提高科研事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行率對(duì)策研究

穆昱東

一、緒 論

（一）研究背景

近年來，隨著科教興國(guó)、科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的實(shí)施與推進(jìn)，國(guó)家進(jìn)一步加大了對(duì)科研事業(yè)單位的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入，科研事業(yè)單位的財(cái)政撥款收入大幅增加，2011年 ，國(guó)家財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出為4902.6億元，比上年增加788.2億元，增長(zhǎng)19.2%，財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出占當(dāng)年國(guó)家財(cái)政支出的比重為4.49%。在完成國(guó)家科研任務(wù)的同時(shí)，如何又好又快的將財(cái)政經(jīng)費(fèi)按預(yù)算支出，發(fā)揮財(cái)政資金使用效益，提高預(yù)算執(zhí)行率成為擺在科研事業(yè)單位面前的一道亟需破解的難題。另外，科研事業(yè)單位的貪污腐敗等違規(guī)違紀(jì)問題也是時(shí)有發(fā)生，致使科研經(jīng)費(fèi)成為政府、社會(huì)與民眾關(guān)注的熱點(diǎn)。本文僅研究科研事業(yè)單位獲得的國(guó)家財(cái)政撥款收入，文中提到的經(jīng)費(fèi)、預(yù)算、資金、收入等相關(guān)詞語僅指國(guó)家財(cái)政撥款。

（二）研究動(dòng)機(jī)

預(yù)算執(zhí)行率低下對(duì)科研事業(yè)單位危害嚴(yán)重，導(dǎo)致財(cái)政資金被長(zhǎng)期占用、閑置甚至浪費(fèi)，科研事業(yè)單位隨時(shí)面臨被財(cái)政部門收走預(yù)算結(jié)余資金、調(diào)減次年預(yù)算等風(fēng)險(xiǎn)，最終影響科研事業(yè)單位科研任務(wù)的完成，不利于科研事業(yè)的發(fā)展。本文的研究動(dòng)機(jī)是有效提高預(yù)算執(zhí)行率，為科研事業(yè)單位事業(yè)發(fā)展提供經(jīng)費(fèi)保障。

（三）研究意義和目的

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率的研究不多，主要原因是業(yè)界認(rèn)為科研事業(yè)單位屬于非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，其會(huì)計(jì)核算不如企業(yè)復(fù)雜，只是簡(jiǎn)單的收支流水，這種想法是片面的。在我國(guó)，科研事業(yè)單位數(shù)量眾多，涉及行業(yè)領(lǐng)域廣泛，科研經(jīng)費(fèi)在我國(guó)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域占有重要的地位，其財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家相關(guān)政策法規(guī)，政策性很強(qiáng)。研究提高預(yù)算執(zhí)行率對(duì)于提高財(cái)政資金使用效益，減少資金浪費(fèi)，發(fā)展科研事業(yè)具有重要的理論研究?jī)r(jià)值與現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。本文的研究目的是通過分析提高預(yù)算執(zhí)行率的可行性，提出一些具體對(duì)策，指導(dǎo)并幫助科研事業(yè)單位提高預(yù)算執(zhí)行率，同時(shí)，供財(cái)政等相關(guān)政府部門決策參考。

二、科研事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行率現(xiàn)狀

（一）科研事業(yè)單位預(yù)算經(jīng)費(fèi)構(gòu)成

科研事業(yè)單位是指國(guó)家以社會(huì)公益為目的的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事科技活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。

科研事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)來自國(guó)家財(cái)政，由科研事業(yè)單位按照“二上二下”的預(yù)算編制程序按年度申請(qǐng)，其經(jīng)費(fèi)構(gòu)成可按不同劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，包括：

（1）按照支出類型分為基本支出與項(xiàng)目支出；

（2）按照經(jīng)費(fèi)來源年度不同分為當(dāng)年財(cái)政撥款與上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余；

（3）按照支出功能分類分為科學(xué)技術(shù)、教育、國(guó)土資源氣象等事務(wù)、住房保障支出等；

（4）按照支出經(jīng)濟(jì)分類分為工資福利支出、商品和服務(wù)支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助、基本建設(shè)支出、其他資本性支出、其他支出等。

以上，最重要的分類為基本支出與項(xiàng)目支出，其中：基本支出是科研事業(yè)單位為保障其機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)而支出的經(jīng)費(fèi)，包括人員經(jīng)費(fèi)與日常公用經(jīng)費(fèi)；項(xiàng)目支出是科研事業(yè)單位為完成其特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而支出的經(jīng)費(fèi)，包括基本建設(shè)、有關(guān)事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)計(jì)劃、專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)、大型修繕、大型購(gòu)置、大型會(huì)議等支出。

（二）科研事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行率概述

預(yù)算執(zhí)行率是科研事業(yè)單位當(dāng)年財(cái)政撥款支出占當(dāng)年財(cái)政撥款收入的比例，是財(cái)政部門考核科研事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的最重要指標(biāo)，是科研事業(yè)單位最為關(guān)注的預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)。

按照不同劃分標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算執(zhí)行率可進(jìn)行以下分類：

（1）按照來源不同分為計(jì)劃執(zhí)行率與實(shí)際執(zhí)行率，前者是科研事業(yè)單位依據(jù)實(shí)際支出計(jì)算的執(zhí)行率，后者是財(cái)政部門要求科研事業(yè)單位達(dá)到的執(zhí)行率。

（2）按照時(shí)間不同分為月度執(zhí)行率、季度執(zhí)行率與年度執(zhí)行率，月度執(zhí)行率為按月計(jì)算的執(zhí)行率，一個(gè)預(yù)算年度包括12個(gè)指標(biāo)，季度執(zhí)行率為按季度計(jì)算的執(zhí)行率，一個(gè)預(yù)算年度包括4個(gè)指標(biāo)，年度執(zhí)行率為按年計(jì)算的執(zhí)行率，一個(gè)預(yù)算年度只有1個(gè)指標(biāo)。

（3）按照期限不同分為當(dāng)期執(zhí)行率與累計(jì)執(zhí)行率，前者指當(dāng)期開始時(shí)點(diǎn)指當(dāng)期結(jié)束時(shí)點(diǎn)的這一期限內(nèi)的執(zhí)行率，后者指最早一期開始時(shí)點(diǎn)至當(dāng)期結(jié)束時(shí)點(diǎn)的累計(jì)期限內(nèi)的執(zhí)行率。

（3）按照資金范圍不同分為基本支出執(zhí)行率、項(xiàng)目支出執(zhí)行率與總預(yù)算執(zhí)行率，基本支出執(zhí)行率是基本支出經(jīng)費(fèi)的支出與其收入之比，項(xiàng)目支出執(zhí)行率是項(xiàng)目支出經(jīng)費(fèi)的支出與其收入之比，總預(yù)算執(zhí)行率是全部經(jīng)費(fèi)的支出與全部收入之比。

（三）科研事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行率現(xiàn)狀分析

目前，科研事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行率最為突出的問題就是執(zhí)行率低下，實(shí)際執(zhí)行率不能達(dá)到計(jì)劃執(zhí)行率。進(jìn)一步分析，基本支出執(zhí)行率尚可，主要是項(xiàng)目支出執(zhí)行率低下，導(dǎo)致總預(yù)算執(zhí)行率較低。

財(cái)政資金中的基本支出預(yù)算由財(cái)政部門按科研事業(yè)單位人員編制數(shù)與人均標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格核定，用于人員經(jīng)費(fèi)與日常公用經(jīng)費(fèi)支出，科研事業(yè)單位按計(jì)劃統(tǒng)籌用于發(fā)放人員工資、津貼補(bǔ)貼以及機(jī)構(gòu)、部門日常辦公等，年底往往存在缺口，單位還要用自有資金彌補(bǔ)。項(xiàng)目支出預(yù)算由不同的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)構(gòu)成，涉及更多的政策與規(guī)定，執(zhí)行情況復(fù)雜，執(zhí)行進(jìn)度緩慢。

執(zhí)行率低下導(dǎo)致一些單位年底為達(dá)到計(jì)劃執(zhí)行率而突擊花錢，甚至違規(guī)違紀(jì)亂花錢，從而造成很多不良后果，包括國(guó)家財(cái)政資金被擠占、挪用、濫用、浪費(fèi)，滋生貪污腐敗，科研事業(yè)單位形象受損，公眾不滿等。因此，科研事業(yè)單位必須認(rèn)真分析導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率低下的原因，在合法、合規(guī)、合理支出財(cái)政資金的前提下，提高預(yù)算執(zhí)行率。

三、預(yù)算執(zhí)行率低下成因分析

（一）項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度緩慢

這是科研事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行率低下的最主要原因。尤其是一些科研實(shí)力較強(qiáng)、科研項(xiàng)目較多的單位，項(xiàng)目支出經(jīng)費(fèi)占總預(yù)算收入比例更高，從而影響執(zhí)行率更低。

（1）項(xiàng)目任務(wù)實(shí)施與經(jīng)費(fèi)執(zhí)行未掛鉤

一些項(xiàng)目任務(wù)執(zhí)行跨年，如前期與實(shí)施在當(dāng)年，結(jié)題、驗(yàn)收在第二年，而經(jīng)費(fèi)要求當(dāng)年支完，這就造成實(shí)際執(zhí)行中，有一部分經(jīng)費(fèi)留在第二年使用；一些項(xiàng)目當(dāng)年實(shí)施計(jì)劃年初已定，但由于受季節(jié)氣候等客觀環(huán)境因素制約，野外考察、觀測(cè)等工作無法正常開展，相關(guān)經(jīng)費(fèi)不能支出，這就造成月度實(shí)際執(zhí)行率與計(jì)劃執(zhí)行率不同。

（2）項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)切塊分配，數(shù)量眾多，不利于統(tǒng)籌管理

科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)經(jīng)財(cái)政部門“二下”預(yù)算分配后，單位還要進(jìn)行二次切塊分配，責(zé)任包干至各個(gè)部門或項(xiàng)目組，這就造成大項(xiàng)目變成小項(xiàng)目，項(xiàng)目數(shù)量較預(yù)算批復(fù)成倍增加，且涉及更多的部門、項(xiàng)目組與個(gè)人，數(shù)量眾多的項(xiàng)目各自為戰(zhàn)，易推諉扯皮，單位項(xiàng)目管理與會(huì)計(jì)核算工作量大大增加，單位很難對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌管理與經(jīng)費(fèi)調(diào)度。

（3）對(duì)上級(jí)指令性項(xiàng)目無自主支配權(quán)

科研事業(yè)單位的上級(jí)部門往往將其一部分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)編制在科研事業(yè)單位的預(yù)算中，科研事業(yè)單位對(duì)這部分經(jīng)費(fèi)完全不能自主支配，而上級(jí)部門并沒有認(rèn)真考慮這些經(jīng)費(fèi)對(duì)科研事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行率的影響。

（4）項(xiàng)目負(fù)責(zé)人個(gè)人因素

一些項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不重視財(cái)務(wù)規(guī)定，不積極報(bào)銷，且認(rèn)為要來項(xiàng)目已對(duì)單位有功，認(rèn)為項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度是財(cái)務(wù)部門的工作，與自己關(guān)系不大，存在較嚴(yán)重的認(rèn)識(shí)不足；一些項(xiàng)目負(fù)責(zé)人存在攢錢舊觀念，舍不得支出，認(rèn)為項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)都是自己的，留下來慢慢花。

（5）工程與采購(gòu)類項(xiàng)目的特殊性

工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施有一套標(biāo)準(zhǔn)的程序，前期包括立項(xiàng)、辦理審批手續(xù)，中期實(shí)施需要招標(biāo)、監(jiān)理，后期要進(jìn)行竣工、驗(yàn)收、移交，以上環(huán)節(jié)都需要耗費(fèi)工作日且存在實(shí)施方面的不確定性，這就給項(xiàng)目支出帶來客觀上的滯后與延遲。儀器設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目要申報(bào)政府采購(gòu)預(yù)算，涉及進(jìn)口的還需向財(cái)政報(bào)批，得到以上批復(fù)后，進(jìn)行招標(biāo)，簽訂合同，辦理進(jìn)口，驗(yàn)貨等事宜，類似于工程建設(shè)項(xiàng)目，以上任何一個(gè)環(huán)節(jié)處理不好，都會(huì)導(dǎo)致無法付款。

（二）預(yù)算編制不合理

（1）預(yù)算金額編制過大

為了向財(cái)政多申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，同時(shí)擔(dān)心申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)被砍，科研事業(yè)單位往往將預(yù)算金額編制偏大、過大，而一旦經(jīng)費(fèi)獲批，超過實(shí)際所需的部分經(jīng)費(fèi)，變成了單位的支付負(fù)擔(dān)，無法正常支出而形成結(jié)余。

（2）預(yù)算科目編制不當(dāng)

項(xiàng)目人員、預(yù)算編制人員對(duì)預(yù)算科目把握不當(dāng)、審核不嚴(yán)，致使預(yù)算科目?jī)?nèi)容、金額混淆、有誤，經(jīng)費(fèi)支出時(shí)，無法將預(yù)算科目與會(huì)計(jì)科目對(duì)應(yīng)銜接，導(dǎo)致某些預(yù)算科目金額無法全部支出，甚至需要調(diào)整預(yù)算科目。

（三）預(yù)算執(zhí)行剛性不足

預(yù)算權(quán)威性不足，調(diào)整預(yù)算程序簡(jiǎn)易，造成經(jīng)費(fèi)支出不當(dāng)時(shí)通過調(diào)整預(yù)算就可以解決，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行剛性不足，經(jīng)費(fèi)報(bào)銷人員時(shí)常凌駕于財(cái)務(wù)人員之上，久之，財(cái)務(wù)人員亦容易出現(xiàn)對(duì)經(jīng)費(fèi)支出監(jiān)督的松懈，造成預(yù)算執(zhí)行乏力。

（四）獎(jiǎng)懲機(jī)制不健全

科研事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)支出考核與獎(jiǎng)懲機(jī)制尚不健全，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)超支的，只要通過其他經(jīng)費(fèi)彌補(bǔ)就可解決，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)余的，仍然由項(xiàng)目組留轉(zhuǎn)以后使用，以上造成大量項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。

（五）追加經(jīng)費(fèi)因素

國(guó)家出臺(tái)新政策或遭遇不可預(yù)料意外事件，如突發(fā)自然災(zāi)害、啟動(dòng)特殊項(xiàng)目、補(bǔ)發(fā)工資或津貼補(bǔ)貼等，科研事業(yè)單位會(huì)獲得額外的預(yù)算追加經(jīng)費(fèi)，由于突發(fā)性與偶然性，科研事業(yè)單位可能準(zhǔn)備不足，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)不能及時(shí)支出，尤其當(dāng)年底獲得追加預(yù)算時(shí)，明顯影響執(zhí)行率。

（六）國(guó)庫(kù)集中支出制度因素

申請(qǐng)用款計(jì)劃與辦理直接支付是兩個(gè)重要因素。財(cái)政部門對(duì)用款計(jì)劃申請(qǐng)采取按月均等的原則，財(cái)政部門認(rèn)為用款計(jì)劃編制不當(dāng)?shù)模瑫?huì)要求科研事業(yè)單位重新申報(bào)；科研事業(yè)單位所需支出較大時(shí)，需向財(cái)政部門單獨(dú)申請(qǐng)，重新執(zhí)行一遍申請(qǐng)程序，以上都會(huì)影響財(cái)政撥款的到位。辦理大額資金直接支付審批程序較多，除單位內(nèi)部審批外，還需財(cái)政專員辦、上級(jí)主管部門審批，且需提供大量詳盡材料，執(zhí)行率受到工作時(shí)日的影響。

（七）政府采購(gòu)制度因素

目前，除日常消耗性支出外，科研事業(yè)單位的支出都須執(zhí)行政府采購(gòu)制度，包括貨物、工程、服務(wù)三大類。首先需要編報(bào)政府采購(gòu)年度預(yù)算，再按月編報(bào)政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃，沒有預(yù)算與計(jì)劃不得采購(gòu)，執(zhí)行采購(gòu)時(shí)，選擇協(xié)議供貨或公開招標(biāo)等方式，有時(shí)擬采購(gòu)項(xiàng)目無貨，需要等待或重新招標(biāo)，程序繁瑣、周期長(zhǎng)，影響支付。尤其是車輛采購(gòu)，因?yàn)闆]有采購(gòu)指標(biāo)或擬購(gòu)車輛無貨等原因，嚴(yán)重影響采購(gòu)結(jié)果與資金支付。

四、對(duì)策分析

（一）提高預(yù)算精細(xì)化、科學(xué)化管理水平

這是提高預(yù)算執(zhí)行率的基礎(chǔ)。編制預(yù)算時(shí)，業(yè)務(wù)實(shí)施內(nèi)容、進(jìn)度與所需經(jīng)費(fèi)要明確、具體、掛鉤，金額、用途與科目要準(zhǔn)確清楚，不得虛報(bào)預(yù)算。強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行剛性，嚴(yán)格執(zhí)行批復(fù)的預(yù)算，不經(jīng)申請(qǐng)不得更改預(yù)算執(zhí)行，樹立預(yù)算的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。對(duì)于上級(jí)指令性項(xiàng)目，視同單位項(xiàng)目管理。

（二）建立科學(xué)的科研項(xiàng)目管理體制，提高項(xiàng)目執(zhí)行率

這是提高預(yù)算執(zhí)行率的核心。建立健全科研項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施、驗(yàn)收的內(nèi)部科學(xué)管理體制，嚴(yán)把預(yù)算經(jīng)費(fèi)申報(bào)關(guān)，嚴(yán)禁虛報(bào)，提高預(yù)算調(diào)整難度，明確項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度，督促項(xiàng)目及時(shí)支出。引入獎(jiǎng)懲考核機(jī)制，對(duì)執(zhí)行率高的項(xiàng)目進(jìn)行額外經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)達(dá)不到計(jì)劃執(zhí)行率的項(xiàng)目扣減當(dāng)期經(jīng)費(fèi)。

（三）統(tǒng)籌管理重大項(xiàng)目

這是提高預(yù)算執(zhí)行率的關(guān)鍵。按照集中人力物力辦大事的原則，對(duì)于重大科研項(xiàng)目不再切塊分配，由科研事業(yè)單位成立專門工作組統(tǒng)籌負(fù)責(zé)實(shí)施，支配經(jīng)費(fèi)；對(duì)于工程建設(shè)與采購(gòu)類項(xiàng)目，分別成立專門工作組統(tǒng)一實(shí)施，加快執(zhí)行進(jìn)度。

（四）建立預(yù)算執(zhí)行突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制

這是提高預(yù)算執(zhí)行率的保障。成立預(yù)算執(zhí)行突發(fā)事件處理工作組，即時(shí)處理預(yù)算追加、大額經(jīng)費(fèi)支付困難、資金結(jié)余等突發(fā)事件，減少或避免突發(fā)事件對(duì)預(yù)算執(zhí)行率的影響。

（五）加強(qiáng)政策規(guī)制學(xué)習(xí)與宣講，提高執(zhí)行力

這是提高預(yù)算執(zhí)行率的保證?？蒲惺聵I(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)要高度重視預(yù)算執(zhí)行率問題，將執(zhí)行率作為預(yù)算執(zhí)行的第一要?jiǎng)?wù)。財(cái)務(wù)人員要不斷學(xué)習(xí)掌握最新財(cái)會(huì)政策、法規(guī)、制度，提高業(yè)務(wù)能力與辦事效率，同時(shí)，要定期做好宣傳講解，幫助經(jīng)費(fèi)使用人員及時(shí)、全面了解有關(guān)經(jīng)費(fèi)開支、政府采購(gòu)等方面的政策規(guī)定，提高經(jīng)費(fèi)支出能力。

五、結(jié)論及建議

（一）研究結(jié)論

（1）提高科研事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行率是可行的，科研事業(yè)單位應(yīng)樹立信心，講究方法，認(rèn)真提高預(yù)算執(zhí)行率；

（2）科研事業(yè)單位要高度重視提高預(yù)算執(zhí)行率的具體對(duì)策，全面掌握，靈活運(yùn)用。

（二）相關(guān)的政策性建議

建議財(cái)政部門制定一部規(guī)范科研事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行率的規(guī)章，內(nèi)容包括執(zhí)行率的設(shè)置、執(zhí)行、考核等。

（三）研究局限

（1）由于本人工作單位屬性原因，文中相關(guān)材料來源于中央級(jí)科研事業(yè)單位，未涉及地方級(jí)科研事業(yè)單位；

（2）由于本人工作單位所屬行業(yè)限制，本文僅研究了地震科研等相關(guān)行業(yè)，涉及行業(yè)不多。

（四）未來研究展望

（1）結(jié)合預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量與預(yù)算額度，進(jìn)一步研究如何提高執(zhí)行率，使質(zhì)量、金額與進(jìn)度三者有機(jī)統(tǒng)一；

（2）根據(jù)科研事業(yè)單位的科研特點(diǎn)，深入研究如何提高科研項(xiàng)目執(zhí)行率。

［1］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，科學(xué)技術(shù)部，財(cái)政部.2011年全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào).第2頁，2012

［2］事業(yè)單位登記管理暫行條例.國(guó)務(wù)院第411號(hào)令

［3］財(cái)政部.2012年政府收支分類科目. 中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011