于與稅法相抵觸的規(guī)定，堅決不予執(zhí)行，切實維護稅法剛性。

2、挖掘潛力

招商引資要有稅負意識。企業(yè)的稅負高，稅收收入就多。就稅收貢獻而言，工業(yè)企業(yè)的稅負較高，稅收貢獻最大；商業(yè)企業(yè)的稅負較低，稅收貢獻較?。贿M出口企業(yè)不會產(chǎn)生稅收。特別是對外貿(mào)型的企業(yè)引進必須慎重。根據(jù)現(xiàn)行的出口退稅政策，外貿(mào)型的企業(yè)可以享受退稅。而新一輪稅制改革中，所得稅稅率由33%下調(diào)到25%，生產(chǎn)型消費稅改為消費型增值稅，稅收收入占GDP的比重必然下降，從中央到各級政府之間的可用財力將實質(zhì)性地減少，國家可能對稅收的分配體制進行調(diào)整，出口退稅地方負擔(dān)的比例有進一步上升的趨勢，這就會影響到地方政府的財力，因此對外貿(mào)型企業(yè)的引進必須慎重，引進的重點應(yīng)是生產(chǎn)型的出口企業(yè)。同時，對資源利用型企業(yè)的引進必須慎重。因為資源存在著稀缺性，不可再生或再生周期長，對資源利用型的企業(yè)引進一定要考慮到稅收因素。目前由于科技進步，生產(chǎn)工藝水平的提高，資源的利用率進一步提高，正常利用資源和資源綜合利用的界限趨于模糊，資源性的東西用一點少一點，為了促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，保持地方經(jīng)濟增長的后勁，增加地方政府的財力，對資源綜合利用企業(yè)，特別是享受稅收優(yōu)惠政策的資源綜合利用企業(yè)的引進必須慎重。

3、發(fā)揮比較優(yōu)勢

一個地區(qū)到底應(yīng)該招什么商，靠什么招商，怎么招商？在全國的大環(huán)境下，每個地區(qū)都有自己的小環(huán)境，都有獨特的區(qū)域、文化、資源、環(huán)境特色，任何一個地區(qū)都不可能在所有的產(chǎn)業(yè)上都取得優(yōu)勢，在國家總體發(fā)展布局的大環(huán)境下，各地區(qū)要從自己的小環(huán)境出發(fā)，明確區(qū)域定位，找準優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，這就解決了招什么商的問題。發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，一要營造好產(chǎn)業(yè)氛圍，二要制定好產(chǎn)業(yè)政策，三要建造好配套設(shè)施，四要提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，優(yōu)勢、氛圍、政策、設(shè)施、服務(wù)，這就是招商的資本。要形成產(chǎn)業(yè)集群招商，產(chǎn)業(yè)集群會降低交易成本、空間成本和生產(chǎn)成本，共享輔助性服務(wù)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。一個地方產(chǎn)業(yè)的集中程度越高，對新投資的吸引力就越大，通過招商引資活動，促進產(chǎn)業(yè)整合和產(chǎn)業(yè)聚集，形成特色產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群，降低成本，集約發(fā)展。同時，要努力完善產(chǎn)業(yè)鏈招商，圍繞構(gòu)成一個產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)品和與之配套的原材料、輔料、零部件和包裝件等產(chǎn)品來吸引投資者投資。新形勢下，各地招商應(yīng)進一步凸現(xiàn)個性，以特色產(chǎn)業(yè)吸引客商，引導(dǎo)外商投資構(gòu)建新型產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)群；利用產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，吸引組團式投入，利用龍頭企業(yè)的終端產(chǎn)品或核心產(chǎn)品優(yōu)勢，鼓勵產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)同步招商，吸引上下游配套企業(yè)投資落戶。

4、提高招商效率

一是要充分運用互聯(lián)網(wǎng)傳播速度快、普及范圍廣、成本低、沒有時間限制的優(yōu)勢，辦好招商引資網(wǎng)站，通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布有關(guān)信息，宣傳相關(guān)政策，介紹合作項目，開展網(wǎng)上招商。一個科學(xué)的網(wǎng)上招商體系應(yīng)建立投資環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫、招商項目的專業(yè)發(fā)布系統(tǒng)和多媒體展示平臺。二是積極探索市場化、專業(yè)化招商的路子。通過建立專業(yè)招商隊伍，實行招商代理制，委托國內(nèi)外投資咨詢機構(gòu)，代理招商。三是支持外來投資者以并購、項目融資、證券融資、特許經(jīng)營和風(fēng)險投資等投融資方式來地方興辦企業(yè)，鼓勵、推薦符合條件的外來投資企業(yè)在境內(nèi)外發(fā)行債券或上市融資，努力爭取外國政府貸款和國際金融組織貸款。四是要依托品牌招商，要作好高科技項目、知名企業(yè)和品牌的引進，瞄準擁有先進技術(shù)和管理經(jīng)驗以及國際市場占有率高的大公司，有針對性地跟蹤他們的動態(tài)，盡可能創(chuàng)造條件，滿足他們的合理要求，形成新的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。

（作者供職于福建省莆田市財政局）